我国宪法解释的范围——兼与《宪法解释程序法（专家建议稿）》第6条商榷

文/马岭

我国宪法解释的范围
——兼与《宪法解释程序法（专家建议稿）》第6条商榷

文/马岭

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“健全宪法解释程序机制”，这是推动我国宪法解释体制的启动、进而推动我国宪政建设的重要一步。我国目前采用的是立法机关解释宪法的体制。在这种体制下，宪法解释的空间有多大？由于其他国家基本采用司法机关解释或专门机关解释制，而苏联等采用立法机关解释体制的国家并没有多少解释实践，因此，我们没有什么经验可以借鉴。我们首先要弄明白的是宪法解释应当解决、能够解决什么问题，在立法机关解释的体制内宪法解释在什么情况下是必要的和可能的。

在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》中（以下简称《专家建议稿》），其第6条〔解释的事由〕规定：“有下列情况之一的，全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法：（一）宪法的规定需要进一步明确具体含义的；（二）宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；（三）法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。” 笔者认为该条款方向大体正确，但不够细致，其中第（一）款和第（二）款试图构建出一种脱离违宪审查的独立的宪法解释机制（与我国目前的法律解释类似），其必要性和可能性需要进一步说明；而第（三）款主要涉及的可能是合法性审查而不是合宪性审查，其中更多地可能涉及法律解释而不是宪法解释。

宪法解释在我国宪法实施“主”渠道中的作用

宪法需要实施，实施宪法的“主”渠道是立法机关的立法，即把原则的宪法条文具体化、把实体的宪法条文程序化；除此之外，实施宪法还有“次”渠道，即对立法机关的立法是否符合宪法进行监督、审查，以保障立法的合宪性（其中可能涉及宪法解释）。许多国家认为，既然立法机关已经占据了实施宪法的“主”渠道，那么实施宪法的“次”渠道就应该是立法机关以外的其他国家机关（如普通法院或宪法法院），而我们的体制是把实施宪法的“主”渠道和“次”渠道都交给了立法机关，这样就产生了自己监督自己的问题。

虽然宪法解释与监督宪法实施密切相关，但宪法解释毕竟不能完全等同于宪法实施，因此，在享有立法权的全国人大常委会同时享有监督宪法实施权的体制下，是否完全没有解释宪法的空间呢？如果在法律实践中发现宪法的规定需要进一步明确具体含义，或者法律实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据时，立法机关一般会采取制定新的法律、修改原有法律、对法律进行解释等方式，其中宪法解释的空间是比较小的。法律很难对全国人大常委会采取何种方式（制定还是修改法律、法律解释还是宪法解释）作出严格的规定。这一方面是因为常委会自己就是立法机关，即使是全国人大为常委会立法，它们在体制上的一体性也很难产生真正的制衡；另一方面也因为立法机关行使其权力时应该有较大的自由裁量权，它毕竟不是执行机关或司法机关，如果对立法机关的约束过于刻板恐怕有违其权力属性。

1.立法机关实施宪法的主要途径是制定或修改法律，而不是解释宪法。宪法的原则性规定要得到实施通常须先将其具体化，即使宪法作出了具体规定，也还需要将其程序化，这通常由议会通过立法来实现。

2.有关国家机关在“制定规范性文件”时可能有解释宪法的需求。立法机关解释体制可能导致我们的宪法解释主要在“立法中”（而不是在立法后）发挥其作用。《专家建议稿》的第8条规定了〔预防性解释的请求主体〕：“国家机关在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时，认为需要对宪法进行解释的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出解释宪法的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”这种国家机关在“制定”规范性法律文件时提出的宪法解释，反映了其在确定规则的过程中对宪法规范含义的解释需求，基本属于国家机关内部的沟通，社会意义并不十分突出，但对于统一国家机关内部对宪法和法律的理解，还是有一定价值的。然而这里有两个层次需要加以区别。

首先，立法机关在制定“法律”时不太可能提出宪法解释。《专家建议稿》中第8条有值得商榷的地方，即应当排除国家机关在制定“法律”时提出解释宪法的可能性。因为在我国，制定法律的国家机关是全国人大及其常委会，全国人大制定法律时，如果需要解释宪法，它自己就可以在法律条文中进行解释，无须向地位在自己之下的常委会提出解释请求；全国人大常委会制定法律时，如果需要解释宪法，它自己也可以在法律条文中进行解释，无须向自己提出解释请求。 其次，有关机关在制定法规、规章及条例时可能提出宪法解释。当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”，也就是说，国务院在制定行政法规、国务院各部委在制定行政规章时，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会在制定地方性法规时，较大市的人大及其常务会在制定地方性法规时，各省、自治区、直辖市的政府在制定地方规章时，较大市的政府在制定地方规章时，民族自治地方的人大在制定自治条例和单行条例时，“认为需要对宪法进行解释的”，它们向全国人大常委会提出宪法解释请求才具有合理性，在这种情况下全国人大常委会解释宪法也才有必要性和可能性。这些立法尤其是地方立法在数量上是很庞大的，其中有的法规可能会涉及宪法解释的问题。但这些国家机关在制定这些规范性法律文件时，更需要的可能是常委会作法律解释而非宪法解释。

宪法解释在我国宪法实施“次”渠道中的作用

当宪法条文在具体化为法律后出现某些问题，如“宪法的规定需要进一步明确具体含义”（《专家建议稿》）第6条第一项），或宪法跟不上形势变化的需要、不能完全适应复杂多变的现实生活，即“宪法实施中出现新的情况、需要明确适用宪法依据”（《专家建议稿》第6条第二项），大多数国家是由司法机关或专门机关来处理这一问题的（即合宪性审查及宪法解释）。如果由立法机关来处理，它一般会采取制定新法律或修改旧法律的方式，而一般不会采取宪法解释的方式。

1.在立法机关解释的体制下，当立法出现空白或不当时，立法机关一般会修改补充法律，而不会解释宪法。

细化宪法原本是立法的任务，如果立法有疏漏或失误，立法机关一般会采取修改法律或解释法律的方式来对社会发展需要作出回应，一般不会采取宪法解释的方式。在我国改革开放30多年来的实践中，立法机关经常对法律进行废立改，以达到贯彻实施宪法的目的。

2.在立法机关解释的体制下，立法机关行使的法律解释权远多于宪法解释权。

如果宪法条文在具体化为法律后，在实践中仍然发现有空白或出现争议，在我国目前的体制下，立法机关除了修改有关法律外，还可以通过对原有法律作出解释的方式回应社会发展的需要。如1984年广西壮族自治区人大常委会办公厅曾请求全国人大常委会法制工作委员会对《地方组织法》的有关规定作出解释：“地方组织法第28条规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’人大常委会可以决定本级政府副职的个别任免，是指两次大会之间，还是整个一届大会之间？”全国人大常委会法制工作委员会的回复是：“地方组织法规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’，是指两次人大会议之间。”

即使在法律解释的过程中对于该如何解释某条文才更符合宪法，立法机关内部出现争议，也不太可能提出解释宪法的请求，因为解释宪法的机关就是全国人大常委会自己。如果在法律解释作出后，对该解释出现争议，其争议可能也主要涉及该法律解释是否符合其法律而不是是否符合宪法的问题，这充其量也不过是一种违法审查，即常委会对自己作出的法律解释是否符合自己制定的法律（数量较多）以及是否符合全国人大制定的基本法律（数量较少）作出审查。

从实践来看，全国人大常委会在法律遭遇实践挑战后，较多地启动的是法律修改权，较少行使法律解释权，从未行使过宪法解释权。在1996-2014年期间，全国人大常委会仅作了16个法律解释，而同一时期全国人大常委会制定的法律有230多部。全国人大常委会至今从未行使过宪法解释权，这固然与常委会的工作力度不够有关，但也与其制度设计有关，当常委会同时拥有法律的制定权和修改权、法律解释权、宪法解释权时，它很自然地会倾向于行使立法权（包括制定和修改法律），因为这比行使法律解释权效果更好。

3.我国规范性文件审查主要涉及的是法律解释而不是宪法解释。

《专家建议稿》中第6条〔解释的事由〕规定，全国人大常委会可以解释宪法的第三种情况是“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的”，这看上去很像与违宪审查相结合的宪法解释，具有宪法实施的意义，但实际不完全是。

根据《专家建议稿》中第6条的规定，我国可能涉及宪法解释的规范性法律文件审查有两个层次。首先，对法律的审查是一种自我审查。在审查法律是否与宪法相抵触时，在我们现行体制下不太可能存在宪法解释。法律对宪法的有关内容已经有了（或应该有）具体而详尽的规定，如果有关主体认为这些法律对宪法的具体化不符合宪法的本意，宪法的本意不是这样而是那样，进而要求全国人大常委会对宪法究竟是何意作出解释，这实际上是法律的合宪性审查。由于我国采用立法机关解释体制，这种审查基本上属于自我审查，因此其中宪法解释的必要性也往往不复存在。按常理推论，行使宪法解释权的常委会不太可能认定自己在行使立法权时违反了宪法，也不太可能认为产生自己并有权监督罢免自己的全国人大制定的基本法律违反宪法。其次，对法规、规章的审查主要是合法性审查而非合宪性审查，涉及的主要是法律解释而非宪法解释。在审查法规、规章时，如果需要动用解释权，一般启动法律解释权（而不是宪法解释权）即可。因为“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件”大多数应该是直接根据法律（甚至是根据法规、规章）而不是直接根据宪法制定的，它们不太可能直接“与宪法相抵触”，而是更可能直接“与法律、法规相抵触”，在这种合法性（非合宪性）审查中可能更需要的是进行法律解释，而非宪法解释。

以上论述说明，在我国，当宪法条文在具体化为法律后，如果出现了空白或有争议，立法机关可以通过多种途径弥补，宪法解释只是其中的一种方式。由于全国人大常委会同时拥有法律制定权、法律修改权、法律解释权、宪法解释权这四项权力，而行使何种权力常委会自己可以选择，这在很大程度上取决于常委会对自己各种权力的权衡，在此立法机关对宪法解释权的运用也可能存在着“穷尽所有的法律途径”之后才宜启动的问题，立法机关解释宪法的体制固然给宪法解释以崇高的地位，但同时也极大地压缩了宪法解释的空间。

我国现行体制下宪法解释的空间

尽管目前我国宪法解释的空间不大，但也不能完全排除其可能性。

1.立法或修宪时机不成熟时，宪法解释有一定空间。有些宪法规范自身需要细化，可以用立法将其细化，也可以用修宪的方式进一步明确，而立法或修宪的时机尚不成熟时，可以先进行宪法解释。如宪法第67条规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。其中“部分”补充和修改的具体标准是什么？对此全国人大常委会很难通过制定法律的途径来弥补，因为它不太可能专门为此制定一部新法律；也不太可能通过修改或补充全国人大常委会《议事规则》的方式来改进，《议事规则》只能规定常委会会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等程序性问题，而不宜对全国人大常委会修改基本法律的“幅度”这样实质性的权力作出规定。因此，全国人大常委会通过宪法解释对“部分补充和修改”基本法律的范围作出限定，是目前体制下较为可行的方案。此时的宪法解释虽不是唯一的方案，甚至不是最佳方案（属于自我限权），但至少是方案之一，它可能是修宪或修法前的一个铺垫。

2.行政机关、地方机关在制定规范性法律文件时可能有宪法解释的需求。当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”，“认为需要对宪法进行解释的”，可以向全国人大常委会提出宪法解释。虽然其中法律解释可能有更大的需求，但也不能完全排除宪法解释的可能性。如宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”其中“国家的、社会的、集体的利益”具体包括哪些？它和2004年第22条宪法修正案规定的“公共利益”是什么关系？全国人大及其常委会不一定专门立法作出规定，散见在各法律文本中的相关条文也不一定能回应现实中的诸多问题，因此有关国家机关在“制定”规范性法律文件时，可能提出宪法解释的请求。

3.在立法有空白或不完善的情况下，宪法解释也可能有一定空间。在我国有关领域虽然有立法、但立法还不够完善的情况下，宪法解释作为立法的补充可能有其一定的存在意义。如《宪法》规定了通信自由，《刑法》将“通信”的“信”解释为“信件”“邮件、电报”，在今天这个信息高度发达的社会，“信件”显然还应包括电子邮件、短信、微信等，在此立法机关可以对现有法律作出补充修正，使宪法规定的“通信自由”的“信”有较为明确的范围（修改法律）；也可以通过解释《刑法》的方式予以说明（解释法律）；同时也不排除有关组织或个人依法提出解释宪法“通信自由”的“通信”之请求后，全国人大常委会作出宪法解释以回应社会的需要。对此类问题，应优先考虑采用修改或解释法律的途径，在穷尽这些途径后才宜启动宪法解释机制。

不过这些宪法解释似乎都只是缓兵之计，最终还是要靠立法机关尽快制定相关法律、使法律体系得以完善来加以解决。如果通过个别的、零星的宪法解释来逐步完善宪法的有关规定，宪法解释实际上将起到类似判例法的作用，这固然没有什么不好，但可行性较小。对后发性的发展中国家来说，没有时间慢慢积累，没有必要亲自一一实践摸索，可以并应该借他山之石，成文法显然是更有效、更便捷的途径。

在当下中国，启动全国人大常委会的宪法解释权并非完全没有意义，只有启动了才能接受实践检验，只有经过实践检验才能知道是否符合中国国情，也才可能加以改进和完善。在此过程中我们可能最终寻找到某个适合我们的他国模式，也可能组合几种模式而形成一种新的模式，也不排除创造出一种崭新模式的可能性——采取什么模式并不是最重要的，最重要的是要能够解决我们自己的问题。

（作者系中国青年政治学院法学院教授；摘自《法学评论》2016年第3期）