校长管理专业化与我国大学校内领导体制的完善

钟伟军

(浙江工业大学 现代大学制度研究中心， 浙江 杭州 310023)



校长管理专业化与我国大学校内领导体制的完善

钟伟军

(浙江工业大学 现代大学制度研究中心， 浙江 杭州 310023)

从对我国大学发展的历史梳理中发现，我国大学的党委领导下的校长负责制的形成是长期以来国家与大学关系不断调适的结果，更是中国特色大学制度的核心体现。如何让大学校长在党委的领导下充分地承担起治校的责任一直以来都是中国大学治理能力现代化进程中的一个重要问题。目前，党委领导下的校长负责制在激发校长全身心地治理大学、让校长在治理大学过程中扮演更加重要的角色方面发挥的作用依然不够，为校长留下了太多的模糊空间。校长管理专业化就是要解决校长负责的动力、负责的权力和负责的能力问题，也是完善中国大学内部领导体制的重要路径。

校长管理专业化；大学治理；治理能力现代化

党委领导下的校长负责制是中国的大学内部领导体制，也是中国特色现代大学制度的核心体现。目前，如何在坚持党委领导的前提下让校长更好的承担起治校的责任这一问题依然没有得到很好的解决，在很大程度上制约着我国大学治理能力的现代化进程，而校长管理专业化为解决这一问题提供了很好的路径。

一、 党委领导下的校长负责制：中国特色大学制度的核心体现

党委领导下的校长负责制是我国独特的大学内部领导体制，这一体制是近代以来国家与大学关系不断调适的结果，更是中国特色大学制度的核心体现。自“大学”这一概念引入到中国的那一刻起，国家与大学就面临着紧张的关系。自近代以降一个多世纪的历史阶段中，在民族悲情驱动凝聚的强烈的现代化目标感召下，如何在短时间内实现经济社会的快速发展，达到“富国强兵”的目的，始终是各族人民孜孜不倦追求的梦想。因此，与西方大学基于自发秩序的发展路径不一样，中国的大学从一开始就带有较为强烈的“国家功用”色彩，被嵌入了以国家为轴心的追赶型现代化模式之中。从某种意义上说，大学是作为中国现代变迁的附属产品的角色而出现的，是带有强烈政治性的一种现代社会组织机构[1]。来自异质文化的、内嵌于西方浓厚人文主义和社会自治传统的现代大学制度，一开始就遭遇了有着几千年权威主义历史的封建集权体制，因此，国家权力具有强烈的控制大学的欲望。大学被作为国家体系中的一个环节，依附于国家机体，这与西方国家与大学的关系呈现出明显的分野。清末，尽管大学作为一种新的组织形态在中国开始出现，但在当时高度集权的封建权威体系中，大学徒有其名而无其实，清末中国大学只能是“形式上”的现代大学[2]。而这种国家与大学的内在张力在民国期间得到了很大程度的调适，大学在一定程度上从国家的权力体系中挣脱出来，为自身的发展谋得了难得的自主性空间，中国现代大学出现了短暂的繁荣。但是，对当时的国家权力来说，面对战火纷飞、内部分裂的政治局面，原有的大一统的国家集权主义的权力体系被打破，陷入了一种支离破碎、残缺不全的分裂状态，国家能力呈现出一种“非集权控制”的特征，国家对大学的控制“心有余而力不足”。可以看出，从结果上来说，国家与大学的紧张关系得到很大的缓解，并以一种“意外”的方式实现了二者关系的调适。但是，很显然，这种方式并不是一种正常的状态： 从国家权力的角度来说，是以国家权力的撕裂、破碎和虚弱为条件的；从某种意义上来说，其实是牺牲了国家而成就了大学，并不符合现代民族国家成长的一般逻辑，也偏离了现代大学发展的正常轨迹。

新中国的成立使得国家与大学之间的关系发生了明显的变化，大学的主要职能是为社会主义事业培养合格建设者和可靠的接班人，大学的建设被放在了社会主义制度的整体框架之中。与过去不同的是，这时国家与大学关系的调适主要是围绕着中国共产党这一组织纽带而展开的。这是因为，中国共产党在中国社会主义建设事业中处于绝对领导地位，国家意志与党的意志高度统一。国家与大学关系调适的核心就在于如何解决党的有效领导和大学自主性这样一对矛盾。新中国成立初期，党对大学进行了大规模的接管、改造和重建，党的组织体系全面进入大学。原来的“教授治校”的理念被淡化，校务委员会的权限也逐渐被削弱，学术的权力为行政权力和党的一元化权力所取代。由于校长“一长制”容易脱离党的领导，所以是不妥当的。1958年，中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》明确规定，在一切高等学校中，应当实行党委领导下的校务委员会负责制。“文化大革命”期间，大学的行政和党组织严重瘫痪，取而代之的是“革命委员会制”的党的“一元化”领导，给中国高等教育带来了前所未有的混乱和破坏。这也让很多人重新反思中国特色的校内领导体制的建设问题。1978年，教育部召开了全国教育工作会议，颁布了《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》(即重新修订的《高校六十条》)，规定高等学校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制，并重新恢复了校务委员会。

进入20世纪80年代以来，如何从现代大学本身的逻辑出发，更好地规范和调适国家与大学之间的关系成为改革的新思路。国家提出要让校长更好地承担起治校的职责，强调学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来，并在全国100多所高校中推行校长负责制。校长的权力得到了明显强化，党政不分、以党领政的问题得到了较好的解决。但也产生了新的问题： 由于党委领导核心的地位没有明确，与之相对应的内部监督机制和民主机制没有有效地建立起来，导致校长的权力因缺乏有效约束而不断扩张，这在一定程度上削弱了党对高校的领导。逐渐地，如何把党的领导和校长负责更好地协调统一起来被重新提了出来，而党委领导下的校长负责制被认为可以很好地解决这一问题。1989年8月，中共中央印发的《关于加强党的建设的通知》对党委和校长二者的分工进行了规定，指出党委是学校的政治核心，全面领导高校的思想工作并管理干部，同时为了避免党委包揽行政事务，其中又明确规定党委应该支持行政领导独立负责地工作。在此后以扩大高校办学自主权为主线的改革中，如何不断完善党委领导下的校长负责制一直是高校体制改革的核心。1996 年4月，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的出台标志着党委领导下的校长负责制最终完全确立，其明确规定我国所有的高校一律实行党委领导下的校长负责制。

由此可以看出，党委领导下的校长负责制这一特色的大学领导体制是国家与大学在经过长期的调适过程之后，在总结经验和吸取教训的基础上做出的理性选择，是中国特色大学制度的核心体现。

二、 自我调适的困境与大学校内领导体制的完善

如何让大学校长在党委的领导下充分地承担起治校的责任一直以来都是中国大学治理能力现代化进程中的一个重要问题。校长是学校行政执行体系的最高领导，是行政事务的总指挥，学校党委形成的决议最终需要由以校长为首的行政团队来有效贯彻落实。“校长负责”代表了学校运行治理中执行层面的效率，“校长负责”的好坏直接关系“党委领导”的成效，如果这一环节成为短板，那么“党委领导”所确立的学校大计和政策制度都将沦为空中楼阁。可以说，党委领导下的校长负责制的完善程度，就体现在坚持党委领导下校长到底在多大程度上能够更好地对大学治理承担该负的责任，让校长在大学治理中发挥更加积极的作用能够推动中国特色现代大学制度建设目标的更好实现。

尽管在过去的十多年时间里，这一体制得到了不断的完善，但是，党委领导下的校长负责制在激发校长全身心地治理大学，让校长在治理大学过程中扮演更加重要的角色方面发挥的作用依然不够，为校长留下了太多的模糊空间，这种模糊空间主要体现在三个方面。一是权力的模糊性。2014年10月，中共中央印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(以下简称《意见》)对党委和校长的职责进行了进一步的明确，指出党委是高校的领导核心，其主要职责是履行党章等规定的各项义务，定位是把握方向和决定重大问题并对重大决议执行进行监督。为了体现校长在大学治理中的重要角色，《意见》规定党委应该支持校长依法独立负责地行使职权，确保大学功能得到充分的体现；《意见》还对党委统一领导学校工作的具体事项和校长主持学校行政工作分别进行了更加详细列举(各十项)，试图解决党委和校长在高校治理过程中的模糊地带问题，并强调建立健全相关的议事决策制度和协调运行机制。但是，通过细致的研究可以发现，党委与校长之间权责模糊的问题依然没有得到根本解决。过去的经验告诉我们，仅仅通过党的文件规定的形式而缺乏具体的可操作性的运行机制，要达成预定的目标是不太现实的。如果缺乏有效的落实机制，从文件精神到具体实践的漫长路径中，一些理念和信息往往会发生扭曲。党委到底应该怎样“领导”？校长又应该怎样才叫“负责”？二者之间的权责边界具体是什么？这些问题很难找到清晰的答案。二是角色的模糊性。大学校长的身份定位一直处于模糊的状态：校长作为党委会成员既是高校重大决策的参与者和推动者，又是具体行政事务的执行者；大学校长一方面是管理者，另一方面也是学者，事实上将大学校长们的身份定位于学者兼管理者(这种双重身份被称为“双肩挑”[3])。三是责任的模糊性。党委领导下的校长负责从理论上来说应该是党委领导校长、校长向党委负责。所谓“负责”就是一旦治理出现问题，校长要承担起相应的责任。但是，很显然，在现有的领导体制下，校长的责任是什么，党委并没有进行明确的定义。在校长上任的时候，党委一般不会对校长未来应该达到的目标进行约定；在校长离任的时候，党委也一般不会对校长的治理绩效进行评鉴。也就是说，校长在任期内到底治理得好还是坏似乎并没有成为党委领导下的校长负责制中的一个重要问题，而这点对于现代大学的发展来说却是至关重要的。

在这种模糊性的制度空间中，大学校长对治校过程的把握往往是凭借对个人的职权、角色和责任进行自我调适，以适应制度环境的需要。党委领导下的校长负责制在不同的学校产生的具体效果往往取决于校长自我调适能力的大小。这种调适包括个人与党委，特别是与党委书记关系的调适，校长通常需要根据书记个人的魄力、能力和性格等来调适自己的行为方式、角色定位和职权范围。为了更好地体现党委的领导，一些校长会选择相对比较低调、谨慎，把自己放在全力配合党委书记的地位，而党委书记则在一定程度上承担了校长的职责和权能。而有时，校长则在治校过程中处于主导的地位，从治校理念、决策到具体的行政过程都会表现得比较积极主动并影响书记，书记在更多的时候主要配合校长更好地治理学校。但是，当这种个人调适失败的时候，校长和书记之间的关系就可能出现不和谐的现象，甚至影响到大学正常的治理过程，从而为大学的发展带来不利的影响。另外，校长的个人调适还包括对治校投入精力方面的个人把握。在这种模糊性的空间中，由于缺乏明确的绩效和责任压力，大学校长的作为和精力投入在很大程度上取决于校长个人的把握，在于自主性的行为选择。一些对大学管理有抱负、充满热情的校长开始意识到大学校长的本职在于管理而不是学术研究，于是主动与学术研究划清界限，把自己的大部分精力投入抓管理、带班子中来。一些大学校长也可能在担任校长的同时，热衷于从事原有的作为学者身份的科研工作，甚至把主要精力放在申请课题和各种奖项等学术事务方面，从而影响到了作为治校主体的绩效发挥。在现有的党委领导下的校长负责体制下，由于大学治理的绩效在很多时候有赖于校长个人的自我调适，因此这种绩效存在着很大的不确定性。如果这一问题不能从制度上加以有效解决，中国现代大学建设的目标就可能会在很大程度上受到影响。

三、 校长管理专业化：完善中国大学内部领导体制的重要路径

所谓大学校长管理专业化，包括两个基本层面的含义，即政府对大学校长管理的专业化和校长自身在管理大学过程中的专业化。从政府的角度来说，校长管理专业化要求政府转变理念和权力模式，从专业化的角度和知识生产的专门规律审视大学和大学校长，把大学视为学术性的组织而不是行政机构，把大学校长视为大学的法人代表和大学的专业治理者而不是行政官员。另外，如何建立有效的机制，让校长心甘情愿地投入到大学治校过程中来同样是一个非常重要的问题。从校长自身的角度来说，校长管理专业化就是要求校长适应日益复杂的大学治理环境，不断提升自身专业化的能力。校长管理专业化就是要解决校长负责的动力、负责的权力和负责的能力问题，让校长愿意、能够并且全身心地投入到大学治校的过程中来。

从校长负责的动力的角度来说，校长管理专业化能够让校长更加积极、主动地在党委领导下承担起治校的责任，更好地执行党委的各项决策。校长管理专业化离不开有效的动力机制，也就是如何让大学校长有志于并乐于投身于大学管理。解决这一问题最根本的方式就是建立职业化的动力机制，通过利益诱导和市场化竞争让校长有充分的动力投入到治校事业中来，彰显自身价值；也就意味着大学校长不应该是政府任命的一种行政职务，具有大学校长任职资格和兴趣的人可以通过竞聘的方式来谋求这一职位。大学在党委的领导下通过有效的遴选机制寻找经验丰富、能力突出并符合学校基本治校理念的人作为大学校长，完善校长对党委的责任机制和职业化的薪酬体系，建立有效的职业流动和保障性的退出机制，最大限度地激发校长的积极性和潜能。从校长负责的权力的角度来说，校长管理专业化有利于更好地规范政府权力与校长权力、党委与校长之间的关系。在中国特色的大学制度中，内部治理中的党委和校长关系和外部治理中的政府和大学关系这两个问题是相互套嵌在一起的，这两个问题的解决必须放在统一的框架中整体有效地推进。校长管理专业化就是试图围绕管理专业化这一核心，规范党委与校长、大学与政府之间的权能边界，不断完善大学内外部治理主体间的参与、协同机制。校长管理专业化应该确保校长拥有自主性权力，保障校长可以依照自身的治理理念发挥自身的专业能力，实现对大学的有效治理。对校长个人来说，这也意味着必须在赋予的制度空间中规范自身的行为，摒弃其他的诱惑与干扰，把主要精力投身于校长职务这一本职的工作中。从校长负责的能力的角度来说，校长管理专业化有利于校长不断提升自身素养，在党委领导下更好地胜任日益多元的大学治理结构和适应复杂的外部环境。校长管理专业化强调大学校长必须具备现代大学治理所要求的一流的专业素养和能力结构。校长不仅要拥有杰出的管理才能，掌握现代管理的一般知识和科学的管理手段，同时还必须深谙现代大学的内在逻辑，具备敏锐的意识和解决问题的能力。这对从事大学管理的校长提出了越来越高的专业化要求。大学校长需要通过不断的努力和长期的专业锻炼，需拥有强烈的使命感、专业的能力和素养，更需要专业的精神，从而使得党委能够更加放心地把治校的事务交给校长。

总之，校长管理专业化能够很好地解决党委领导下的校长负责制中校长负责的动力、权力和能力问题，并在坚持和完善党委领导的前提下，最大限度地发挥体制优势，充分激发并提升校长在治校方面的积极作用。

[ 1 ] 王彦斌.权力的逻辑——大学组织运行的社会学管窥[D]. 武汉：华中师范大学教师教育学院，2008:205.

[ 2 ] 孔垂谦. 制度环境与大学组织的现代性[J]. 清华大学教育研究, 2004(4):107-〗113.

[ 3 ] 李 树.现代大学校长职业化已成趋势——中外大学校长身份定位比较[N].中国教育报，2007-〗03-〗05(4).

(责任编辑 东 彦)

University President Management Professionalization and the Improvement of Inner Leadership System of Universities

ZHONGWeijun

(Research Center of Modern University System, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Based on the historical carding, it could be found that the university leadership system of "President Responsibility System Guided by Party′s Committee Leadership" is the key characteristic of China′s modern university system. It was formed after the long time adjustment of the relationship between the government and the university. During the process of promoting the modernization of university governance, it is one of the most important issues to make the university president take the responsibility of managing the university under the leadership of Party′s Committee. However, the system doesn′t effectively promote the president engage himself and play a key role in university governance. Too much obscure room is left to him. Therefore, president management specialization should solve the problems of university presidents′ motivation, power and capability. It′s an important path to perfect the inner leadership system of Chinese universities.

president management professionalization；university governance；governance ability modernization

2016-〗07-〗09

教育部人文社会科学研究规划课题目(13YJA880045)；浙江省哲学社会科学规划重点课题(12JCJY01Z)

钟伟军，教授，从事现代大学制度研究。

时间: 2016-〗10-〗29

G640

A

1673-8381(2016)06-0007-05

主持人简介： 宣 勇，教授、博导，浙江外国语学院党委书记，浙江工业大学现代大学制度研究中心主任，从事高等教育管理研究。

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.004.html