欧洲民主化

理查德·扬斯(Richard Youngs)

滕智红/译

欧洲民主化

理查德·扬斯(Richard Youngs)

滕智红/译

选自美国《外交》杂志 2016年8月8日

欧盟不能在每次危机尘埃落定之后，又一切按常规运转，而必须彻底调整整个政治结构。

英国脱欧引发了无数次欧盟该如何改革的讨论。自从英国全民公投退出欧盟后，无数政府官员、部长和总统已经认识到欧盟必须对公民关注的焦点问题采取更灵活、更积极响应的态度。但运转的仍然是一套熟悉的模式：过去20年在每一次危机发生之后，欧盟领导人都许诺重新思考整合问题，一旦危机消除，就又按照过去的模式运行。

因此当前的讨论只会让人厌烦。有人认为只有加速结成彻底的政治联盟才能挽救欧盟。欧盟高级委员、欧盟议会中的政治家和法德外交部长等都持这种看法。而包括中欧、东欧、丹麦和荷兰领导人在内的另外一些人正好得出相反的结论。然而加速整合或放慢整合步伐都不足以挽救欧盟。而且，在对布鲁塞尔的疑虑不断增加之际，当前公开建议加强经济政策和安全合作不可能重新燃起人们对欧盟计划的激情。在某种程度上为欺骗欧洲所谓消息不灵通或无知公民的选择权而引入改革是既要人们领情又不能保持任何长期稳定。

相反，欧盟需要彻底改变整个政治结构。一个热议的做法是创立双速欧盟，让所谓的核心国家独立于其他周边国家而结成政治联盟。但这一解决办法也许不切实际，因为很少有南欧或东欧国家能够容忍这样的待遇，而本该是核心国的法国和荷兰两国又对欧盟有着欧洲大陆最高级别的普遍敌意。而且，如果核心是基于欧元区的话，由于几乎所有成员国已属于欧元区，或者已报名加入，就几乎没有余地进行不同层次的整合。

而欧盟需要的是复兴，以此挑战国家和民族之间的传统合作模式。该复兴不应该关注国家间正式的制度关系，而是转向公民之间基于团结一致的更加民主的契约关系。没有欧洲公民的全面参与，就没有新的政策能解决当前的不安定局面，造成这种局面主要因为普通人不信任欧盟计划。要解决这个问题，欧盟领导人应当采用我所称的由4个相互配合的决策原则管理的欧洲公民契约。

合作契约

第一个原则是选择。当前，要求成员国全部采用欧盟的政策绝对很难做到，除非他们协议退出欧盟。而应当采用相反的做法：自愿、灵活地选择加入。

政策制定不是由布鲁塞尔的集权官僚制度管理，而是分散成一系列的政策群，这样能审查不同政策领域的合作并将由分散在欧洲地域内的机构来管理。各国政府按照公民意愿自由选择加入某个政策群。运用这一原则能让每个国家积极正面地塑造欧盟的未来，而不是被动接受自己不喜欢的义务。

选择加入模式最棘手的问题是人们的自由贸易和自由活动是否应当独立选择。虽然有人反对限制行动自由，但在当前情况下，采用一些适度的分阶段的自由行动可能有助于保留欧盟计划。例如：法律规定“紧急刹车”或者临时暂停移民，国家就能保护自己贫困或脆弱的社区免受移民快速增加的冲击，同时又不违反跨界交往的核心原则。从长远来说，民众有机会选择自己愿意的开放程度甚至能克服狭隘的民族主义思想。

当然，自愿加入方式将让欧盟的合作相当混乱。很多政策领域——比如贸易与环保政策、社会政策与欧元——不能完全脱钩，而且必须在政策群之间作些协调。但这些混乱的局面比继续维持现状风险要小很多，如果继续维持现状，国家和公民就无法选择自己心仪的整合要素而摒弃不喜欢的要素。

第二条原则是支持欧洲不同经济、社会和政治模式之间展开竞争。欧盟的作用将是确立宏伟目标，而不是目标该如何实现的具体或详尽的计划。这样成员国就能设计自己喜欢的路线，完成共同的目标，而且最佳模式将是繁荣经济，用成果树立典范而不是照搬规则。例如：希望结束经济紧缩的国家也许不能说服债权国采用泛欧凯恩斯主义，但总要允许他们尝试使用支持经济增长的政策来减少债务水平。

第三条指导原则是自下而上的公民管理。欧盟的整个架构——创立于60多年前讲求恭顺和等级的时代——与当今强调个性化和本土化的社会趋势绝对不一致。这就需要民主司法理念。

欧盟政府不是无休止地谈论欧盟议会或国家立法机构应该创立更多的委员会来改进欧盟的民主责任，而应当发动大型的两年制民主计划，允许公民大会和论坛商议普通民众愿意看到的欧盟政策合作类型。应当允许和鼓励当地社团参与制定所有级别的欧盟政策。有当地团体参与在任何新的整合阶段都很关键。而且，在那些选择弃权来支持欧盟的年轻人当中，漠视政治的趋势表明了需要创新直接民主的形式。从欧洲整合之初起，社会就发生了极大的变化；调整欧盟机构也几乎不足为奇。

第四条原则是不仅在不同国家之间，而且在各国国内都必须考察弹性政策的差异。鉴于欧盟内部情况多种多样，千篇一律地在欧盟成员国之间应用所有政策领域或许不再是可取的。几乎在每个欧洲国家，都存在着截然不同的两类人：喜欢欧盟世界和国际主义精神的一类人和感到被边缘化了的另一类人。但悲叹所谓未来主义者的无知几乎没什么益处——不能解决怀疑论者关注的问题、只能通过压制他们的民主呼声得以继续的整合计划就不会是个值得捍卫的计划。而问题是要重新思考欧洲的整体合作形式，为全球主义和本土主义者都留出空间。

至于这样做是否现实，欧盟领导人应当参考司法的多元主义。司法多元主义考察不同司法和法律规范在单一政治体系中如何共存，而这一话题丰富的学术文献为设计法律体系提供资源来协调有着截然不同选择的人群。例如：欧洲大城市文化多元，移民安置可以更加自由合法，而内陆地区则需要更严格的做法；某成员国有些地区也许希望引入其他地区反对的欧盟合作倡议。

改革或破产

很多人会反对说这些影响深远的变化和超乎常规的想法都不可行，欧盟应当专注于稳定当前的现状。也许他们认为弹性太大和民主建议将产生欧洲怀疑主义。这反映了一种不健康的思想：欧盟真正的困难不仅是找到任何可能包容欧洲怀疑主义的方式，而且要保障更加坚实的基础以实现欧洲公民未来的合作和团结。除此之外，英国脱欧表明了一个民族感到被欧盟领导层忽视所产生的风险。更直接地说，在这点上参与政治是有益的，并且不应该因对民粹主义的短期恐惧而回避它。改革者也应当质疑普遍认为弹性整合与少整合是一回事的看法；如果合理构建弹性，那么与普遍看法相反的观点就可能是对的。

当然，实际上几乎可以肯定：欧盟政府将像以前那样跌跌撞撞。如果欧盟领导人政策调整尺度很小——或者根本不调整——法国、荷兰或其他国家在全民公投后成功离开欧盟的可能性就会增加，从而永久破坏欧洲的实体精神。最好是现在就行动起来防止出现不可逆的崩溃局面。如果欧盟领导人不继续用政治意志力来更新欧盟整合的核心模式，那么，他们屡次要求创新思维就几乎没有任何意义。

要是欧盟领导人真正锐意创新，他们将利用2017年《罗马条约》（Treaty of Rome）签署60周年之际翻开新的篇章。他们应当宣称欧盟已经完成了确保欧洲和平的使命，并将发起符合灵活性和创新原则的新的欧洲公民契约，从而引导欧盟计划迈入崭新的时代。

原文标题：Democratizing Europe