协商民主视域下基层政府治理研究

文/王岩 潘友星

协商民主视域下基层政府治理研究

文/王岩 潘友星

在我国的现实情况下，基层政府治理水平的高低将直接关系到国家治理战略能否顺利实现。只有找到一条凸显“法治”“共治”和“善治”目标的治理路径，才能有效地走出基层政府治理的现实困境。协商民主因其蕴含着平等、宽容、理性、法治等内在特质而可以作为一种有效的民主治理选择应用于我国基层政府治理的实践当中。

协商民主及其内在特质

在我国，协商民主不仅是一种民主的决策理论，还是一种调解分歧、化解矛盾和解决冲突的治理理论，中国语境下应重在发掘协商民主“治理”层面的特质和意义。首先，平等是协商民主得以实现的逻辑前提。协商民主追求公共利益，实现公共利益的最大化正是协商民主的价值旨归，在这个意义上，“民主”和“协商”本身契合了时代对平等价值的期待。协商民主中的平等是具体的平等，主要包括协商机会的平等、获取资源的平等和参与能力的平等，这也就意味着在公正的程序设计和合理的制度安排下，每个公民个体享有平等参与政治决策和社会治理的机会，维护自身的正当权益。其次，宽容是协商民主的内在价值诉求。就中国传统“和合”文化而言，宽容体现了中华民族“礼之用，和为贵”“和则相生”的传统伦理精神的精髓，体现为包纳兼容的品格，以及追求和谐、注重合作、提倡谦和、宽怀大度的精神。宽容作为协商民主的内在价值诉求，还贯穿于协商主体表达诉求、陈述观点、转换偏好和达成共识的环节当中，成为多元协商主体间的粘合剂和化解利益矛盾的催化剂。其三，理性是协商民主遵循的基本原则。协商民主语境里的理性，是指经过审慎思考、充分协商、公开辩论的精致合理的偏好，这种理性是务实的、根本的、注重全局、关注他人的，理性使协商民主最大限度地兼容了更多的普遍价值。人们在理性辩论中将其他民主形式中盲目的、糊涂的、危险的因素减少到最低程度。其四，法治是协商民主得以实现的基本保障。借助于法治的力量可以建构协商过程的规范化标准、确保协商程序的公正和合法、捍卫协商结果的公平与权威，从而强化协商民主的合法性与稳定性。同时，协商民主通过建构和完善其制度载体将法治精神升华为制度正义，进而内化为社会和个体的一种价值理念，形成国家与社会、政府与人民、权力与权利、公共领域与私人领域的良性互动，从而达到社会整体结构的平衡与和善。

我国基层政府治理存在的问题

经过多年的探索，我国基层政府治理理念日益先进，治理方式也向着公开化、民主化和多元化的道路不断挺进。但伴随着社会主义现代化建设进程的加快，我国社会改革也进入到攻坚克难的深水区，问题和矛盾的交织、权力与权利的对抗给基层政府治理造成了一定的阻碍，使得我国基层政府治理面临着现实的困境。

其一，相关法制建设的滞后、法治意识的薄弱在一定程度上影响了法治化进程，成为基层政府治理面临的主要困境。法治是现代政府治理不可或缺的要素，从基层政府治理的法治化建设来看，国家颁布的法律、中央政府制定的行政法规以及各地方政府根据现实需要拟定的行政性规章，无疑成为评判和约束基层政府治理行为的制度标尺。但是，从我国现行的法律条文和规章制度中却很难找到多元主体参与治理的直接相关的法律表述。一方面，我国的宪法与基本法律制度虽然对于公民参与基层治理的范围和相关权利做出了相应规定，但对于参与行为、参与渠道以及参与实施保障方面的规定都较为模糊，这就造成了基层政府在治理过程中常常忽视公民参与的必要性，使公民参与在缺乏具体制度保障下，流于形式。另一方面，也使得基层政府的治理行为经常面临缺少执法基础的尴尬窘境，导致“违法乱治”现象时有发生。特别是对于在治理过程中自由裁量权的使用，由于缺乏明确的法律规定，使一些政府官员在行使该权时，出现了以权压法、徇私枉法、滥用职权等不良行为现象，法治化的治理局面难以形成。

其二，传统管理理念和管理行为的根深蒂固，客观上影响了“多元共治”理念的践行，致使基层协商治理难以取得实效。长期以来受计划经济的影响，有相当一部分基层政府习惯于“权威政府”或“全能政府”的角色，延续着“大政府小社会”或“强政府弱社会”的管控思维，在进行地方治理时也较多采用行政干预的方式处理基层事务。在这种理念的支配下，一些基层政府对公民、企业、社会组织等市场主体放权的力度远远跟不上时代要求，尤其在触碰到政府自身的利益时，基层政府在挑选参与治理主体的过程中就会严格“排他”，甚至把其他治理主体视为竞争对手，使其在基层公共事务的合作治理方面非常被动。传统的治理方式已明显不能适应新形势下“多元共治”的治理需要，基层治理过程中政府一家独大只会让城乡之间、行业之间、阶层之间的利益差异越拉越大，导致多元主体之间的民主协商、平等参与等形式与内容的脱节，难以得到广大人民群众的认可。

其三，过于强化经济建设致使公共服务的职能弱化。政府作为公共产品和公共服务的主要供给者，其公共服务职能的到位与否在一定程度上体现着治理效果的优劣。回顾30多年来我国经济与社会发展，在经济建设型政府职能的导向下，“GDP为本”逐渐成为某些政府官员唯一的绩效标准，使得许多基层政府误将发展仅仅狭隘地定位于经济建设，千方百计发展地区经济，并力图取得积极成效。但是，这种片面的发展观所带来的负面效果是非常明显的：出于对经济发展的强烈偏好，有些基层政府为了体现政绩，把财政预算几乎都用在了驱动地方经济发展上，对除此以外的其他事务却缺乏兴趣和意愿，甚至采取选择性策略来弱化非经济领域的公共服务职能。随之带来的问题就是地方公共产品和公共服务的有效供给不足，地方就业、医疗、义务教育、社会保障等基础设施建设滞后，政府的身份还没有从“划桨者”转向“掌舵者”，官民矛盾和社会冲突不断产生，继而成为制约地方政府治理的“一号社会难题”，加大了地方治理的难度。

我国基层政府治理的基本目标

协商民主作为一种全新的民主治理的理念和手段，在帮助基层政府实现职能转型的过程中，借助于协商民主所固有的法治、宽容、平等、理性的内在特质，有利于化解基层政府治理的困境，实现法治、共治和善治的目标。

其一，尊重协商民主的法治特质，引导基层治理走向法治。法治是协商民主得以实现的基本保障，协商民主中的法治特质奠定了政府治理的法治文明的基础。基层政府治理所要建构的法治文明，囊括了民主之治和科学之治的应有之义，主张通过文明、理性的协商过程和公开、透明的制度规则，保障参与治理的多元主体对公共事务的知情权、参与权和决策权。协商民主所蕴含的“法治”特质内化为基层政府所应有的法治精神和依法意识，转化为广大民众所应有的公民意识和守法意愿，升华为多元治理主体所应有的法治观念和法治品格，将为基层政府治理的法治目标的实现提供稳固的法治价值观的支持。除此之外，协商民主对于基层政府“法治”逻辑的规范，还主张进一步加强社会主义民主政治建设，并且建立有效的法律监督和制约机制。正所谓有了民主，公民才能以不同的形式充分享有并切实行使当家作主的权利；有了监督和制约，才能把法治的威严震慑到基层政府治理的每一环节，减少公共权力机关和部门违法乱治现象的发生，实现基层政府治理的“法治”愿景。

其二，秉承协商民主的宽容特质，促使基层治理走向共治。趋向于多元化发展的当今社会，客观上要求政府治理必须从“一元之治”走向“多元之治”，公正平等地对待不同利益群体的合理诉求与合法权益。遵循协商民主的“宽容”特质，以“宽容”的心态促进基层政府治理，就是要在政府、公民与社会之间建立一个对话、交流、合作的平台，通过治理前的广泛协商和有序沟通，听取各方意见，获取事实真相；对存在的利益分歧依托宽容、共存的价值理念，促进不同治理主体之间的意见整合，实现多元主体参与下政府与社会携同治理的无缝对接。可见，多元之治的逻辑前提就是要充分发扬协商民主的宽容特质，聚拢多元治理主体，倾听多种建议看法，表达不同利益诉求，实现共同价值追求。实际上，在共同价值导向和理性原则的规范下，基层政府在治理过程中要有所为、有所不为，科学定位政府的角色，简政放权，将部分治理权力逐级下放至公民、市场、社会或其他治理组织，变无所不能、无所不管的政府的一元之治为政府与其他主体的多元之治，实现基层政府治理的“共治”愿景。

其三，坚持协商民主的理性和平等特质，实现基层治理走向善治。协商民主中的理性和平等特质是基层政府治理善治目标实现的前提条件。蕴含着理性特质和平等精神的协商民主致力于在基层政府治理中把理性与平等发挥到极致，它以公共利益为目标，以程序公正为原则，以合作共赢为导向，强调的是平等而非有差别的公民参与，理性而非情绪化的诉求表达；要求多元协商主体通过对话实现共识，通过宽容实现共融，通过合作实现共赢；厘清权利，明确责任，权衡利害，着眼未来。最终基于偏好聚合，做出得到普遍认同的决策，最大限度地实现公共利益。善治目标的背后，涌动的是一场国家、社会、公民从以往的潜在对抗到当下的交互联动，再到致力于通过合作共赢实现和谐善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑。协商民主的推进将有利于基层政府走向善治。

（王岩系上海交通大学特聘教授、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，潘友星单位：南京航空航天大学人文学院；摘自《思想战线》2016年第2期）