社会正义视野下我国重点高校学费制度之审视与设计

阳荣威 汪斑 杜宛宛

摘要： 目前，我国重点大学的学生学费占生均培养成本的十分之一左右，属于低学费状态。这种政策设计的初衷是以“无差别”且较低的学费来照顾贫穷家庭的学生，但重点大学的生源大多来自家庭出身比较好的学生，这致使原本带有补偿性质的低学费政策，却成为富人学生的“盛宴”，形成一种普通大众补贴富裕阶层的局面。因此，我们急需重新考量和设计大学学费政策：基于社会正义，重新修订学费管理办法；逐步提高重点大学的学费，同时完善奖助学金制度；学费补贴向非重点大学倾斜，增强学费政策的普惠性；根据区域经济发展水平等，提出学费政策改良方案。

关键词：学费；重点大学；普通大众补贴富裕阶层；社会正义；重点高校

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2018）06-0054-07

收稿日期：2018-05-20

基金项目：湖南省社会科学基金项目“教育差异对于农民外出务工及收入影响的实证研究”（11YBB090）。

作者简介：阳荣威（1972-），男，湖南城步人，湖南大学教育科学研究院副院长、副教授，主要从事高等教育管理、高等教育基本原理研究；汪斑，湖南大学教育科学研究院硕士研究生；杜宛宛，湖南大学教育科学研究院硕士研究生；长沙，410082。

我国大学实行的是低学费政策。这种政策初始目的是保障高等教育的公平，以照顾到更多像农村贫困地区等家庭条件不好的学生。但是这种低学费政策实际照顾到的却是家庭经济条件比较好的学生，这种现象在重点大学尤为明显。我国重点大学，仅为全国大学数量的3.81%，却几乎占据了国家教育财政性拨款的60%以上。由于像农村贫困地区等家庭条件不好的学生在重点大学的比例偏低，家庭条件较好的城市生源在数量上占绝对优势，这就意味着，来源于纳税人的高等教育经费大部分都补贴给了家庭条件较好的城市家庭，形成了一种普通大众补贴富裕阶层的局面。鉴于这种局面与原有政策实际初衷相背离，我们有必要对此重新审视并寻求新的突破。

一、让每个人都读得起书：基于公正初衷的重点大学低学费政策

从1994年开始，我国高等学校开始试行收费制度改革，当年选择了37所高校进行试点，其目的是要建立一种由国家和个人分摊高等教育成本的机制，改变过去那种高等教育成本由国家出资、个人受益的局面。到1997年，我国高等教育开始实施全面收费制度。

虽然我国全面实行收费制度，但相对培养成本而言，仍然是处于低学费运作状态。我国大学的学费政策一直遵循1996年出台的《高等学校收费管理暂行办法》的指导原则。这部由国家教育委员会、国家计划委员会、财政部于1996年12月16日颁布的《高等学校收费管理暂行办法》[1]，规定“高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%，学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别，对于经济不发达、居民收入较低的地区收费标准下浮水平不限”。我国公立高校的学费标准一直在此规章制度的框架下上下浮动。虽然公立高等教育学费标准近年来一直在攀升，生均学费成本超过了政策规定的25%[2]，即便如此，相对于日益增加的培养成本而言，我国大学收费仍然处于比较低的水平。

这种低学费政策，初衷是秉着公正平等的理念，为了照顾到大部分人，特别是家庭经济困难的农村出身的学生，旨在提高贫困学生的入学率，并且保证重点高校农村生源的比例。由于中国二元经济的存在，农村生源大部分家境比较贫困，所在地区的经济发展水平也不高，接受的教育资源有限，很难承担得起高等教育的费用，所以国家必须采用政策扶持，让学生承担较低的教育成本。根据国家发改委2007年1434号文件公布的中央部属高校本专科生学费标准汇总表的数据[3]，国家重点高校和普通公立高校的学费基本维持在4 000元到5 500元左右。我国中央部属高校生均教育经费支出增长迅速，从2006年的27 053.96元增长到2016年的54 835.82元，如果按照学费4 000元到5 500元的中间值5 000元来算，学费占生均教育经费支出的比例从2007的18.48%下降到2014年的9.12%（见表1）。目前，我国大学学费标准相对重点大学生均教育经费支出而言，还不到到十分之一，确实是比较低的学费标准。

相比之下，美国和日本作为高等教育发达国家，其高等教育学费制度遵循“受益者”收费和教育公平的理念，教育成本由学生、国家和社会团体共同承担，且学生往往会承担比较高的教育成本，尤其在其私立大学更是如此。因此，美国和日本的高等教育一直以高学费标准出名。

从中国、美国和日本大学学费占人均GDP的比例来看（见表2），美日大学学费占人均GDP的比例都比较高，而中国则相对比较低。美国2014年人均GDP为54 856美元，其公立大学和私立大学的学费分别为8 543美元、26 740美元，公立大学和私立大学的学费占人均GDP的比重分别为15.6、48.7；日本2014年、2015年、2016年公立大学学费占人均GDP的比重分别为20.2、19.5、19.2；中国重点大学的2017年學费约为5 000元（约742美元），而中国2017年人均GDP已达到8 836美元，重点大学学费占人均GDP的比重仅为8.4%，远远低于美国和日本公立大学学费占人均GDP的比重，说明我国重点大学学费处于比较低的水平。

我国大学的低学费政策作为一项重要的社会政策具有较强的补偿性质，其初衷就是维护教育的公平。如果从社会公正的角度出发，任何社会政策都具有补偿性的特点，即社会政策实际上是对因社会变迁而受到损害的群体的利益补偿。但是，我国近年来的社会政策的补偿性却有自己的特点：在相当大的意义上，它是对退出计划经济体制下的高福利制度的补偿（剥离式补偿）[4]。目前我国大学收费政策基本上是在1996年《高等学校收费管理暂行办法》的指导思想下，以公正的理念统一标准，保证每个学生“都能读得起书”，具有明显的补偿性质。

二、普通大众补贴富裕阶层：重点大学低学费政策的公正悖论

“悖论”在逻辑中指的是这样一个命题：“如果认为它是真的，则它又是假的；如果认为它是假的，则它又是真的”，有“违背”“相反”以及“谬误”“荒谬”的含义。“悖论”指一个按照自身逻辑发展的事物却违背这一逻辑走向反面，构成对初始目的的否定。在本文中，主要强调的是实际结果对初衷的否定。具体而言，低学费政策的初衷本着公平的理念，要照顾家庭困难的学子，要保证每个学生“都能读得起书”，然而现实的结果是：基于公正初衷的低学费政策，补贴的却是更多的家庭出身较好的学生，这就形成了低学费政策的公正悖论。此政策是本着公正的理念制定的，但实际上却产生了更大的不平等。本着照顾到贫者利益的政策设计初衷，却形成了“穷人补贴富人”的现实局面。

（一）谁在享受重点大学低学费政策的“盛宴”？

我国重点大学低学费政策的设计，旨在给广大学子缓解物质上教育投入的压力，特别针对经济负担较重且出身贫困的农村学子。国家为实现这一目标，承担了重点大学近九成的人才培养成本。但是这样的重点大学低学费政策的“盛宴”，是哪些人在享受呢？

据“2017年全国教育事业发展统计公报”公布的数据，全国共有高等学校2 913所，其中，本科院校1 243所，高职（专科）院校1 388所[5]。高校又区分为国家重点高校和非重点高校。重点大学是指中华人民共和国境内被重点支持建设的大学，其在不同时期有不同的含义，包括中央政府先后确定的建设重点大学的“211工程”，后期的“985工程”、“2011计划”等，总共有111所，统称中央部属高校，主要集中于中东部地区。非重点大学在此是指除了中央部属高校之外的高校，包括一般普通院校、公办和民办高职院校、成人高等学校，2017年总共约2 913所。因其准入条件较低，数量多，所以学生的总体数量大于重点高校。

表4的数据是王伟宜通过问卷调查的方式，对陕西、福建、浙江、湖南、广东、广西、安徽、上海等地共34所高校的学生家庭状况进行调查所得出来的数据[6]。

根据表3和表4的数据可知，地方高校所获得的国家财政性教育经费仅仅是中央部属高校所获得的国家财政性教育经费的2倍，但是地方高校的数量却远远超过了中央部属高校数量的2倍。同时，农村学生在非重点大学的占比远远高于重点大学。中央部属高校作为低学费政策的最大受益者，占据着国家大部分的教育财政收入，但是城市生源比例却远高于农村生源的比例。这意味着更多城市生源享有了重点大学本身具备的良好的地域优势，丰富的教育资源，优越的教育质量，而越是出身条件不好的学生却越难获得较好的资源，“寒门难出贵子”的现象尤为凸显，体现了极大的不公平。

事实上，“农村学生占重点学校的比例越来越少”这一词条在教育政策文件中出现的次数非常频繁，这足以说明家庭出身不好的学生在重点大学中的弱势地位。从20世纪90年代开始，中国重点大学的农村学生的比例不斷下降，城市学生的比例逐步上升并保持着数量上的绝对优势，农村学生主要集中于普通地方院校与专科院校。清华大学2000年农村学生的比例为17.6%，比1990年减少4.1个百分点；北京大学2013年新生中农村学生的比例仅占14.2%，城市生源的比例占到70%以上。北京大学2016级3 363名本科生中，农村学生仅占16.3%，城市学生占83.7%。北京985高校中农村学生比例仅为20.8%[7]。从重点大学中来自城市和农村学生的成分来看，城市学生的比例远高于农村生源，虽然近几年来，在国家各项教育补偿性政策的实行下，农村学生进入高校的数量在增加，但绝对数量仍然很低[8]，这意味着重点大学被绝大多数的家庭条件较好的城市籍学生所占据。城乡生源比例失衡的现象告诉了我们一个事实：低学费政策的统一规格性和相对低廉性本想为接受高等教育的学生，特别是农村学生，创造一个公平的环境，让更多的贫困学子可以有机会进入大学。但是由于城市生源学生占重点大学生源的比重较高，原本带有补偿性质的低学费政策，却成为家庭条件较好的学生的“盛宴”，他们才是低学费政策的最大受益者。

（二）低学费政策盛宴下普通大众补贴富裕阶层的局面

社会正义驱使下的低学费政策并未让贫困家庭得到实惠，补偿贫者的理念被架空。随着高等教育的扩招，越来越多的大学生有机会进入大学的校门，可是城乡生源的差距十分悬殊，虽然基数上有所增加，结构却依然不合理，大部分资源仍旧掌握在城市生源手中。

目前这种较低的学费政策实际上没有切实照顾到贫者的利益，反而优惠了富人。国家重点投入教育部直属高校培养优质人才，在政策制定的过程中，对于人才的出身并没有先决条件，不分城市生源还是农村生源，其财政性拨款的数额只会考虑到生均培养成本、学校生源的数量等。在重点大学，比如北京大学，生均培养成本在30 000元左右，学费为5 000元到6 000元左右，剩下的20 000元多则需要依靠政府来补贴，而政府的补贴主要是来自普通老百姓的纳税所得，这就造成了一个拿普通老百姓的钱来补贴家庭出身条件比较好的学生的现实，形成了普通大众补贴富裕阶层的局面。

这实际上是混淆了公平和平均这两个完全不同的概念。这种制度设计看似公平，每个人都可以享受低学费的福利补贴，但实际上是走平均主义的老路，平均损害的是公平，平均损害的是效率。对于教育弱势群体来说，仅仅强调平等对待还是不够[9]。美国前总统约翰逊曾作了一个形象的比喻：“想象在100米冲刺时，两个人中有一人戴着脚镣，他只跑了10米，另一个已冲过了50米，那时，裁判员认定这场比赛不公平。他们怎样改变这种情况呢？仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去，然后说‘现在机会均等了吗？但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑，不是更公平一些吗？这就是我们为了平等要采取果断的行动。”[10]约翰逊的这段话表明为了实现社会正义，有必要对弱势群体平等对待和进行补偿。

三、正义之思：大学学费制度重新设计的现实考量

大学的学费制度自历史发展至今，经历了从雏形到成熟的阶段，就学费的标准问题有不同的研究讨论，包括成本分担理论、补偿理论、个人收益理论和高等教育的“准公共产品”理论。由此可知，这是一个十分复杂的问题。存在即合理，目前的学费制度是时代的产物，具有一定的可行性，但是它最大的问题就是未体现差异性，从而带来了更大的潜在的不公平。学费的定价应该因地制宜地根据每个学校的实际情况，包括生均培养成本、地区经济发展水平、家庭背景等因素。现实是，我国重点大学的学费只占到了实际培养成本的17%，其它的成本由国家进行补贴，而且这些补贴大部分落到了城市学生身上，而不是真正需要的农村贫困学生身上。因此，重新设计学费制度势在必行。

（一）基于社会正义，重新修订学费管理办法

1996年的《高等学校收费管理暂行办法》（下称《办法》）是以科学合理为原则进行制定的，但是随着时代的发展，为了更好地适应当前的现实，需要做进一步的修正。政策的宏观化而非具体化，虽然给予了更多灵活的空间，但是也留下了许多隐患。

根据《办法》的第四条：学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。我国公立高校主要分为教育部直属高校和普通高校，前者和后者的生均培养成本是不一样的，所以学费的标准肯定是要有所差异的。但实际上，我国的普通高等学校学费收取基本采用的是统一定价的模式。就重点高校之间来说，学费标准差别也不大，未体现成本与收益的关系。“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定”，这个比例需要各省和各学校通过科学的方式来确定，国家应该给定统一的标准，按多少比例进行收取。并且，不同地区之间，应该明确有“有所区别”的标准是什么，具体可按经济发展水平的高低作为区分，比如一线城市、二线城市、三四线城市的高校，其学费标准应该按消费水平和居民的收入水平进行确定。

根据《办法》的第五条：高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。这个比例应该有所调整，特别是就重点高校来说，目前生均学费水平只占生均教育培养成本的17%左右，但是这种学费制度招致了更多的不公平，因此之前的最高限度25%的比例应该有所提高，这个比例可根据重点大学的生均培养成本以及奖助学金的覆盖率来确定。

（二）逐步提高重点大学的学费，同时完善奖助学金制度

为改变低学费政策下普通大众补贴富裕阶层的局面，重点大学的学费应该有所提高。首先，从经济学的角度来说，重点大学提供的教育支出远远高于学生所承担的教育成本，为了保持“收支”的平衡，学生应该承担更多的教育成本。其次，重点大学的学费提高了，国家在学费上的补贴就可以有所减少，而且就目前国家补贴的比例来看，这个数额是巨大的。

重点大学学费提高的幅度和标准应该根据具体的生均培养成本、该年的社会经济发展水平和物价水平来确定，逐年推进（见表5）。

以北京大学为例，目前北大的生均培养成本（A）為30 000元左右，文理学科学费平均（B）为5 500元左右。北大2015年约招新生4 000（C）名左右，其中农村新生比例为19.4%，即农村学生约为776人。假定学费提高为50%，即15 000元（D）左右，同时全免农村生源新生学费，并设定学费提高之前国家需要用于学费补贴的费用为E1，提高之后的为E2。对此，我们试算如下：

根据E1=（A-B）C

E1=（30000-5500）4000=9800万元

E2=（A-D）（C-776）+776*A

E2=（30000-15000）3224+776*30000=7164万元

由此可知，E2小于E1，提高学费之后，国家用于重点大学的财政补贴的压力可以相对减小，因此提高学费是有理可依的。

国家把重点大学的学费收取标准由原来的25%提高到50%的同时，还应完善高校的奖助学金机制。重点大学的奖助学金的数量、形式和名额都高于一般普通高校。鉴于学费的提高可能会给农村生源学生带来一定的压力，可以采取减免贫困地区新生学费的措施给予解决（由于农村学生数量的基数小，所以这种补偿措施比低学费政策所带来的财政压力更小）。其次，设立多种奖学金的来源，以科学公正合理的原则进行评判，给学生更多的机会。另外，加大助学金的资助力度，以贫困家庭的学子作为唯一的对象，严格评选对象，尽量保证让最需要的学生受益。

（三）学费补贴向非重点大学倾斜，增强学费政策的普惠性

全国共有高等学校3 000多所，一般普通院校所占比例高达80%以上。作为省属地方高校，它们所获得的国家财政性拨款虽然基数很大，但在比例的分配上却远远低于重点高校。根据《中华人民共和国教育法》第五十三条：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的机制，逐步增加对教育的投入，保证国家公办的学校教育经费的稳定来源。由此可知，根据法规的原则，国家的教育性财政拨款因其固定性和立法性，对于高校的发展尤为关键。虽然我国一直致力于建立多渠道、多投资主体、多形式、多类型的方式发展高等教育，社会企事业单位对于高校的赞助和捐款发挥了重要作用，但是非重点大学由于其平台的局限性，所获社会性投入的资金机会比较少。

非重点大学由于其范围大、数量多、准入条件低于重点高校，聚集了全国90%以上的学生，但是却难以获得与实际成比例的政策支持。为了保证非重点大学的教育质量和学生素质，同时缩小与重点大学的差距，国家应该尽量把财政补贴向处于劣势条件的高校倾斜，淡化重点与非重点的概念，根据每个地区的实际情况和具体需求进行补贴。

（四）根据区域经济发展水平，推进重点大学学费梯度式提升

由于地理位置和政策发展的先后顺序，我国不同区域之间的经济发展水平呈现出较大差别，教育资源也显示出区域间的分配不均。财力是保证教育质量的基本因素，师资力量、技术支持、教育资产、教育费用、教育制度、教育理念、教育设施等教育资源都建立在一定的物质条件的基础上，并且教育理念也会产生很大的不同。

东部沿海地区作为最先发展起来的区域，有着较好的经济基础，有提供教育发展所需要的支持，所以重点高校在此分布较多。中部地区许多城市都是重要的交通枢纽，为经济、教育的发展提供了便利，重点高校青睐有加。西部地区地理地势较高，自然环境较恶劣，所以发展一直受限，教育质量得不到保障，重点大学与此绝缘。在学费政策上，我们应该考虑到具体区域的实际情况，在收费标准上体现出差异性。就东中部地区而言，特别是北上广地区，目前的学费政策与实际的教育成本不相匹配，应该就居民收入的情况相应提高，提高的比例可在原来的基础上增加25%左右，具体的比例随地区不同左右浮动，且对农村和城市生源应有所区别，对于农村生源主要以补助为主。国家应该在人力和财力上加大对西部地区的扶持力度，一方面，在西部地区建立高水平的高校，留住本地区的人才，同时吸引来自外地的人才。另一方面，增加每年西部人才专项计划的人员数量，保证西部贫困地区生源的比例。西部地区学费政策应该根据居民实际的承受能力，学费比例不能超过生均培养成本的20%，主要以减免和补助为主。西部地区虽然面积大，但是人口基数小，所以国家的财政重心可以由东中部向西部转移，以保证区域的相对平衡，贫富的相对平衡，农村与城市的相对平衡。

参考文献

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[9] 刘复兴.教育政策与弱势补偿问题[J].山东教育科研2002（9）：8-10.

[10] 袁振国.论中国教育政策的转变：对我国重点中学平等与效益的个案研究[M].广州：广东教育出版社，1999：69.

Abstract： The tuition in Chinas key universities merely makes up about a tenth of the average cultivating cost， which means it is a relatively kind of lower tuition system. The initial purpose of this system is indiscriminately to support and favor the students from poor families， however， due to the fact that the students born with better conditions occupy the majority of students in key universities， this system greatly benefit the students from wealthy families. The lower tuition system with the compensation characteristics has actually become a beneficial “feast” for students from wealthy families， which leads to a situation where the general public is subsidizing the rich. Based on the current situation， we are eager to reconsider and redesign the tuition system， and suggest revising the management method of the tuition in detail， which includes gradually increasing the tuition of key universities， adjusting the mechanism of the scholarships and grants， providing more subsidies of the tuition from the government to the general universities， strengthening the inclusiveness， and improving the tuition policy based on the regional economy.

Key words： tuition； key universities； the general public subsidizing the rich； social justice

（责任编辑 黄建新）