海湾合作委员会的前景

杰弗雷·马蒂尼（Jeffrey Martini）　贝加·瓦赛（Becca Wasser）等

张关林/译

海湾合作委员会的前景

杰弗雷·马蒂尼（Jeffrey Martini）贝加·瓦赛（Becca Wasser）等

张关林/译

节选自美国智库兰德公司报告 2016年

概 要

海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council，以下简称GCC）的凝聚力（这里是指委员会6个成员国集体行动或配合行动的能力），是这些战略伙伴是否具有影响的重要决定因素。随着美国试图加强地区稳定、保护能源运输、抗衡来自中东的威胁，委员会的凝聚力就成为不是推进就是削弱美国利益的一个变数。

根据海湾合作委员会或高或低的凝聚力来进行调整，是美国决策者常做的事情。新的因素是委员会的地区激进主义的范围有所扩大，如军事干预等，因为委员会领导人觉得美国对该地区的承诺正在趋弱。由于美国对海湾地区作出的政治和军事承诺都很重大，而且在不断承诺，我们不认可这个感觉，但感到美国放弃了中东，还是刺激了委员会成员国的政策，不容忽视。美国2011年从伊拉克撤兵，宣布“轴心”移向亚洲，对待阿拉伯之春的方式，与伊朗的核协议，美国有限干预叙利亚，对美国的这些行为，委员会许多领导人都认为美国背叛了他们的利益。这种情况增加了美国与海湾合作委员会交往的困难。

美国目前为适应委员会凝聚力多变的性质而采取的态度，是以维持灵活性的方式谋求双边和多边交往。因此，每年的美国- GCC战略对话和2015年与GCC的戴维营峰会，基本由双边交往组成。在具体政策举措方面，这些交往涵盖了多边努力，如联合弹道导弹防御，也包括双边行为，如单独的自由贸易协议。本报告支持继续采取这个方式，但建议在有些领域可有效扩大多边行为。这些领域包括向GCC提供刺激，使它们作为集团有能力购买国防材料，包括探索美国参与磋商的双边贸易和投资框架能否升级为多边投资条约。

由于GCC成员国、地区国家和超地区大国不同的基本条件和政策选择，六国的相对凝聚力有很大差异。在凝聚力强的时候，GCC成员国（巴林、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿联酋）能在当时的重要问题上取得一致，能合作加强总体能力。但在凝聚力弱的时候，成员国容易相互龃龉，时不时出现内斗。

1990—1991年海湾战争时，面对伊拉克导弹攻击GCC团结一致；2011年巴林国内爆发民众抗议时，也都团结起来支持哈利法（Al Khalifa）国王，这都代表着GCC凝聚力的巅峰。这些时期的合作虽然缺乏“人人为我，我为人人”的精神，但也显示了GCC对集体安全的承诺，即便承诺涉及到风险和代价。与此相反，2013和2014年GCC的“冷战”（各成员国在埃及、利比亚和叙利亚发展不同的代理人，最后发展到巴林、沙特阿拉伯和阿联酋居然从卡塔尔撤回了大使）则代表GCC凝聚力的低谷。在这一时期，共同利益让位了，各成员国都试图在转型期最大限度地提高自己的影响力。

我们认为，GCC凝聚力随时间而波动，但内部的合作是在一个有着上限、下限的范围内运行的。凝聚力的下限是实施强制外交，其中，GCC中最强大的集团迫使离群者遵守它们的立场。虽然强制外交是GCC政治的特征，但是使用武力来反对成员国却从未有过。跌破GCC凝聚力的下限，就意味着这个机构的崩溃，意味着遭遇了像其他地区集团[如阿拉伯马格里布联盟（Arab Maghreb Union）]一样的悲惨命运了。另一方面，GCC凝聚力的上限是由联合的对外政策立场来代表的，如反对内外部安全威胁的协调性军事行动。批准资本与劳力在GCC范围内流动，出于君主间团结和地区稳定的担心，对不繁荣的GCC成员国给予财务支持，也在GCC凝聚力的范围内。不过，GCC内形成充分的政治联盟和货币联盟，或产生决策的执行机制，依然在GCC凝聚力的上限之外。

搞清楚GCC凝聚力的范围与限制，对于诠释该集团内各种进展的意义是非常重要的。有些GCC观察家动辄高估在GCC凝聚力的常态的周期变动范围内的进展的重要性。某成员国与GCC内大多数观点相左，如最近的卡塔尔和阿曼那样，这是阿拉伯海湾政治的常见特征。六国往往四分五裂，随后又团结起来，或者拉帮结派。某一时期某国可能是加强合作的倡导者，如1990年代的阿曼主张扩大“半岛防御力量”（PSF），但在另一时期，这个国家就可能反对整合，如现在阿曼不支持建立货币联盟和政治联盟的建议。GCC政治的这个特征说明，在诠释哪些进展代表了GCC内部动态发展的突破，哪些进展只是周期变化的反映时，必须要有识别力。而我们现在不太可能找到彻底重构GCC运作所需的条件，无论是趋向团结还是走向分裂的条件，都没有出现。

我们对历史的考察发现了增强GCC凝聚力的几个重要因素。这些因素包括六国团结起来应对相互的安全威胁的必要性，保护君主政治中有共同利益，希望扩大接触消费市场并利用制造与服务方面的规模经济。这些因素使得GCC在安全、政治和经济领域着手实施雄心勃勃的整合计划。三个领域中最显著的成就是1982年创建了PSF，2000年签署了互助防御条约，2011年阿拉伯之春时对该地区君主体制的保护，1981和2001年减少了GCC内部资本和劳力流动障碍的经济协议。

削弱GCC凝聚力的主要因素是对威胁有不同看法，担心沙特阿拉伯一家独大，对主权的敏感，海湾经济缺乏多样性。这些因素限制了GCC的发展，明显表现在成员国抗拒整合关键的军事系统，不愿让外事决策托付给统一的机构，不愿建立货币联盟。这些差异也明显表现在成员国在地区冲突中支持反对方，谋求与地区外伙伴签订双边协议，不愿作为一个集团就经济问题进行协商。

展望到2025年的未来10年，GCC成立之初的35年里起团结和分裂作用的许多因素，很可能继续起作用。新增加的因素有：明确的领导层换代，因为目前的领导人都老了；由于伊朗的作用，地区安全秩序可能发生变化；适应国际市场变化（如能源需求的可能变化）的压力进一步加强。但我们没有发现这些变化因素会打破1981年以来已具特征的GCC凝聚力变动模式。这些进展无疑将激发新的合作和龃龉领域，但我们不太可能看到突破GCC凝聚力上限或下限所需的条件。

尽管我们预测了GCC凝聚力的相对延续性，但我们正在观察影响该集团团结的一些压力。其一是GCC成员国对也门和叙利亚冲突最后阶段的不同看法。虽然GCC成员对也门冲突的反应是基本团结的，但时间一长，关系可能变坏，尤其是如果沙特和阿联酋对成功的看法产生分歧的话。叙利亚冲突已经引起对哪些派别会得势的分歧看法，如果冲突到达转折点（或者阿萨德获胜，或者叛乱重整旗鼓，推翻现政权），这些分歧会更为尖锐。除了军事冲突外，还有一个潜在压力，是GCC对伊朗减轻制裁的反应。GCC成员国对同伊朗的经济关系有不同的耐受力，这个问题可能迫使成员国在经济目标与政治目标之间做出抉择。

从积极方面看，GCC未来10年的凝聚力展望含有一些加强团结的因素。例如，“伊斯兰国”威胁的增强可能会强化GCC内部的团结，尤其在情报分享、内部安全力量的协调方面，甚至会进一步推动内部联合安全力量的发展。地区内贸易的加强，基础设施进一步发展，也能在未来10年推动GCC的经济发展，不过货币统一的可能性不大。

由于美国政府谋求介入GCC，决策者就必须理解GCC凝聚力的多变性，这对华盛顿同这些伙伴在双边或多边方面能做成哪些事具有重要影响。美国促进GCC的凝聚力来支持自己的政策目标，这固然很诱人，但美国影响GCC轨迹的程度是有限的，局限主要出现在个别国家如何看待邻国的问题上。华盛顿改造GCC凝聚力的任何尝试，都可能恰得其反，所以美国的努力应该着眼于调整对不断变化的局势的预期，尤其要考虑海湾领导人对美国撤离该地区的看法。

本报告基于GCC凝聚力的多变性，提出这样的建议：美国政府应该继续目前的方法，混合使用同GCC的双边的和多边的介入方式。虽然批评这个方法的人会说它自相矛盾，但我们发现这个方法是防止损失的有效手段，是美国与其他地区集团交往的常用方法。在GCC与美国结盟时，多边主义为推进GCC的凝聚力提供了一个机制，如在反对“伊斯兰国”的背景下，美国需要GCC的合作，以扩大该集团在伊拉克和叙利亚的影响。另一方面，当GCC分裂或者行为有过火倾向时，可使用双边方式。当GCC为了迫使美国履行它不准备履行的承诺，而显露团结一致的迹象时，双边方式也是首选。

虽然我们支持美国继续使用与GCC伙伴的双边和多边同时兼顾的方式，但我们认为在某些方面扩大多边合作是很有建设性的。我们看到在安全问题上存在着多边方式的一些机会。具体而言，我们建议美国政府要促使GCC成员国利用自己的能力集体购买武器，以便更好地协调购买决策，培育互操作性。同样，我们建议美国继续就统一弹道导弹防御问题与GCC合作。至于强化GCC安全的比较软性的途径，华盛顿应该倡导最终可能扩大到把伊朗包括进来的安全对话。不过，在这类对话中把伊朗包括进来，必须由海湾国家倡议提出，它们的短期目标应该是让伊朗参与来建立冲突降级的机制，不是为了把伊朗整合进一个新的地区安全秩序。

在经济方面，本报告建议，美国要继续扩大同GCC成员国的双边交往，进一步推进2005年左右与巴林和阿曼签署的双边自由贸易协议，同时拓展多边交往机会。这些协议通过创造新的经济机遇、鼓励多样化既有利于美国经济，又成为GCC的稳定因素。再者，我们建议建立一个地区发展组织，这个组织透明运行，在决定GCC内部援助和投资走向时，给予六国同等的代表权，它将成为支持GCC长期繁荣和稳定的工具。

我们撰写本报告时曾采访过一位阿联酋人，他说，美国应该采取推动GCC成员国“团结与控制”的政策，而不是回到让它们“分裂与控制”的政策。我们深表赞同，但需要说明的是，在多边主义还很遥远的时候，美国必须继续双边交往。另外，当GCC的团结挑战了而非推进了美国利益的时候，双边联系应该作为防止损失的手段而加以保留。

原文标题：The Outlook for Arab Gulf Cooperation