澳大利亚促进体育参与政策的历程、特征与启示

孟宪欣

(青岛大学体育教学部,山东 青岛　266071)



澳大利亚促进体育参与政策的历程、特征与启示

孟宪欣

(青岛大学体育教学部,山东 青岛266071)

摘要:澳大利亚促进体育参与的政策历经了长期的发展进程。澳大利亚体育参与受到该国竞技体育与大众体育参与博弈的影响，体育参与政策经历了体育设施导向、体育活动导向和走向卫生议程的三个阶段；注重从政策的整体性和组织的协同性，通过政府组织与非政府组织的合作，改变体育参与政策的延续性，并且基于公平而构建多种族的体育参与公平机制。我国有必要借鉴体育管理重心转移、进行年度体育参与调研和重视体育参与政策执行机制建设等方面成果。

关键词:澳大利亚；促进体育参与；政策历程

政府推动体育发展的直接目标之一是提高体育的参与率。体育参与率作为衡量群众体育发展的重要指标，不仅和民族文化[1]、运动习惯、体育设施的充足度有关，而且与政府颁布的体育政策密切相关[2]。西方群众体育发展业已证明，体育参与率的提高有赖于政府体育政策的支持[3,4]。

澳大利亚体育发展较为成熟，居民体育参与率较高。据澳大利亚体育委员会公布的2014年度《锻炼、休闲与体育活动参与报告》(ERASS)的调研报告显示，有52.3%的15岁以上居民过去一年每周参与过3次体育活动。作为世界上体育参与率较高的国家，澳大利亚完善的促进体育参与政策发挥了重要作用[5]。本研究利用文献资料法和逻辑分析法，选择澳大利亚促进体育参与政策为研究对象，通过对政策文本分析，从历时的角度勾勒澳大利亚促进体育参与政策的内容和着力点，以期为我国体育政策的完善提供建议。

1澳大利亚促进体育参与政策的历程

二战前，澳大利亚联邦政府和地方政府对大众参与体育行为的干预较少，主要通过地方政府提供必要的体育场地设施，但体育在国家政策视野中的位阶较低。因澳大利亚具有绵长优美的海岸线，一些州政府为发展旅游项目，非常注重水上救生和培养救生员的实践，奠定了休闲体育发展的基础。从二战末到上世纪70年代初期，尤其是经历1956年奥运会的竞技体育辉煌后，联邦政府的政策开始转向，除继续支持精英体育和体育旅游项目，还积极支持英联邦国家健身委员会的健身计划。但直到1972年，澳大利亚政府颁布的体育政策中才出现促进体育参与的内容[6]。

从澳大利亚促进体育参与政策的发展历程来看，经历了体育设施引导、体育活动为主和卫生议程三个阶段。

1.1体育设施导向的体育参与政策

1972年，工党领袖戈夫·威特拉姆(Gough Whitlam)为赢得大选，发表了著名的施政竞选演说，其中在体育方面提出：“对澳大利亚来说，没有比充分利用好休闲更大的社会问题了”，并承诺当选后“建立社会文化、艺术、教育和体育中心”将是工党政府的优先问题。戈夫·威特拉姆顺利当选并在执政期间(1972.12-1975.11)吸取了“澳大利亚娱乐的角色、范围和发展”报告的绝大多数内容，对澳大利亚文化的改造非常成功。他倡导文化的多元化，改变澳大利亚作为白人社会的传统形象，为缓和了白人与土著之间的矛盾，体育尤其是竞技体育成为拟合种族间隙的重要手段，这些措施也为大众体育参与的发展奠定了文化基础。戈夫·威特拉姆实施了三项促进体育参与的政策。首先，在联邦政府层面建立了主管旅游和娱乐(包括体育)的联邦机构，实现了体育在政府内部的配置的合法性。其次，政府委托调研报告明确联邦政府体育政策的重点。这两个报告分别是：1973年的布拉姆菲尔德关于《在联邦政府的支持下成立体育咨询会》，该报告提出建立社会娱乐中心，提高社会对大众健身和竞技体育重要性认识；另一个是1975年的科尔斯报告，该报告建议建立“旨在提升澳大利亚国际成就的竞技体育机构”。同时，为修建社区体育设施提供奖金而启动的“首都支持项目”。维多利亚州为推动体育发展颁布了《体育和娱乐法》[6]。

1975年9月，威特拉姆被澳大利亚总督解除总理职务，随后掌权的自由党因国内财政困顿同时认为体育应自由发展，而不再延续威特拉姆的诸多政策，其中包括撤并了主管旅游和娱乐业的联邦政府部门，并取消了社区重建体育设施的补助计划。澳大利亚学者Green对政府的这次转政策变做出如下评价：这意味着“前任政府试图构建竞技体育发展和增加大众体育参与之间平衡的失败，暗示着在20世纪80年代，联邦政府将逐加大对竞技体育的支持力度。”[7]

虽然该时期澳大利亚关于促进体育参与的政策时有反复，但依旧关注竞技体育，对群众体育参与重视明显不足，单纯注重体育设施方面的投入。

1.2关注体育活动的体育参与政策

随着对体育的重视，澳大利亚颁布的体育政策关注“如何通过有效开展体育活动提高体育参与率”。

自由党执政期间，联邦政府层面终止了促进体育参与的政策，但各州政府陆续推出促进体育参与的政策，其中著名的是1975年维多利亚州体育和娱乐部倡导的“生命在于运动(Life: Be in it)”的宣传政策，该活动也获得联邦政府层面的重视。“生命在于运动”宣传致力于实现如下目的：第一，提高大众对参加体育活动益处和缺乏体育锻炼害处的认识；第二，社区的体育设施如何低消耗的用于体育活动；第三，如何以一种更积极的方式向公众普及体育运动。“生命在于运动”具体由联邦政府和地方政府合作实施，并通过国家体育委员会承担。在该政策执行过程中，初次体现了联邦政府与地方政府的职责分工，其中联邦政府主要负责全国范围内的广告宣传，州政府主要负责筹办社会体育活动，地方政府和大区政府协同州政府做好体育活动组织的同时，还要提供必要的体育场地设施。经过该宣传活动的熏陶，“在提高公众对户外体育娱乐的兴趣方面取得了巨大的成功，并大大提高了体育参与水平”[8]。随着宣传活动的深入，公众对该活动以及其要传达的“生命在于运动”的核心信息产生了较高的认同感。但由于政府财政预算的限制，国家审查委员会在对政府体育支出评估后，于1980年终止了该项目。

在此期间，一些非政府体育组织也在政府的扶持下相继参与到促进体育的活动中。自由党统治时期建立的澳大利亚体育学院(Australian Institute of Sport, AIS)继续享有霍克政府的资金支持，并且还制定了细化的措施来支持社区居民参与体育运动。为了协调体育政策执行，联邦政府组建了澳大利亚体育委员会(Australian Sports Commission，ASC)，1986年推出的“澳式体育项目”(Aussie sport)，致力于为澳大利亚青少年增加体育项目数量和种类，提高参与体育运动的质量。斯图尔德认为该项目是“为消除对学校体育过分强调体育竞争性的担心，强调体育所蕴含的游戏、享受、自我表达和个体差异等”[8]。“澳式体育运动”的重点放在小学4到6年级的学生身上，并通过建立社区体育组织的教练和学校体育教师的联系，在学校和社区体育俱乐部之间建立了服务于青少年体育参与的机制。在此期间，很多“明星”体育项目在澳大利亚得以开展，包括：“开始运动”、“运动吧”、“准备出发”、“运动搜索”、“活力女孩”、“体育娱乐和体育的挑战”、“成就之路”等。“澳式体育运动”为让体育变得更有趣，对许多传统运动项目进行了调整，以尽量消除参与者在身高、体重和性别方面的差距，并强调非政府体育组织承担体育发展方面的责任。1988年，在国家教育部及澳大利亚体育委员会的协调下，该计划由小学生扩展至中学生，覆盖了更多的青少年群体。虽然“澳式体育运动”的影响力较大，但其在提高体育参与率方面的影响有限。1985至2001年间，青少年的体育参与率只是小幅上涨。尽管该项目在增加体育参与的数量方面收效甚微，但在提高参与者的体育经历和运动质量方面获得了成功[8]。

校园是澳大利亚促进体育参与政策的重点领域。为推动校园体育参与，澳大利亚体育委员会除了推出“澳式体育运动”外，还实施了系列政策应对青少年体育参与危机。即使在澳式体育运动运行期间，仍有很多人对学校体育的下行状态表示担忧[8]。1992年，受联邦政府委托，克劳利实施了著名的运动和学校体育的调研，报告显示学校儿童在运动和体育教育方面呈现数量和质量上的双重下降。其原因有：合格体育教师数量的减少；相对于学校其他课程，体育教育课程的时间减少；缺乏明确的结果论证学龄儿童上体育课的益处。该报告给出解决方案：建设国家体育课程；培训和招募更多的体育教师；在学校和俱乐部间建立更密切的联系；专注于发展体育技能而不是竞技体育。报告还警告，“澳式体育运动”不应被看成体育课程的替代品。克劳利报告虽没有对促进体育参与者数量增加做出实质性改变，但让联邦政府意识到一个严峻问题：学校体育课程的减少对澳大利亚青少年体育参与的影响较为明显。

1995年，澳大利亚体育委员会向澳大利亚休闲与体育指导委员会提交了一份报告，倡议在全国实施旨在推动大众体育运动的计划：“全民体育参与框架”。1996年霍华德领导的自由党政府上台后，出台了范畴更为宽泛的促进体育参与促进计划：“活跃澳大利亚：一个国家参与的框架”。“活跃澳大利亚”设置了三个目标：增加终身参与体育的人口；提高参与体育的社会功能和经济效益；提供高质量的体育设施和提高体育服务质量。从上述“活跃澳大利亚”的目标设置来看，表明联邦政府寄希望于通过体育人口、体育设施和体育服务质量等促使人民参与体育。“活跃澳大利亚”为实现让所有澳大利亚人“积极参与体育运动，社区娱乐，健身，户外休闲及其他体能活动”的愿景，承诺将利用多方面的计划和资源促进民众体育参与。

“活跃澳大利亚”资助学校、地方政府和设备供应商等形成网络系统，从而为参与体育活动、社区娱乐、健身或户外娱乐和休闲提供机会。其中，“学校网络”是“澳式体育运动”的延续，提供从事体育的机会，且关注安全有益的、与社区组织关联的项目。“当地政府网络”被设计为支持地方政府扶持现有设施的方案，以提供体育和娱乐机会，并帮助建立学校、会所及其他社区组织间的联系。“运营商网络”则重点致力于优化和提高体育、娱乐、健身为导向的组织管理和服务标准。“活跃澳大利亚”计划唤起了公众的体育意识并促使公众参与多种体育活动。在计划开始的四年内，大约有2000个俱乐部，2100所学校和20%的地方政府都已经加入了“活跃澳大利亚”计划[8]。

进入新世纪以来，联邦政府启动了“促进体育参与”为首要目标的政策实践。2001年启动了“澳大利亚的运动能力(BASA)”，这代表了联邦政府促进体育参与政策的转变。

自2001年以来，澳大利亚体育委员会意识到竞技体育应为体育参与做出表率，希望通过发展竞技体育提高澳大利亚人的体育参与水平。为实现2001至2005年超过100万人参与体育运动的目标，澳大利亚体育委员会启动了“促进体育参与的增长计划(TSPG)”，该计划通过增加体育经费与俱乐部设施，来帮助创建可持续注册会员的俱乐部和协会。为实施该计划，联邦政府承诺在三年内投资超过1150万澳元，针对21项运动项目启动三个类别的程序：运动小诊所，通常是针对短期的运动技术发展的计划；中级课程，旨在发展除在校时间外的与小诊所相似的成果；成人会员计划，重点在于让成年人获得参与传统竞技性体育的机会。

针对“体育参与的增加计划”，学者Green对澳大利亚田径协会通过体育场外项目(娱乐赛跑，公路赛，慢跑事件等)提高注册体育参与者的行为做出批评。他认为：“澳大利亚体育委员会和田径协会都应该为虚伪的政策发展受到责罚。”Green推测，这些方法将会显现出会员注册持续增加，但却无法真正意义上推动体育参与水平的增长[7]。

有鉴于此，联邦政府在体育参与方面的政策进行重新规划，2004年将“支持澳大利亚的运动能力”改为“通过体育构建澳大利亚社区(BACS)”，并作为当年自由党竞选的政纲。在自由党成功竞选后，“通过体育构建澳大利亚社区”试图构建有效的促进体育活动品质提升的国家活力的机制得到推行；而“积极课后社区计划(Active After school Communities Program，AACP)”作为促进体育参与的增长计划(TSPG)的修正版和补充计划得以推行，但“积极课后社区计划”却因对象鲜明而成为“体育参与的增长计划”的核心政策。“积极课后社区计划”注重在下午3点到5点给年轻人提供体育活动参与的机会。而修改后的“积极课后社区计划”涵盖所有澳大利亚的小学适龄儿童。 2009年，“积极课后社区计划”在给学龄儿童提供体育活动机会方面已取得了成功。然而，类似的手段是否引导孩子们追求正式的、有组织的体育活动，并将体育参与机会超出既有政策设置范畴，进入澳大利亚社区体育俱乐部成为长期的参与者就不得而知[9]。

1.3走向卫生议程的体育参与政策

在2007年底，伴随着陆克文政府的上台，体育的主要职责转向由健康和老龄部负责。鉴于工党2007年的竞选纲领认为体育和娱乐可作为一个更广泛的卫生系统，作为提高澳大利亚人的健康和福祉的重要组成部分。于是，联邦政府在2008和2009年审查既往体育和健康政策，并进行系列的公众咨询后出台了一个全新的体育政策：“澳大利亚体育：新挑战，新方向(Australian Sport: Emerging Challenges New direction)”。该政策对既往竞技体育和促进体育参与之间的差距进行客观评价，并认为基于健康诉求的促进体育参与需要更多的资金注入。而在2009年实施的《澳大利亚体育的未来：未来体育部门的趋势》中，明确阐述体育作为健康维护、生活方式推进的重要意义。这些意见表明，新的体育政策可能纠正1980年代初期以来，已延续了两个主要政党执政的联邦政府在精英和大众体育参与方面的资金失衡的状况。从中也可以看出，伴随着澳大利亚体育主管部门的转化，其体育政策的着力点也逐渐与健康相接近，力争达到健康维护的重要使命。

2澳大利亚促进体育参与政策的特征

2.1关注不同政府部门的协同

澳大利亚促进体育参与政策的实施借助多部门的协作[10]，其契合了英国的公共服务整合(Join-up service)理念。诸如“活跃澳大利亚”计划旨在通过提高参加中等强度体育人口的数量，提高所有澳大利亚公民的健康水平和幸福感。为指导计划的实施，健康与家庭服务部颁布了指导性的文件——《建设一个积极运动的澳大利亚：体育活动与健康行动框架》。澳大利亚体育委员会认为该计划应包含体育与休闲产业的所有门类，包括体育、社区休闲运动、户外休闲与健身运动等行业。澳大利亚体育行政部门与其他部门通力合作，将体育看做是提高国民福祉的重要途径。为推动政府部门间的协作，特意设置了体力活动与健康跨政府部门战略合作论坛(SIGPAH)，定期召开部门代表协作会议商讨政策实施问题。

2.2政府与社会组织密切合作

除了政府部门间的合作外，澳大利亚政府注重构建与社会组织的密切联系[11]。澳大利亚政府在实施“活跃澳大利亚”的过程中，形成了包括澳大利亚联邦政府所属的18个政府机构、8个州与特区的健康部、体育与休闲部以及旅游、公园、森林、水资源、土地、渔业、教育等州政府机构、100多个全国与地区体育组织的“积极澳大利亚组织网络(Active Australia Framework)”，构成了联邦政府、地方政府、社区组织与不同领域及不同层次社会团体密切协作，相互支持的高效率的组织网络。该项目具体的执行和协调工作由设在澳大利亚体育委员会内的“体育发展组(Sport Development Group)”负责。

2.3推进国家体育主管部门职责转移

澳大利亚的人口老龄化问题非常研究，标准普尔认为其老龄化将危及澳大利亚财政政策的持续性。为应对老龄化的问题，澳大利亚体育主管部门由环境、国土和体育部负责转向健康和老年事务部，充分印证了体育作为该国健康促进的一种重要手段。澳大利亚已于上世纪90年代年进入老年社会，其老年人的健康问题发展亟待体育等领域的政策支持，因此将体育的主管部门移交到健康与老年事务部具有一定启示意义。

为应对进入老年社会的情况，澳大利亚政府于2002年确立了健康老龄化的战略(NSAA)[12]，从国家战略层面重视健康老龄化问题，因此其整合多方面的资源，服务于国家不断增长的老年人健康维护需求。研究表明，虽然澳大利亚进入老龄化比我国早，但2035年两个国家的老龄化水平将持平，这说明我国社会人口老龄化将呈现基数大和速度快等特征[13]。

2.4多元结合的促进体育参与财政扶持政策

澳大利亚在推动群众体育参与过程中，注重资金扶持的协同投入。2000-2001年澳大利亚政府对体育与休闲活动总投资达到21.24亿美元，其中中央政府1.989亿美元(9%)，各州政府和大区政府8.752亿美元(41%)，地方政府10.501亿美元(49%)，政府财政人均110.21美元。到2011年，澳大利亚政府计划对全国29个体育组织新增拨款1100万澳元/年，并将持续四年，以推动体育社会组织提供更多的体育参与机会。从政府财政投入比例来看，以地方政府为主的投入策略也契合了澳大利亚联邦制的特征，各州均设置独立的体育与休闲、娱乐机构，针对区域内的体育参与投资。同时，澳大利亚的体育资金扶持，主要体现在正式的体育组织内部，这体现了澳大利亚政府对正式体育组织的重视。

2.5转变体育参与政策的延续性

从澳大利亚政府体育参与政策来看，很多体育政策作用周期仅为3、4年，甚至有的一年都不到，这与其领导阶层的变更、政府重心任务的转变、经济和文化的变化、缺乏成功案例等有关。这种情况在上世纪80-90年代表现的尤为明显。为了提高体育政策的科学性，提高体育政策的稳定性和延续性，澳大利亚体育委员会(ASC)与澳大利亚最顶端的科研机构，澳大利亚科技与产业研究所(CSIRO)合作，于2009年推出了“澳大利亚体育的未来：体育行政在未来的趋势[14]”，该政策对未来30年六大趋势进行了阐释，澳大利亚体育委员会认为该政策的关注点将延续至2040年。

2.6公平导向的多人群覆盖战略

澳大利亚体育参与政策，非常注重种族之间的体育参与公平问题，对原住民、残疾人等提供了较为优厚的政策扶持。当前澳大利亚已经形成了以社区体育为重点，同时兼顾残疾人体育、原住民体育、妇女体育的体育生态结构。其中，针对青少年群体的体育政策非常多，主要以倡导青少年参与有组织的体育活动为主，如于2010年启动的“游戏生活——加入体育俱乐部[15]”项目，针对100万不参加任何有组织体育活动的5-14周岁的青少年，这大约占到了澳大利亚青少年的37%，希望通过该政策推动体育贫困青少年参与体育活动。针对妇女体育参与，澳大利亚通过解放女性在家庭的职责推动女性体育参与，参与体育运动的女性可以申请联邦政府实施的 “婴儿看护补助”，从而让女性参与到体育健身中。

3澳大利亚促进体育参与政策的启示

3.1体育管理体制的转变可能

健康维护是体育参与的必然归宿。体育健康促进也将成为未来体育事业发展的重要价值导向。实践业已证明，随着社会生活方式转变，体育对现代文明病的缓解作用越加明显。我国体育发展过程中所建构的“健康第一”的理念，在社会发展的转型期间有待进一步发掘和完善，在未来的政策运行中，真正践行体育服务于“健康第一”的导向。

借鉴澳大利亚体育转向健康部门负责的启示，鉴于我国未来体育管理体制变革的巨大可能，建议在未来中国体育领导机制转换的过程中，可以考虑将体育参与的工作重心移交给卫生行政部门负责，或者建立卫生、教育和文化联合主管的委员会建制，发挥协同管理的作用，从而更加有效地整合来自多方面的资源。当前，世界卫生组织认定的四种慢性病在中国属于高位运行，基本处于失控地位，前卫生部门长陈竺也认为这种情况与我国卫生、体育和文化部门的协作机制欠缺有关。

3.2进行年度体育参与调研

澳大利亚联邦体育部门的《锻炼休闲和体育参与公报》从2001年开始，每年发布一次，针对上一年度的体育参与状况进行汇报。这对客观认识澳大利亚体育参与的现状、成效与问题至关重要。反观中国，却缺少较为权威、科学、客观的统计数据，这对体育在国家决策中的位阶具有不利影响。

当前，科技发展已经进入大数据时代，完善充足的数据已然具有了社会效应等多种效应。我国2007年进行了国民体育参与状况调研，直到2014年才进行了第二次调研。不仅跨度时间较长，且调研对象不统一，无法呈现民众体育参与状况的持续性。建议国家体育行政部门自行或委托第三部门针对我国体育参与状况进行年度抽查并及时公布，让各阶层看到体育行政部门为推动体育发展的努力。也可以为国家体育决策提供必要的数据支持。

3.3重视体育参与政策的执行机制建设

我国众多群众体育政策，诸如农民体育健身工程等，主要注重体育场地设施等方面的量的提升，而对体育组织建设和体育参与机制的考量较少。从体育福利最大化的角度来看，体育设施和体育组织建设的着眼点应该是体育参与。建议在未来的大众体育政策推行过程中，必须考虑体育政策推行对大众体育参与的影响。采取积极合理的手段推动体育参与率的提高。借鉴澳大利亚体育参与政策中，“体育发展组”类似的组织建构，从而推动体育参与政策的有效实施。

澳大利亚体育参与政策的实践，对我国体育发展来说，具有一定借鉴意义，但我国面临的问题更为严峻，人口老龄化、城镇化等都是制约我国体育发展的关键性问题，在我国体育政策制定中，应该充分考虑体育参与这一核心问题，推动体育参与率的提高进而提高全民族的体质健康水平。

参考文献：

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[15] Australian Sports Commission. Play for Life-Join a Sporting Club,2010.

The Process and Characteristic of Promoting Sports Participation in Australia and Its Enlightenment

MENG Xian-xin

(Department of Physical Education, Qingdao university, Qingdao 266071,China)

Abstract：The policy of promoting sports participation in Australia has gone through a long term developing process. Australia's sports participation is affected equally by competitive and mass sports. This policy has developed into three phrases: sports facility-oriented, sports activity-oriented, and health-oriented. Under this policy, the integrity and collaboration is ensured. with the cooperation between governmental and non-governmental organizations,by the ways of changing sports participation continuity, a multi-ethnic participation mechanism of sports is formed on the basis of fairness. For our country, Their experiences should be studied, such as the shift of priorities of sports management, annual sports research, the priorities on building implementation mechanism of sports, etc.

Key words：Australia; promote sports participation; policy course

中图分类号:G816.11

文献标识码：A

文章编号：1672-1365(2016)02-0040-06

作者简介：孟宪欣(1979-)，男，讲师，硕士，研究方向：体育管理。

* 收稿日期：2016-01-12； 修回日期：2016-02-24

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