省域优质高等教育发展支持计划政策分析——基于广东和浙江省重点建设计划文本分析

伍 宸，查星星

(1. 浙江大学 教育学院，浙江 杭州 310028； 2. 浙江工业大学 学校办公室，浙江 杭州 310014)



省域优质高等教育发展支持计划政策分析
——基于广东和浙江省重点建设计划文本分析

伍 宸1，查星星2

(1. 浙江大学 教育学院，浙江 杭州 310028； 2. 浙江工业大学 学校办公室，浙江 杭州 310014)

文章通过对广东和浙江推出的省域优质高等教育发展支持计划的政策文本分析发现，在资助对象遴选上体现了“竞争性与全纳性相结合”的基本价值；在资助资金分配上体现了“效率优先”的基本价值；在政策措施上蕴含“政策杠杆”的基本价值。基于此，文章建构出省域优质高等教育发展公共政策框架，认为在政策制定过程中要充分调动和发挥各高校自身的积极性和创造力；除加大物质资源投入外，进一步下放权力，在受资助高校内建立办学特区；要与本省的经济社会发展情况紧密联系起来。

省域优质高等教育;发展支持计划;政策分析

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)是我国各级各类教育中长期发展的总的指导纲领，其中第46条明确要求“加强省级政府教育统筹。进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量”。据此，加强省级政府对区域内高等教育的统筹管理力度，使省级政府成为区域内高等教育的办学主体是未来高教发展的“新常态”。

一、 研究背景与问题提出

我国高等教育经历了过去将近二十年的大跨越、大发展，无论办学规模还是办学水平都得到了前所未有的发展。我国已然成了高等教育大国，各项可比指标在全世界范围内都处于领先地位，如高校数、在校学生数、学位授予量、高等教育从业者数等。与此同时，我国高等教育的主要矛盾不再是量与需求之间，而是质与需求之间，即是人们日益增长的对优质高等教育的需求与优质教育资源匮乏之间的矛盾。20世纪90年代初开始，我国政府相继启动了旨在提高高等教育质量的“211工程”和“985工程”。两项工程均是在政府主导下为实现高等教育强国目标而从外部对重点高校进行比较集中和大量的资源供给[1]。较短时期内，通过巨量资金的聚集，我国少数一批重点大学和重点学科得到了巨大的进步，并在世界范围内具有了相对竞争力。但基于行政指令决定受资助对象的做法导致优质高教资源区域之间分布未遵循市场逻辑，经济发达与人口密集区域诸如浙江、广东、福建、河南、山东等省份并未有相对应优质高等教育资源的配置，反之另外一些省份诸如北京、上海、陕西、湖北、江苏等却有高等教育资源过度分布的情况。区域高等教育与经济社会发展之间的不协调状况日益凸显，特别是经济较为发达省份对高等教育特别是优质高等教育资源异常渴求。与此同时，《纲要》中也明确了要加强省级政府对区域内各级各类教育的统筹。在此背景下，一些省份相继推出以省级政府为主导的区域优质高等教育发展计划，近期较为引入注目的便是浙江推出的《浙江省人民政府关于实施省重点高校建设计划的意见》和广东的《关于建设高水平大学的意见》，两个经济发达沿海省份在同一时期不约而同地推出旨在建设区域内优质高等资源的公共政策。作者对两者以公共政策分析的框架进行比较，基于此试图建构出省域优质高等教育发展公共政策的一般性框架，并对今后进一步做好此项工作提出一些建议。

二、 分析框架建构

人类从原始的个体行动转向集体行为时就涉及公共利益的分配问题，后来发展到更复杂的现代国家和社会，其中对公共利益分配和矛盾的处理更显复杂，公共政策的作用便愈显重要。古今中外，不少学者对“公共政策”这一概念有着非常丰富的界定。简而言之，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等[2]。公共政策制定及实施牵涉众多社会主体利益，对社会稳定发展关系重大，因此注重对公共政策的分析对于政策制定、实施以及政策效果评估均有极其重要的价值。

张国庆认为，政策分析是一个过程，也是一个系统。从政策议程看，政策分析包括以下要素：政策问题、政策目标、政策方案、政策来源、政策评价标准、政策效果等；从政策系统来看，政策分析包括政策主体、政策客体、政策模型、政策环境、政策信息等[3]。同时，在政策分析过程中还包括对政策所蕴含价值的判断，任何公共政策必然蕴涵多元主体的价值诉求，并且其中也必然包括不同价值诉求之间的矛盾甚至冲突。因此，在政策分析过程中有全面客观的价值分析和判断是决定政策制定和执行是否能最大程度实现其预期的关键。正确的价值取向引导正确的行为，利用政策分析所具有的相对“超然”的价值取向，通过讨论“我们正在从事什么”以及“我们希望得到什么”这样两个问题，使政府决策者决策取向导向一致[4]。基于此，本研究设计了图1所示的政策分析框架，即基于政策事实分析基础上，做出价值判断，并最终建构相应政策模型。

图1 政策分析框架

三、 政策分析

(一) 事实分析

1. 政策实施背景。对政策实施背景有深刻的认识和理解是进行政策分析的基础，据此我们首先需要对两省出台该政策的背景有所交代。

(1) 宏观政策背景。我们将视角集中于近年(2010—2015年)来中央及两省在高等教育改革发展领域出台的一系列文件、政策等文本上。通过对这些政策文本的分析，交代两个政策出台的宏观政策背景。

首先，《纲要》在第46条提出要“加强省级政府教育统筹”，其中关于高等教育有如下表述：“完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量”。这一我国中长期各级各类教育发展总的纲领性文件给我国高等教育发展指明了基本方向。从高等教育举办主体和投资主体上看，《纲要》明确了省级政府要发挥主导性作用，这既符合当前我国高等教育管理主体重心下移的大趋势，同时也与区域经济社会发展需要高等教育更深度地参与有关。各省区之间经济社会发展要素禀赋与发展程度差异巨大，在此过程中对高等教育的需求也互有差异，加强省级政府对高等教育的统筹管理有利于更切实发挥高校对区域经济社会发展各方面的职能。

与此同时，广东和浙江两省在“十二五规划”中对各自高等教育的发展也有明确规定，这些规定成为两省制定高教发展相关政策的基本纲领。在《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中对高等教育发展有如下表述：保持高等教育规模合理增长，加强高水平大学和重点学科建设；优化高等教育专业、层次、区域间的布局结构，明确省内各大学园区(城)的定位，实现优势互补，促进高等教育规模、结构、质量、效益、特色协调发展，增强高校培养人才、创新科技、引领文化和服务社会的能力。同时在《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划》中也有如下表述：加快推进教育现代化进程；全面提高高等教育质量，调整优化学科和专业设置，加强重点高校建设。两省在其“十二五”规划中对下一时期各自高等教育发展均有明确规定，其中主要关注高等教育质量提升，具体措施便是“加强高水平大学或加强重点高校建设”。

(2) 两省客观现实背景。广东和浙江均是我国东部沿海经济发达地区，从2014年GDP总量看，广东以67 792.24亿元排名第一，浙江以40 153.50亿元排名第四。但经济发达并不意味着高等教育也同样发达，广东和浙江是典型的高等教育发展水平不能与经济发展水平匹配的省份，表1统计了广东、浙江以及其他一些高等教育较发达省份在一些核心指标上的情况。

表1 广东、浙江与其他几个省市高等教育核心指标统计

从表1可以直观地看到，广东与浙江在高等教育发展水平上不仅与北京、上海、江苏有较大差距，甚至与湖北、陕西和四川相比较也并不占优势。经济发达而高教发展较为滞后是两省的客观现实，也成了制约两省经济发展的瓶颈。在当前我国经济全面转型升级过程中，经济基础较好的广东和浙江更需要走在前列，以科技创新驱动的经济发展模式将成为两省的必然选择，这对高等教育提出更高要求，加快省域内优质高等教育发展成为现实所需。

2. 政策目标。任何设计成熟的政策都会有清晰和可实现的目标，下文分别对两省优质高等教育发展支持计划政策目标作一梳理。表2和表3分别呈现了广东《关于建设高水平大学的意见》政策目标和浙江《浙江省人民政府关于实施省重点高校建设计划的意见》政策目标。

表2 广东高水平大学建设目标

表3 浙江省重点高校建设目标

两省都以建成高等教育强省为基本目标，这体现了经济强省对其高等教育现实地位的不满及经过努力建成高等教育强省的迫切需求。但从表2和表3看，广东和浙江在政策目标制定上有所差异，广东分为“总体目标”、“中期目标”和“远期目标”，而浙江只有“总体目标”。但在具体目标任务表述上，浙江更为细化和具体，广东偏中宏观。这也体现了两省在制定具体目标实现方案上的不同路径和风格。

3. 政策实施方案。要实现政策预期目标，有科学、切实可行的方案是关键。就本研究所分析政策来说，其方案具体包括以下三个方面的基本内容：资助对象的确定方式、资助金额的配给方式、高校建设具体内容。故此，本研究也从这三个方面分别对广东和浙江两省相应政策方案进行简要梳理(详见表4和表5)。

表4 两省资助对象遴选方式及金额配给方式

从出台的政策文本上看，两省在重点资助对象遴选上有所差异，主要体现在广东的资助对象范围更广，不仅包括部属高校，也包括省属、市属高校；在资助对象遴选上采用了“竞争性”和“非竞争性”两种方式。而浙江在确定重点高校资助对象时仅限于省、市属普通高校，同时采取了“竞争性”的方式择优选取资助对象，且对资助对象实施动态调整的方式进行管理。两省在资助对象上都较具开放性，广东除“985”高校直接进入资助工程外，其他学校均需经过竞争才能入选，浙江也同样如此。

两省在重点高校建设计划中都投入数额较大，其中广东省由于覆盖范围更广所以其金额更大；在资金配给上两省均采用了按绩效评价或考核的基本方式，并以此提高受资助高校办学的危机意识、内生动力，最终提高办学绩效，实现政策设计所追求的原初目标。

在广东和浙江两省重点高校建设政策中涉及了方方面面的内容，既有对硬件的升级，也有对师资、学科、学生培养等方面的建设。从两省的建设内容上看，无一例外地都重点提到了要进行体制机制改革创新，以重点高校建设为契机扎实推进校内治理结构改革，最大程度实现政策预期。相对于通过巨量资金投入以加强师资队伍建设、改善硬件为抓手提高办学水平，两省更注重通过新的政策设计创新体制机制以激发办学活力和增强动力为抓手提高办学绩效，并最终提升办学竞争力。这在很大程度上体现了两省在设计政策上具有较为先进的理念，类似工程不再是“分钱的游戏”。

表5 两省重点高校建设具体内容

(续表5)

浙江建设高素质教师队伍培育形成一批具有较大影响力、较强创新能力的教学科研团队完善教师岗位分类管理和评价办法,建立竞争择优、能上能下的用人机制,进一步调动教师的积极性和创造性深化教育教学改革全面深化教育教学和人才培养模式改革,完善质量保障体系,提高人才培养质量提升自主创新能力以服务地方经济社会发展为着力点,汇聚、整合资源,打造一批优势明显、特色鲜明的高水平科技创新平台和哲学社会科学研究平台,提高承担国家和省重大科研项目以及解决重大实际问题的能力提升国际合作与交流水平实施高等教育国际化战略,学习借鉴世界先进高等教育理念和经验,全面推进国际化人才培养、中外合作办学、优质教育资源引进、留学生教育、国际科研合作交流等工作,以国际化助推高等教育现代化

(二) 价值分析

在当前我国高等教育发展进入新阶段、高等教育改革进入深水区之际，广东和浙江两省推出的省域重点高校建设计划政策不仅有较强的示范效应，还蕴含了丰富的政策价值，对这些价值的提炼有助于进一步丰富当前我国高教全面深化改革的思想库，有正确的价值导向。

1. 在资助对象遴选上体现了“竞争性与全纳性相结合”的基本价值。在资助对象遴选上广东和浙江两省相应政策均体现了竞争性的基本价值，也就是说唯有通过相互之间公平的竞争才有可能成为受资助对象。在具体的操作过程中浙江还将其分为综合型和特色型两类，不同类型高校之间进行对比以获得受资助机会。此外，在资助对象遴选上体现了全纳性价值，即该政策面向所有符合标准的高校，且实施动态调整，所有类型和层次高校只要办出绩效和特色均有机会得到资助。“竞争性”和“全纳性”价值避免了此前类似政策实施过程中造成的高校身份壁垒，受资助高校缺乏办学效率与危机意识，未受资助高校缺乏动力等问题。

2. 在资助资金分配上体现了“效率优先”的基本价值。绩效管理旨在持续提升个人、部门和组织的绩效，在企业中被证明是一种行之有效的管理方式，具有持久生命力。这一管理模式在发达国家的高等教育管理中被广泛采用。

在广东和浙江推出的省重点高校建设政策上时刻体现“效率优先”的价值，特别是在资金上更严格按学校办学绩效进行分配。如浙江出台的《浙江省人民政府关于实施省重点高校建设计划的意见》中就明确提出：以绩效为杠杆，更加注重建设成效和实绩考核，按照优胜劣汰原则对项目实行动态调整、滚动建设，对实施有力、成效明显的项目加大支持力度，对实施进展缓慢、缺乏实效的项目减少支持额度或予以退出。坚持“效率优先”基本价值有利于激发高校办学活力，实现资源使用价值最大化。

3. 在政策措施上蕴含“政策杠杆”的基本价值。从前文对广东和浙江两省相应政策文本的梳理可以得知，在本次省重点高校建设政策实施上并非一次简单的“分钱游戏”，而将更多的精力倾注在了对高校内部治理结构和办学体制机制改革上，倾注在我国高等教育发展现阶段面临的一系列需要及时得到解决的矛盾和问题，诸如高校自主权缺失，教学科研模式落后，人才培养质量低下等上。因此，通过出台重点高校建设计划，在受资助高校上试行相应改革措施能形成较强的示范效应，对于全面促进高教改革具有“政策杠杆”的价值，即通过省重点高校建设计划实现高等教育全面深化改革的稳步推进。

四、 省域优质高等教育发展公共政策框架建构

美国政治学学者戴维·伊斯顿(David Easton)从政治学系统分析论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因而得出“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”[5]的结论。这一定义突出了三个思想：制定公共政策是为了价值分配，分配的范围是全社会，分配的影响力是权威性。同理，作为以一种公共政策推出的省域优质高等教育支持计划，无论是广东的《关于建设高水平大学的意见》，还是浙江的《浙江省人民政府关于实施省重点高校建设计划的意见》，皆为在省域范围内、在高等教育领域内进行的相应价值的有权威分配。这种价值的分配既包括一定额度金钱的分配，也包括政策价值的分配。两省皆试图通过这种价值分配一方面弥补高校在办学经费上的不足，另一方面通过新的制度设计最大程度释放出改革红利，发挥有限资源的最大价值。

结合对广东和浙江相应政策的剖解分析，本研究试图构建省域优质高等教育发展相关公共政策的基本框架，如图2所示。

图2 省域优质高等教育发展公共政策框架

从图2观之，省域优质高等教育发展公共政策主要包括以下四个方面的内容。

(一) 制定资助对象的遴选方案与规则

对于优质高等教育发展公共政策来说，首要任务需要制定出科学、合理、可靠的资助对象遴选方案与规则。因为资源的有限性和政策的激励性特质必然要求所资助对象的有限性，而资助对象有限性的实现并不能靠行政指令的方式，而是需要通过设计出相应可比较、可公开、可分类的指标进行遴选。这种方式遴选资助对象有利于激发办学活力，有利于高校按照优质发展、特色发展的要求，找准制约自身发展的关键问题，集中资源和力量，以重点领域的有效突破促进内涵建设，提升办学水平。为此，此类公共政策的及时出台有利于转变高校过去“摊大饼、拉大旗”的办学模式，以致最后形成“千校一面”的办学格局，学校与学校之间无差异、缺乏特色，其后果便是学校缺乏核心竞争力，难以办出水平。

(二) 资助措施的设计

遴选出一定量的资助对象后，便需要设计出周全的资助措施，也就是说通过什么样的方式分配哪些价值。基于对广东和浙江两省相应政策措施的剖析我们可以发现，在资助内容上两省更具有细分性特征，也就是说设计出了可量化、可控的资助内容，比如对学科建设的资助，对学生发展的资助，对学校硬件设施建设的资助等。这就避免了此前类似制度从整体上对高校进行资助而导致的资助效果不明显、学校发展求大求全、资源浪费严重的问题。与此同时，价值分配不仅包括物质价值，还包括制度价值，借优质高等教育发展公共政策的推出，可实现高校内部治理结构的变革和发展模式的转变，最大程度释放改革红利，在治理结构、资源配置方式、人才培养模式、学科专业发展机制、人事管理制度、协同创新以及教育国际化等方面取得实质性突破。

(三) 资助效果的评估

对资助效果严格评估不仅是对纳税人公共财政负责任的体现，对高校办学行为起监督和激励作用，为是否资助和资助多少的根本依据。省域优质高等教育发展公共政策的构建政府要将资助效果评估做实、做精。做实即严格按照事先制定的评价标准对学校办学行为绩效进行评价并向社会公布，接受社会监督。做精即以新的理念、新的方法、新的技术对高校办学绩效进行评估。在当前高教发展背景下，我国应坚持结果导向和质量导向的基本理念，重视社会第三方参与，以定量为主，定量与定性相结合。

(四) 蕴含丰富价值内涵

成功的公共政策需要有丰富价值内涵支撑，这对政策方案的整体设计和顺利运行起根本性的指导作用。省域优质高等教育发展公共政策的构建须蕴含竞争性、全纳性、效率优先、政策杠杆等基本价值。这些价值内涵贯穿于资助对象遴选、资助过程实施、资助效果评估、资助资格保留等公共政策全过程。这些价值蕴含于省域优质高等教育发展公共政策的根本目标就在于建立起一个竞争有序，充满活力与办学效率，能认清自身办学优势与特色，在项目资金支持下不断实现学校的内涵式发展，办出特色、办出水平的高等教育发展新模式。

五、 省域优质高等教育发展公共政策进一步完善建议

在省级政府将要承担本区域高教发展更大责任以及区域经济发展越来越需要更多优质高等教育资源的背景下，完全可以预见的是会有越来越多的省份将会推出类似公共政策，特别是对于高等教育发展滞后省份来说更具迫切性。结合对广东和浙江两省已推出相关政策的分析，本研究提出进一步完善类似政策的建议。

(一) 充分调动和发挥各高校自身的积极性和创造力

所谓公共政策制定是指公共政策主体就某个公共问题的解决，提出相应的政策目标、政策方案，并经过严格的论证后，确定最后方案的过程[6]。高校是省域优质高等教育发展公共政策的资助对象，同时也应该是该政策制定实施的主体。由于该政策的直接实施对象是大学，而大学是由众多知识分子所组成的一个社会里最具批判性、最具理性的组织，因此在制定省域优质高等教育发展公共政策过程中要遵循正义性原则、理性原则、规范化原则、民主化原则。与此同时，在该公共政策制定过程中要选择“开放式模式”。“开放式模式”以政策主体多元化为特征，以政府同其他政策主体的合作、竞争关系为架构，既注重政府作为决策者的权威地位，又强调建立对政府决策权的制衡机制。而“封闭式模式”则是政府在政策制定过程中处于超然的权威地位，其他政策相关者处于辅助决策地位的政策制定模式，在这种模式下公共政策就是政府系统制定的政策[7]。因此，政府在制定政策时要建立起政府与高校之间紧密的互动关系，充分听取和尊重高校方面的意见，让不同层次类型高校都有发言权，切实了解高校所想所需，并有针对性地制定相应政策解决实际问题。唯有此才能保证政策的科学性并最大程度调动高校内生动力和积极性。

(二) 进一步下放权力，在受资助高校内建立办学特区

正如前文所言，广东和浙江推出的相关政策不再仅是“分钱的游戏”，而是借机出台多方面促进高校治理结构和办学模式改革的措施，以此最大程度释放改革红利，发挥资源投入的最大价值。因此，政府在此后出台类似公共政策时要进一步加强改革方面内容的设计，在高校办学资源拓展、专业课程设置、科研成果转化等方面给予高校更大自主空间；同时可以积极探索并尝试在受资助高校内实行“负面清单管理模式”，切实提升高校办学活力和主动性，发挥政策“杠杆效应”。

(三) 与本省经济社会发展情况紧密联系

省域优质高等教育发展相关工程和政策不能成为不切实际的政绩工程，必须与本省、本地区经济社会发展实际情况紧密联系起来，这涉及以下几个方面的内容。一是要与本省经济实力结合起来，按财政实际情况提供合适的资助金额，既不能过少而达不到预期目的，也不能过多而成为财政负担。二是要与本身经济发展禀赋联系起来，在资助重点和方向上择优选择能促进本省经济发展的学校和学科，比如浙江就重点资助与信息经济、绿色制药和创意创业产业相关的学科方向。三是要重视高校在省域内对社会文化传承与发扬上的作用，在实施重点高校建设计划过程中积极支持那些在传承发扬区域社会文化上有优势特色的高校或学科。

[ 1 ] 伍 宸.论高等教育政府资助方式的转变——兼论“985工程”和“211工程”的存废[J].重庆高教研究，2015(3):8-〗14.

[ 2 ] 公共政策[EB/OL].(2010-〗02-〗03)[2015-〗06-〗17].http://baike.baidu.com/link?url=k9vDtUk-WovJ7n1YcG7t81ne4Pr1TnkjN8v5ChWp4q9n_lR_xTKpfhGkjAZ89Rrs9TmUvjX-h5PGL0gdFHrfYq.

[ 3 ] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：11.

[ 4 ] 刁峰虎.公共政策分析的价值取向研究[J].决策与信息，2008(12)：162-〗163.

[ 5 ] 戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M]. 王浦劬，译.北京:人民出版社，2012：216.

[ 6 ] 刘义成.公共政策制定模式及我国的模式选择[J].当代经济管理，2010(2)：56-〗58.

[ 7 ] 郭 涛，杨 莹.封闭性与开放性公共政策制定——两种公共政策制定模式的比较[J] .社会科学论坛，2005(2)：20-〗22.

(责任编辑 刘 伦)

A Policy Analysis on the Province′s High-Quality Higher Education Development Support Program: Based on the Text Analysis of Key University Construction Projects in Guangdong and Zhejiang Province

WUChen1,ZHAXingxing2

(1.College of Education, Zhejiang University，Hangzhou 310028；2.School Office, Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310014, China)

The paper conducts a policy text analysis based on the provincial high-quality higher education development support program issued respectively by Guangdong and Zhejiang provinces. It finds that it embodies the basic value of the combination of "competition and the total acceptance" in its selection of the financing object, reflects the basic value of "efficiency priority" in the allocation of funds, and embodies the basic value of "policy lever" in the policy measures. Based on these, the paper constructs the framework of the public policy of the provincial high-quality higher education development support program. It holds the thoughts that in the decision-making process we need to fully exert the enthusiasm and creation of universities, that besides increasing resource input, the government needs to further release its administrative power, and set up school-running special zones in funded universities, and that universities need to meet the practical needs of the economic and social development of the province.

provincial high-quality higher education； development support program； policy analysis

2015-〗12-〗01

浙江省教育厅科研项目 (Y201329704 )

伍 宸，助理研究员，教育学博士，从事高等教育管理研究。

时间: 2016-〗10-〗29

G640

A

1673-8381(2016)06-0093-08

查星星，助理研究员，浙江工业大学学校办公室副主任，从事高等教育管理研究。

主持人简介： 刘 尧，教授，浙江师范大学教育评论研究所所长，从事教育评论学、高等教育学和教育评价学研究。

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1955.034.html