破除机制障碍 助力创新驱动——陕西创业投资引导基金的运作实践

杨 琳

(陕西省社会科学院 金融研究所， 陕西 西安 710065)



破除机制障碍 助力创新驱动
——陕西创业投资引导基金的运作实践

杨 琳

(陕西省社会科学院 金融研究所， 陕西 西安 710065)

文章对陕西省创投引导基金、陕西省科技成果转化引导基金和西安市创投引导基金的运作成效和发展障碍进行了客观评价及分析。结合国家创新驱动发展战略的新要求，从完善市场化运作机制、合理设定投资限制条件、细分投资组合策略、扩大基金规模等方面，提出加快陕西创业投资引导基金发展的可行建议。

陕西；引导基金；运作成效

创业投资引导基金(简称引导基金)是一种由政府设立的政策性基金，按照市场化方式来投资管理，通过参股、融资担保等方式扶持创业投资企业的发展，从而引导多渠道的社会资金进入创投领域，但是引导基金本身不直接从事创投业务[1]。我国创业投资的发展源于20世纪80年代，2001年底设立的“中关村科技园区创业投资引导资金”可以算是第一支政府引导基金。2008年发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》是关于引导基金发展的一个重要文件，对地方政府设立并规范引导基金给出了明确的指导意见和实施细则。此后，随着我国经济的发展和资本市场的壮大，政府引导基金也进入了全面发展时期，引导基金的运作方式日渐规范，财政资金的引导作用和杠杆放大效应日益增强。据统计分析，2014年我国新设立的政府引导基金总共有39支，管理的总资本量为1956.12亿元，分别是2013年政府引导基金数量和管理资本量的3.5倍和9.4倍[2]。

伴随国家西部开发战略的深入实施以及“一带一路”战略的逐步推进，近年来陕西经济社会发展取得持续进步，科教资源富集的优势进一步凸显。但是和北京、上海、江苏等地区相比，陕西在撬动自身科教资源优势、实现创新驱动发展方面差距明显，其中的一个主要原因就是匹配科技创新、支撑创新创业的科技金融不够发达。为解决这一突出问题，陕西从2008年开始探索创业投资引导基金的设立及运作，以带动社会资本进入创业投资领域。六年多来，陕西省内的引导基金稳步发展，基金数量和管理资本规模呈现逐年增长的趋势，对相关区域重点产业发展、创新企业培育起到一定的支持作用。但由于受到发展阶段、思想观念、体制机制、专业人才等主客观要素制约，陕西省内引导基金的发展现状，特别是作用发挥，与陕西作为全国促进科技和金融结合试点地区、创新型试点省份等地位相比还不相称。

一、陕西引导基金基本情况

(一)陕西省创业投资引导基金

陕西省创业投资引导基金(简称省引导基金)于2008年12月由陕西省政府设立，同时省政府还出台了相应的引导基金管理暂行办法。省引导基金的运作方式主要以参股为主，即引导基金作为母基金，选择与具有较强综合投资实力的创投企业合作共同创建子基金，通过政策引导等方式确保子基金投资于政府规划中重点产业的创业企业，引导基金在适当的时机转让份额实现资金的保值回收。省引导基金的作用是依靠政府公信力，最大限度地发挥财政资金的杠杆放大作用，吸引社会资本在陕西省内发展一批创业投资企业[3]。截至2013年12月底，省引导基金政府出资规模为2亿元，其中省发展改革委出资0.5亿元、省财政厅出资1.5亿元。

省引导基金的管理架构为“理事会+评审委员会”模式。理事会是省引导基金的最高决策机构，理事会根据评审委员会商议的结果，对计划投资的若干项目进行裁决，最终确定投资参股方案。理事会由5人组成，分别是省发展改革委、省金融办等政府部门的领导。评审委员会坚持客观公正，独立开展项目方案的评审工作，其成员包括省发展改革委等政府相关部门的代表、创投行业组织的代表以及具备专业知识的社会专家。省引导基金管理中心(归省发展改革委管理)是基金的委托管理机构，实行企业化运作，负责省引导基金的投资管理。

(二)陕西省科技成果转化引导基金

陕西省科技成果转化引导基金(简称省转化引导基金)于2013年1月由陕西省政府设立。省转化引导基金的运作方式包括作为母基金与社会投资人共同发起设立创业投资子基金、设立科技贷款的风险补偿资金和设立绩效奖励资金，其目的是促进陕西省的科技成果转化，并支持科技创业和科技型中小企业发展。截至2013年12月底，省转化引导基金政府出资规模为2亿元。

省转化引导基金的管理架构为“管理委员会+咨询委员会”模式。基金管理委员会是省转化引导基金的决策机构，决定引导基金使用过程中的一切重大事务。管理委员会由7人组成，主任和委员均由省科技厅和省财政厅联合选派。咨询委员会的职能是服务管理委员会的科学决策，其组成人员主要来自金融机构、中介服务机构以及研究机构的专业人士。省科技资源统筹中心下设基金管理中心，负责省转化引导基金的日常运作和投资管理。另外，还配套建立了省科技成果转化项目库，为省转化引导基金的项目筛选和评审提供及时有效的信息支持。

(三)西安市创业投资引导基金

西安市创业投资引导基金(简称市引导基金)于2010年12月由西安市人民政府设立。市引导基金的运作方式主要以参股为主，根据引导基金的实际运行情况和投资效率还可以采用跟进投资、融资担保等方式。市引导基金的主要作用是积极发挥财政资金的引导作用，支持高新技术产业、装备制造业、旅游业、现代服务业、文化产业等五大主导产业、战略性新兴产业领域的项目以及创业投资企业的发展。截至2013年12月底，市引导基金政府出资规模为10亿元。

市引导基金的管理架构为“理事会+评审委员会”模式，其运作原理和省引导基金相似。理事会根据评审委员会对项目的审查结果决定最终投资方案。理事会主任由市财政局主要领导担任，评审委员会主任由市发改委主要领导担任。西安投资控股有限公司是引导基金的委托管理机构，负责市引导基金的日常运行和投资管理。

二、陕西引导基金运作成效

(一)发挥了政府财政资金的杠杆放大作用

截至2013年12月底，省引导基金已经和创业投资企业合作设立了6支子基金，子基金总规模达到16.37亿元人民币。合作伙伴有陕西航天红土创业投资有限公司、陕西德鑫资本投资有限公司、西科天使基金等知名创投企业，以1.3亿元人民币的出资撬动了15.07亿元人民币的社会资本，资金放大系数达到11.6。省转化引导基金投入资金1000万元，与省引导基金、西高新风投及若干自然人共同合作发起设立了西科天使基金，基金总规模为1亿元。市引导基金已经和创业投资企业合作设立了4支子基金，子基金总规模已经达到10.1亿元人民币，合作伙伴中有西安软银天安创投合伙企业、陕西德鑫资本投资有限公司等知名创投企业。这三支引导基金都充分发挥了财政资金的杠杆放大作用，具体数据见表1。

表1 引导基金设立子基金的基本情况

(二)扶持了一批科技型创业企业的成长

截至2013年12月，省引导基金已进行项目投资的6支子基金共计投资了45个项目,其投资项目行业包括新材料产业、电器电子、节能环保产业、新能源产业等领域，投资额所占比例如图1所示。

图1 省创投引导基金投资项目的行业分布

省转化引导基金已进行项目投资的1支子基金(西科天使基金)共计投资了9个项目,其投资项目行业包括生物产业、自主导航传感器、人工智能、高端装备制造产业、激光器元器件、节能环保产业等领域，投资额所占比例如图2所示。

图2 省转化引导基金投资项目的行业分布

市引导基金已进行项目投资的4支子基金共计投资了11个项目，其投资项目行业包括新一代信息技术产业、新能源产业、新材料产业、节能环保产业等领域，投资额所占比例如图3所示。

图3 市引导基金投资项目的行业分布

(三)促进了陕西创业投资企业的快速发展

这三支政府引导基金的设立，体现了陕西省政府和西安市政府促进创业投资企业发展、大力扶持企业自主创新的信心和担当。随着引导基金的健康运行，其在创新政府财政科技投入方式、政府引导投资方向的作用得到进一步发挥，国内外知名创投企业纷纷到陕西省投资与注册。据统计，2013年陕西省创投机构总量为26家，创投基金共15支，创投管理机构共11家[6]；陕西创业投资行业的发展情况整体优于宁夏、甘肃和青海等其他西部省份。

三、陕西引导基金的发展障碍

(一)市场化运作机制不完善导致资金利用率较低

根据政策设定引导基金均要求按照“政府引导、市场运作”的原则进行投资管理，但是在实践中，这三支引导基金都是由政府委托给国有企业或事业单位来承担投资管理的职能，这类委托管理机构的投资观念偏保守、专业知识和能力普遍不足，导致引导基金的市场化运作机制很不完善。而且这类委托管理机构配备的人员数量有限，部分工作人员身兼数职，致使“责权利”的边界不清、员工激励不到位。与商业化运作的基金相比，引导基金在开拓优质项目、设计投资策略和运营管理等方面都有一定差距，如此会影响到引导基金的运作效率，对其长期发展非常不利。

截至2013年12月，这三支引导基金的运作模式基本是以股权投入方式设立子基金，无跟进投资等其他模式，只有省引导基金参与了2000万元的直接投资；省引导基金、省转化引导基金和市引导基金的投资额占其资金规模比例分别为75%、5%和15%。很明显，市引导基金和省转化引导基金的资金利用率很低，部分原因是这两支引导基金成立时间不长且省转化引导基金还要留出部分资金用于科技贷款风险补偿和绩效奖励。但调研发现，主要原因还在于引导基金的市场化运作机制不完善，管理部门思路保守且投资运作能力有限，导致资金存在闲置现象，引导基金的资金利用率较低。

(二)投资限制条件不利于本地创投市场发展

政府的财政资金是引导基金的主要资金来源，为确保资金安全和支持本地区的经济发展，相关政策设定的投资限制条件偏多。比如，一方面，根据市引导基金的管理办法，申请引导基金参股的创投企业必须具备“注册及纳税关系在西安辖区、在投资管理部门登记备案、实收资本不低于5000万元人民币、投资领域为西安市高新技术产业、战略性新兴产业及产业发展规划中确定的其他重点产业”等七项条件。对投资领域限制过多，会导致选择本地普通项目而舍弃外地优质项目，进而失去和一些优秀创投企业合作的机会。另一方面，由于在本地区找不到足够多、足够好的投资项目，一些有实力、有知名度的创投企业刻意回避与政府引导基金合作，不利于本地区创投市场的发展壮大。据统计，2013年陕西省创投机构总量为26家，低于四川省的29家、重庆市的47家，远低于排名全国第一的江苏省的510家[3]。陕西省创投机构数量偏少，创投市场不够发达，与陕西作为全国促进科技和金融结合试点地区、自身科教资源富集等优势很不匹配。

(三)引导基金与创投企业的利益分歧影响基金运作效率

虽然引导基金以参股方式与创投企业合作投资项目，但在实际运作中政府与创投企业的利益诉求是不同的，即引导基金的资金来源主要是财政资金，因而对资金的安全性十分看重，同时还要兼顾其引导投资方向、扶持产业发展等政策性要求，而创投企业追求的是资金的投资回报率，如此就会出现“利益能共享，风险不共担”的情况。这是引导基金发展中的一个共性问题，显著影响到引导基金的运作效率。

四、陕西引导基金的发展路径

2015年3月，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》出台，明确提出了要发挥金融创新对技术创新的助推作用，积极培育壮大创业投资和资本市场。按照中央对金融创新工作的最新要求，结合陕西引导基金面临的突出发展障碍，提出以下加快陕西引导基金健康发展的相关建议。

(一)完善市场化运作机制，提升引导基金的运营水平

为助力全社会的创业创新和产业升级，2015年1月，国务院批准设立了总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金。该引导基金实行市场化运作，采用公开招标方式，选择几家专业的基金管理公司来承担投资管理的职能。这体现了国家对引导基金未来发展的政策导向，说明了引导基金的管理必须真正落实市场化运作。为此，陕西必须进一步深化改革，调整引导基金目前委托给事业单位或国有公司进行管理的现状，尽快推行引导基金的市场化运作机制，提升引导基金管理团队的专业能力和运营水平。

建议前述三支引导基金以公开招标的方式，选定有丰富经验、有专业能力的基金公司来负责日常管理和投资决策，通过市场化运作来真正实现专业化管理和自主决策。同时，相关资金委托给银行进行第三方托管，实现对财政资金安全的有效保障；政府成立监管机构，对引导基金预算进行审查，监督引导基金的资金使用。最终形成“基金管理公司+托管银行+政府监管机构”的综合监管模式。虽然改革的过程有一定难度，但只有完善引导基金的市场化运作机制，才能真正提升运营水平、提高投资效率，实现资金的有效回收和滚动使用。

(二)合理设定投资限制条件，配套陕西特色的优惠措施

一方面结合陕西实际情况，设定合理的投资限制条件；另一方面结合陕西产业发展规划配套相关优惠措施，积极吸引优秀的创投企业与政府引导基金合作。

关于引导基金的支持额度。实际经验表明，在创业投资发展较好的地区，为有效保证引导基金的运作效率，引导基金参股投资比例相对偏小；但在创业投资发展较落后的地区，参股投资比例相对较大，更有助于扶持子基金。因此，建议陕西的引导基金提高参股比例上限，从现行的20%～30%改为最高不超过49%[4]，避免引导基金控股子基金即可。

从服务陕西经济发展角度看，对与引导基金合作的创投企业或机构的投资区域及行业进行限制有一定合理性，但这种规定本身不符合资本逐利的内在特性。在实际操作过程中，建议引导基金弱化投资地域限制，仅实行本地注册制即可，从税收角度保障本地区的切实收益。

(三)细分投资组合策略，消减引导基金与社会资本之间的利益冲突

政府引导基金的运作，既要保障财政资金安全，又要面对社会资本与基金管理机构的利益需求，这种内在张力，容易形成引导基金的政策性目标和社会资本之间的冲突。对此建议将引导基金的政策目标做进一步的细化分解，锁定投资理念和产业方向比较统一的创投企业来与引导基金合作，并且配套一定的激励机制和风险补偿措施。如此一来，可以在一定程度上降低引导基金与社会资本之间的利益冲突，对引导基金投资收益也形成一定保障。

政府在成立引导基金时，应通盘考虑、积极谋划，不仅设立规模较大的综合性投资基金，还可以依据省内各地产业升级和中小微企业创新创业的需求，设立5亿元以下的专业性投资基金和1亿元左右的天使投资基金，同时对项目的投资额度做合理配置，引导资金投资战略性新兴产业和处于初创阶段的创业企业[5]。比如，2013年陕西省在渭南市高新区建立了全国第一个3D打印产业园，为解决科技企业初创期资金缺乏问题，渭南高新区设立了1亿元的3D打印产业引导基金，积极引导创投企业进入3D打印领域，为高层次人才创业、关键技术研发和产业培育提供全方位的融资支持。

(四)扩大基金规模，支持有实力的市(区)、区县和开发区设立引导基金

2014年，山东省出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》，提出2015年省级股权投资引导基金拟安排设立13只母基金，到2017年省级政府引导基金规模将达到100亿元；安徽省通过政府主导与市场化运作的有机结合，在全国率先组建了50亿元规模的高新技术产业政府引导基金；深圳市的龙岗区和福田区，则先后设立了规模为1亿元的区级创业投资引导基金[4]。为此，建议陕西省在现有引导基金运作成效基础上，总结经验，全面借鉴。一方面持续扩大现有省级、市级引导基金的资金规模；另一方面继续增加省、市(区)、区县和开发区的政府引导基金数量。同时，还要通过与国家政策性银行和国家级引导基金合作等方式拓宽募资渠道，吸引优秀的创投企业、金融机构等社会资本与引导基金合作，持续发挥财政资金的杠杆放大效应，全力支持陕西省的创新创业和产业转型升级。

[1] 发展改革委，财政部，商务部.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[EB/OL].(2014-05-28).http://www.360doc.com/content/14/0528/14/1380575_381728255.shtml.

[2] 清科研究中心. 2015年中国政府引导基金发展报告简版介绍[EB/OL].(2015-05-25).http://research.pedaily.cn/report/free/960.shtml.

[3] 王元，张晓原，张志宏. 中国创业风险投资发展报告2014[R].北京：经济管理出版社，2014：124-127.

[4] 清科研究中心. 清科观察：《2015政府引导基金报告》发布，引导基金迎后“62号文”新时代[EB/OL].(2016-04-28).http://research.pedaily.cn/201503/20150304379207.shtml.[5] 万婷. 我国创业投资引导基金的发展现状及对策研究[D]. 合肥：安徽大学,2012：78-85.

[6] 谈毅,徐俊.如何用好政府引导基金[EB/OL].(2016-04-25).http://www.dfdaily.com/html/8762/2015/2/17/1239747.shtml.

(责任编辑：任红梅)

Boosting Innovation by Eliminating Mechanism Barriers：Research on the Operational Practice of Venture Capital Guiding Fund in Shaanxi

YANGLin

(Department of Finance,Shaanxi Academy of Social Sciences, Xi’an 710065，China)

Shaanxi Venture Capital Guiding Fund, Shaanxi Venture Capital Guiding Fund for Technological Achievement Transformation and Xi’an Venture Capital Guiding Fund are the main governmental venture capital guiding funds in Shaanxi Province. This paper gives an objective evaluation and analysis on operational effects and development barriers of the above three guiding funds. Considering new requirements of the national innovation-driven development strategy, feasible suggestions for further developing venture capital guiding funds in Shaanxi Province are put forward, which include adopting market-oriented operational mechanism, setting acceptable investment restriction, varying portfolio strategy and expanding capital scale.

Shaanxi；guiding fund； operational effect

2015-07-22

陕西省软科学研究计划项目“陕西科技金融体系构建的理论与实证研究”(2014KRM75-02);陕西省社会科学青年课题“陕西创业投资引导基金的运作实践研究”(15QN06)

杨琳(1979-)，女，江苏无锡人，陕西省社会科学院金融研究所助理研究员，博士，研究方向为财政科技投入、科技金融等。

F832.741

A

1672-2817(2016)05-0009-05