县级人大专委会运行制约因素分析及对策建议

胡晓峰

近年来，地方人大专门委员会建设取得了长足进步，各种体制性制度性创新不断出现。地方人大专门委员会作为地方人民代表大会的重要组成部分，可以在一定程度上缓解人代会规模大、会期短与审议效率之间的矛盾。地方人大专委会能够依托其委员在专业领域所长，在报告审议、监督等方面发挥重要作用，从而避免了过多的问题事项集中于主席团会议和人大常委会。

由于现行法律对县级人大专委会的表述，很多为原则性方向性的规定，具体细化的要求和指导有所缺失，且县级人大专委会都是在2015年以后才陆续设立的，设立的时间普遍较短，其工作面临许多新的问题和困难。科学分析影响专委会运作的制约因素，将有助于更好地发挥县级人大专委会的作用。

县级人大专委会运行的制约因素

从实践来看，县级人大专委会在依法履行监督职能、重大事项决定等方面还不能满足新形势对人大工作的要求。其中的制约因素主要有以下四个方面：

第一，缺乏统一的顶层制度设计。现行法律对县级人大专委会的设立规定过于原则，地方组织法规定县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会，但是对其他专门委员会的名称和数量都没有明确规定，造成地方人大在实际工作中缺乏指导；关于专委会的职责规定无明确统一的规范，地方难以因地制宜地制定关于本级专委会的相关地方性法规和工作制度，导致了在工作中存在“法无依据不敢为”的现象，容易出现“敢于监督的底气不足、勤于监督的积极性不够、善于监督的办法不多”等现象；关于专委会的工作程序无明确细化的规范，地方组织法等法律法规缺乏具有明确、具体、可普遍操作的程序性规定，县级人大专委会的制度建设存在明显空档，缺乏工作机制方面的统一规定，影响了专委会工作的依法有效开展。

第二，组织构架力量偏弱。县级人大专委会作为人民代表大会的重要组成机构，实际上却普遍存在“牌子大、人员少”的情况。一般县级人大专委会分设的主任委员、副主任委员（1-2名），往往还要身兼专委会办公室主任、副主任或相关工委职务，导致了专委会组织力量明显薄弱。此外，由于地方组织法规定以专委會名义开展的工作，如提出议案、审议意见、预算审查报告和工作建议等，均须严格坚持集体行权，通过召开专委会全体会议的形式进行讨论决定。而大多专委会委员又非专职，一旦出现专委会委员因本职工作原因请假，无法参加专委会全体会议，将对专委会的工作造成较大的影响。

第三，主动监督的意识和能力不足。县级人大专委会成立的时间普遍较短，许多专委会主任委员、副主任委员都是从以前的人大工作委员会转任而来，在缺乏统一细化的工作职责、工作制度设计的情况下，不可避免地会出现沿用以前旧的工作模式的情况，使得专委会仅仅只是“改了名字、换了招牌”，并未真正发挥出专业领域监督的实效。且由于法律赋予专委会更多的参谋助手的角色，缺乏直接的监督权，这更容易使专委会出现二线思想和懈怠情绪。

人大及其常委会的监督职能的发挥，需要专委会提供资料及意见参考，而专委会开展工作的一大基础是对口联系政府部门，最主要的信息来源也是政府相关部门，但是这种依靠被监督对象提供资料的工作方式，极易造成信息失真，在开展调查研究时除了政府部门提供资料，自行独立组织开展的调查研究较少，监督效果难以保障。

第四，缺乏专委会委员履职成效的考核评价机制。专委会委员来自人大代表，既有专职又有兼职。如此组合的初衷是既发挥专职委员更熟悉人大工作的优势，又能发挥出兼职委员在专业领域的专长，从而提高专委会履职质量。但由于对专委会委员的履职成效缺乏必要的考核评价机制，实际工作中既难以体现出委员个体的工作成效，不利于激发履职激情，又对委员履职缺乏必要的监督指导，导致专委会工作水平停滞不前，进而影响了人大及其常委会的依法履职水平。

加强县级人大专委会工作的对策建议

总体来看，随着国家层面立法的推进和各地的高度重视，县级人大专委会的制度建设和组织建设均取得了较大的进步，但思想认识不到位、法律规定不严密、工作制度有缺失等问题在一定程度上制约了县级人大专委会作用的发挥，因此急需从法律制度、组织结构、专业水平等方面着手，建立统一的机构名称、统一的行政职能、统一的人员编制，进一步提升专委会的履职能力，从而提升地方人大及其常委会的治理水平。

一、要加强县级人大专委会的顶层制度设计。地方组织法是县级人大专委会设立和履职的法律依据，由于其部分规定十分原则，有必要进行适度修改。细化专委会的法律规定，将地方组织法中“县级人大可以设立专委会”的条款明确修订为“县级人大应当设立专委会”，统一规范县级人大专委会的称谓和数量，对“在大会闭会期间，常委会可以任免专门委员会的个别副主任和部分委员”这一条款中的“个别”和“部分”进行明确界定。双渠道统一完善县级人大专委会的职责及工作制度，通过地方组织法对县级人大专委会工作职责、程序和方式等方面进一步规定明确，使专委会履职时有法可依，有据可循；另一方面在省级层面，拥有立法权的省级人大及其常委会，可以结合实际情况，制定出台适合本地的县级人大专委会工作条例。

二、要科学配备不断优化县级人大专委会人员结构。要高度重视人大专委会队伍建设，选拔政治先进、作风优秀、能力突出的领导干部到专委会任职，建议规定专委会的主任委员和副主任委员，至少须有一人从人大系统内部产生；提高专职委员人数比例，严格控制兼职委员的比例，兼职委员比例建议不超过50%；充实专委会专业力量，提高专委会中专家学者的比重，如财政经济委员会的组成人员应当具有财经专业知识和相关领域的从业经验；创新人才利用模式，建议采取设立县级人大专委会顾问的方式，邀请具有相关领域知识及专业技能的人大代表参与专委会工作。

三、发挥专业水平深化调查研究。创新调查研究工作方式，开展调查研究和组织执法检查是专委会的两项重要基础性工作，要丰富调查研究方法和执法检查手段，结合专委会所处的专业领域，掌握工作的内在规律，创新工作的方式方法，必要时可借助第三方智库协助专委会开展调查研究，改被动聆听为主动参与；提高调查研究专业水平，专委会在工作中除了听取汇报，还应组织委员，通过走访、座谈等方式，多角度地主动开展调查研究，检查时突出重点，有的放矢；提高专委会审议意见和建议决定的督办质量，对专委会依法作出的审议意见、执法检查报告等重大决定和意见建议，各地可探索在本级明确其法定地位，按照监督法的要求，参考常委会审议意见的处理要求，将其纳入“一府两院”限时研究处理并回复报告结果的范畴，提升专委会意见建议的分量，推动其提高履职水平。

四、建立对专委会的监督和履职绩效评价机制。探索专委会向人代会作年度工作报告制度，接受全体人大代表的监督和评议，将代表审议结果作为改进专委会工作的重要参考。探索建立对专委会委员履职绩效的考核评价机制，综合考虑调研视察参与情况、审议报告发言情况、议案建议提出情况等方面，对专委会委员的履职水平和履职能力进行科学综合评价，以点带面促进全体委员更好履职。

（作者单位：重庆市渝中区人大常委会）