高校参与式人事改革的逻辑与路径分析

沈 勇

(清华大学 公共管理学院， 北京 100084)



高校参与式人事改革的逻辑与路径分析

沈 勇

(清华大学 公共管理学院， 北京 100084)

我国高校人事改革长期采取自上而下的行政主导模式，教师在人事改革中的角色和作用受到严重忽视。作为大学层次的公共政策过程，高校人事改革应遵循教师自下而上参与和基层学术自治的逻辑，通过多元利益博弈和合作执行来推动改革。在参与路径上，顶层设计阶段应主要通过专家组、焦点小组形式，以信息输入为主；方案评价阶段应诉诸教代会等制度化渠道，以利益博弈为主；执行阶段应采取教师会、基层学术组织等多元方式，以学术自治为主。

人事制度；参与式改革；公共政策；合作治理

回顾我国30余年的高校人事制度改革，一个突出的特点是普遍采用从上至下的行政动员模式，教师严重缺位，长期被排斥在人事改革决策过程之外，往往沦为顶层政策的被动接受者和利益受损者。随着新一轮高校综合改革的逐渐深入，人事改革成为焦点和推进综合改革的突破口[1]。如果说既往的人事改革着重解决高校与政府的关系，实现高校的用人自主权，那么本轮高校人事改革则进入深水区，也是矛盾的凸现期[2]。以分系列、准聘长聘制度和薪酬分配等为主要内容的人事改革，不仅尖锐地触及教师利益，而且从深层指向学术标准与评价机制建设。因此，高校应当避免行政支配的单向改革模式，结合现代大学治理体系建设，通过制度设计，充分发挥教师在人事改革中的参与作用，依靠合作和协商来推进改革。

一、 教师缺位意味着什么？

从改革实践看，教师在人事改革中的角色和作用受到忽视，主要表现为决策边缘化、参与形式化和执行力弱化。

(一) 决策边缘化

高校人事改革往往成为小圈子的决策游戏,“少数人参与，少数人决策”。从过去几年高校的人事制度改革看，其几乎全由行政领导主导[3]。典型的决策模式是，“校党政班子首先进行认真讨论, 统一思想, 形成共识”,进行调研, 召开座谈会, 广泛听取职工的意见和建议，提出方案，然后召开中层干部会议进行动员, 并充分发挥各级党组织的政治核心作用,同时利用校园网进行宣传[4]。决策范围是一个较小的群体，通常是以人事部门为主成立改革方案起草工作小组，也有的学校组建了人事制度改革专家小组，负责教师聘任制方案的起草工作[5]。

以校领导为核心的精英决策固然能提高效率，但易造成决策封闭、信息流动受限、信息输入不充分等问题。虽然校领导所处位置会带来信息优势，但因信息过滤和筛选原因，基层特别是一线教职工的信息输入不足，从而影响信息的全面性和均衡性，导致决策质量较低，如对不同学科的特点体现不足，对弱势群体利益考虑不充分等，且容易造成决策人格化特点明显，改革的可持续动力疲软。人事改革取决于校领导的意志和决心，改革主要来自上级的动力输入，而很少有来自广大教职工的内生性动力输入；改革变成“要我改”而不是“我要改”，蕴含在教师中的活力和动力难以体现。这种决策偶然性较大，一旦校领导变动或者优先级变化，决策的稳定性乃至改革能否持续常常成为一个问题。

(二) 参与形式化

高校教师参与人事改革缺乏有效的保障机制。在高校现有正式制度安排中，教代会及工会是法定组织，为教师间接参与人事改革提供制度渠道。但从实践看，“两会”的作用象征性成分较多，很大程度上变成了“通气”和征求意见的一种方式，仅提供了某种形式上的合法性，而提案或表决审议等约束性功能还缺乏体现，如熊丙奇所言，“教职工代表大会无法真正代表教职工的利益”[3]。

在正式制度外，由校领导组织的座谈会、讨论会尽管数量很多，但方式主要是单向的信息输入；由于这类会议具有非结构性的特点且缺乏正式规则的引导，所以很难就不同意见达成共识。在公共决策中，公众意见的采纳和反馈缺乏刚性制约是影响公众参与的关键，“人们不知道各方意见到底在决策中起了什么作用，起了多大作用，从而削弱公众参与的积极性和可持续性”[6]。

问题的关键是缺乏利益博弈机制，教师参与的主要切入点是在改革方案基本明确后，以信息输入为主，而缺乏持续的互动、协商和讨价还价过程。在公共部门的改革中，通过听证会、公民论坛和自治性团体力量，多方利益主体展开辩论，不同观点得到充分表达，从而实现信息的双向流动。我国高校人事改革则缺乏类似机制，除了教代会、学术机构等组织化渠道外，普通教师的参与渠道十分有限，利益表达和政策博弈等实质性参与缺乏制度保障。

(三) 执行力弱化

由行政体系制定的改革方案看起来美好，但由于没有教师的广泛参与却很难落地，执行起来也是困难重重。无论是20世纪末清华大学悄然实施的“非升即走”改革还是2003年轰轰烈烈的北京大学人事改革动议，都遭遇了困境。按时任清华大学校长的说法，“执行难度太大, 按照规定, 经过2个周期也就是6年,如果你还没有升职,那就应该离开,但是实际上还做不到这一点”[7]。

在这样的情形下，依靠行政力量强制推行往往使基层与教师之间存在特别大的张力，导致改革流于形式，即“象征性执行”。以近些年高校人事改革中聘任制这一核心政策设计为例，其原本目的是通过人岗分离实现正常的教师流动，但绝大多数学校的聘任制改革都流于形式，“聘任制在中国高校推行的这20多年中，一直是雷声大，雨点小，聘任制从来没有真正推行过”[8]。尽管缺乏流动可能与学术市场和配套的社会保障机制尚未健全有关，但教师参与不足也是改革难以落实的重要原因之一。

二、 参与式改革的逻辑辨析

在行政主导模式下，教师缺位引发的改革问题反映了当前高校人事改革在理念和认知上的偏差。高校传统上视人事改革为学校内部行政事务，由领导决策、行政部门执行，人事改革被简化为“减员增效”式的管理调整。在公民权利意识觉醒的当代，高校人事改革涉及广泛的利益调整，具有公共性，本质上可以理解为大学层次的公共政策过程。人事改革不仅涉及“如何做”，也包括“谁来做”，从决策到执行都离不开多元利益主体的参与。借用公共部门改革术语，后一种改革模式可以称为“参与式”改革，即高校教师作为重要的行动者参与大学人事改革政策的制定及实施，这“意味着将改变由少数人决策、大多数人执行的改革模式，让更多的人参与到公共政策大讨论、体制机制大辩论中来”[9]。这里，教师参与人事改革的必要性可以归纳为如下三点。

(一) 多元利益主体的诉求

今天的高校教师正经历从“主体人”到“权益人”的身份变化。传统上对教师主体地位的强调更多的是突出其政治属性，而忽视了其权益属性。在静态环境下，学校是一个整体，教职工是“单位人”，彼此之间利益差异不大，但随着当代社会环境的变化，教师利益也出现分化现象，不同系列教师之间、长期利益与短期利益之间都有差异。除了物质利益外，各种诉求背后的价值标准也不尽相同。而且，教师利益受影响的程度加深，无论是聘任制还是“非升即走”政策，其背后都指向增强教师的流动性，改革意味着增加了职业风险。从一般市场合约讲，学校与教师之间存在事实上的合同关系，作为市场平等主体，涉及合同变更的事项需要双方讨论，否则容易出现单方变更合同的违约行为。

其中的关键是如何对多元利益进行协调与整合，能否有效协调不同群体的利益。行政部门无法衡量这些多元的利益取向、价值标准和不同偏好，只有依靠教师参与，通过充分的信息输入和制度博弈才能合理地平衡不同主体的利益诉求。

(二) 学术自治的逻辑

传统上看，人事工作是组织的一项基本行政职能，涉及招聘、晋升、福利待遇、劳动关系等行政事务，但高校人事工作也涉及学术标准及评价机制等学术事务，因此，大学人事工作兼具行政和学术二元性特点。但在实践中，高校常常忽视人事工作的学术逻辑，沿用一般行政工作的理念来对待人事工作，造成教师在专业组织人事管理中的自治作用难以体现。

教育学者维克多·鲍德里奇(Victor J. Baldridge)认为，设定学术目标、雇佣教师、制定学术标准和控制主要的预算是教师专业自治能力的体现[10]。具体而言，教师在高校人事管理中的自治作用包括以下几点：从招聘看，只有教师共同体才能确定需要拥有何种核心技术的教师，他们愿意与何人为伍，申请人只有符合这个群体设定的标准才能进入其中；从晋升看，教师是否达到教授或副教授的水平只有同行才能评价，外行特别是行政人员无法判断其学术水平；从考核看，教师工作难以标准化，一定程度上可视为自由职业，生产什么、以何种方式生产，大多由教师本人决定，很难用行政设定的程序化方式进行考核，这也是教师职业价值所在。此外，教师通常归属于某一学科，学科与学科之间的差异非常大，“隔行如隔山”，不同学科有自己的世界观、方法论和知识体系，行政系统很难具有多个学科的知识来制定反映不同学科特点的人事改革政策。因此，当人事改革进入深水区时，改革内容要更多地聚焦于学术标准和评价机制，这正是学者专业自治的领域，以教师而非行政人员为主导，才能有效应对新一轮人事改革的挑战。

(三) 有效的执行

人事改革仅依靠行政权力的强制推行难以顺利实施，仍然需要广大教师参与，尤其是高校人事改革的非结构性特征对此提出了特殊的要求。与公共部门改革主要依据正式法规不同，高校人事改革并无刚性程序要求，一般是大学层面首先提出一套总体方案，通常只包含基本原则和框架要求，然后由基层制定实施细则。执行过程也可以视为学科主导的“结构化”过程，旨在使改革方案细化、不断完善和可操作化。这一过程涉及具体的学术标准和评价机制，需要教师的参与方能完成。

根据麦克拉夫林(Milbrey W. Mclaughlin)的互动理论，执行过程是政策执行者和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。由于双方存在需求和利益上的差异，需要通过调整来达成共识。这一过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程[11]。二者的互动既能提高教师对改革的理解和认同，也有助于合理控制执行力度和实施节奏。例如教师进入不同系列的选择时机，获得长聘之前的考察期长短，过渡期教师晋升的标准等，都需要双方根据具体情况进行协商。如果依靠行政的强制命令，政策对教师行为改变影响较大，那么将难以获得教师认同，不利于执行。

三、 参与式改革的路径设计

教师参与人事改革的机制和路径并无统一模式。公民参与自主性程度是一个重要维度，美国学者谢尔·阿斯汀(Sherry R. Arnstein)提出“公民参与阶梯理论”,将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段[12]。约翰·托马斯(John C. Thomas)认为，有效的公民参与形式应考虑政策议题性质和公民参与拟达成的目标两个维度。其中，利益影响是衡量政策参与的重要变量，即利益关系人数量越大，参与的范围越广，参与的要求就越高。政策制定者需要确定“在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众的参与”[13]。参考上述建议，高校人事改革大体可分成三个阶段，每个阶段教师参与的目的和方式也有差异，参与程度逐步加深，具体如表1所示。

表1 教师参与人事改革的路径与形式

(一) 顶层设计

形成决策阶段通常以学校领导和行政部门为主进行总体设计。这一过程确立人事改革的目标和原则，制定改革总体框架。从实践看，教师很少参与这一阶段，人们错误地以为决策是领导的事，行政主导并不意味着不需要教师参与。在此阶段，教师参与的主要目的是信息输入，帮助决策层吸收影响人事改革的关键信息。同时，教师参与目标制定也是分享发展愿景的过程，有利于形成促进学校发展的长期目标，推动改革实施。考虑这一阶段的决策特性，教师参与程度相对较低，主要以专家方式参与咨询小组，为人事改革提供专业意见。其他参与形式包括关键群体接触，如成立焦点小组，尽可能吸收不同群体、不同学科的代表性教师参与，以避免重要决策信息的缺失和扭曲。

(二) 方案评价

这一阶段主要是评价方案的科学性、合理性和可行性，并寻求对改革政策合法性的支持。政策过程的焦点在于如何平衡各方利益，且兼顾长期和短期利益。难点一是遵守过渡原则，涉及如何对待老人和新人，如何把握改革对现有教师影响的度，其合理性在于改革应考虑教师的历史贡献。二是如何平衡改革的价值取向。行政领导很难处于价值“原点”，在政绩观支配下容易偏向管理主义，过度追求人事改革的效率目标。教师参与有利于体现学术本身的规律，保护学术自由的内在价值。

与顶层设计相比，这一阶段教师参与程度加深，通过充分的利益表达和政策博弈，形成多数意见，同时合理保护“少数”(弱势群体)的利益。在具体的参与形式上，教代会等提供了制度化的间接参与机制，关键是去形式化，发挥其实质性参与功能，可采取如提交议案乃至付诸表决等更具约束力的参与方式；同时，设立教师论坛等开放性辩论平台，实现信息、观点和回应的交互。

(三) 政策执行

执行阶段主要是对改革方案进行政策分解、制定细则和实施计划，并付诸实施。这一阶段主要涉及学术标准和评价机制，包括招聘教师基本要求、晋升标准、同行评估程序、不同系列教师的过渡条件以及改革日程安排等事项。这些内容关涉确定核心技术、控制评价和奖励系统、保护职业价值等学术自治的核心原则，因此应当以院系、学科等基层组织为主，发挥学术共同体的自治功能，而行政则起着辅助作用。

这一环节涉及教师范围最宽，教师涉入最深，以直接参与为主，主要参与形式包括教授会、学术委员会等基层学术组织以及各种形式的讨论会、全体教师等。严格说来，只有全体教师对实施细则达成原则共识才能实施方案。执行过程不能搞“一刀切”，政策执行者和教师需要通过不断互动和妥协渐进执行改革。

四、 结 语

我国高校长期养成的决策惯性制约着教师的参与，因此，为保障教师有效参与人事改革，大学尚需在观念、方法、制度和文化等方面做出相应的调整。

一是树立公共决策的理念。人事改革是涉及全体教师利益的学校公共政策，根据决策民主化、公众参与的时代要求，高校应当避免行政权力主导的习惯思维，构建顶层设计与教师参与的互动改革模式，让教师从边缘回到决策的中心，这既能提高决策质量，减少人格化决策，也能为人事改革注入内生性动力，推动改革顺利实施。

二是坚持渐进主义的改革方法论。基于有限理性，顶层设计应避免急功近利，教师参与本身意味着改革的渐进性，涉及人的改革宜以增量调整为主，存量重在优化，通过双方不断调适寻找一条“中道”改革路径。

三是以现代大学制度建设推动教师参与的制度化和机制化。结合新一轮综合改革，高校应通过治理重心下移和分权改革，赋予基层学术组织更大的自治权，包括教师引进、晋升和评价等人事改革的核心领域应由学术共同体自治。同时，高校还应构建多元的利益表达和政策博弈机制，改善和加强教代会、工会的作用，去形式化，通过优化决策程序和强化约束性功能，更好地发挥“两会”的实质性作用。

四是培养良好的参与文化。大学是由利益相关者组成的教育社区，人事改革也是教师自我改革，倡导大学的公民精神，培育教师参与意识，为人事改革提供重要的内驱力。同时，大学还要建立宽松的参与环境和开放的互动空间，设立教师论坛、沙龙等辩论平台，为不同观点的表达和利益协调提供舞台，并积极为各种教师自组织的参与提供土壤。

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(责任编辑 刘 伦)

(助理编辑 袁萍萍)

Logic and Route of Faculty Participation in Institutional Personnel Reform

SHENYong

(School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

In China, personnel reform of higher educational institutions has taken a top-down administrative leading model for a long time, and teachers′ role in personnel reform has been long neglected. Personnel reform can be regarded as the process of public policy in university, and should follow the logic of teachers′ bottom-up participation and academic self-governance, and promote reform by the game-playing and cooperative execution among multiple interests. For the ways of participation, in the top-level design stage, expert groups and focus teams should be adopted as the main ways, with information input as the core. In the stage of plan evaluation stage, institutionalized channels such as Faculty Congress should be adopted, with the game-playing of different interests as the core. In the stage of implementation, multiplex ways such as teachers′ conferences and basic academic organizations should be adopted, with academic self-autonomy as the core.

personnel system; participatory reform; public policy; shared governance

2016-〗03-〗30

沈 勇，管理学博士，清华大学公共管理学院院长助理，从事教育管理及公共组织服务质量评价研究。

时间: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.020

G647

A

1673-8381(2016)06-0113-05

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1955.040.html