构建法律援助值班律师制度实证探析

董红民（浙江省杭州市法律援助中心主任）

麻伟静（浙江省杭州市法律援助中心）

构建法律援助值班律师制度实证探析

董红民（浙江省杭州市法律援助中心主任）

麻伟静（浙江省杭州市法律援助中心）

“法律援助值班律师是指由法律援助机构指派,在警察讯问、法庭审判等诉讼阶段免费为当事人提供即时法律咨询、指导、或者作为被指控人的代理人,帮助被指控人申请延期审理、进行保释听证或者处理其他法律事务的律师”；该制度“目前已经成了英国、加拿大、澳大利亚、新西兰和我国香港特区等国家和地区法律援助制度中的一个不可或缺的重要组成部分”①郑自文、郭婕：《探索建立中国特色的法律援助值班律师制度》，《中国司法》2006年第12期。。在我国，开展法律援助值班律师工作是中央深化司法体制和社会体制改革的一项重要任务，是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革中的重要内容。本文拟从实证视角分析入手，梳理近年来值班律师工作的现状，指出存在的问题，探讨建立符合我国国情的值班律师制度，以期对有效推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革有所助益。

一、值班律师工作开展现状

（一）工作站建设情况

全国各地法律援助工作站建设情况不一。为推进、规范法律援助工作站建设，浙江省司法厅分别与省公安厅、高级人民法院、检察院联合出台文件，明确了建立法律援助工作站建设、管理及主要职责，为全省规范建设工作站提供了范式。2014年6月，全国人大常委会授权“两高”在北京、上海、杭州等十八个城市部署开展刑事案件速裁程序试点工作。为做好“刑事速裁工作”，杭州加快推进和规范看守所、法院法律援助工作站建设。截至2015年10月，全市所有法院和看守所都建立了法律援助工作站，共30家，其中看守所工作站14家、法院工作站16家（其中滨江区和经济技术开发区没有看守所）（见表1）。

（二）值班律师工作管理模式和职责

在浙江省，看守所、人民法院、检察院法律援助工作站由其商当地司法行政机关设立。工作站的名称为“所属的法律援助机构名称+看守所（人民法院）名称+工作站”。站长由看守所、人民法院、检察院相关负责人担任，工作站接受法律援助中心业务指导。按照《浙江省部门行业法律援助工作站管理办法》，值班律师主要承担以下职责：一是开展法律咨询。工作站负责日常法律援助咨询工作，免费为来所办事的在押人员亲属及社会群众提供法律咨询，收集复杂、疑难法律问题，报送法律援助机构集中解答。二是受理援助申请。工作站负责在押人员的法律援助申请的初审工作，认为符合条件的，及时报送法律援助机构审查受理。三是转交辩护通知。对符合法定条件的犯罪嫌疑人，公安机关各刑事侦查部门可将法律援助机构指派律师辩护的通知书经看守所工作站转交法律援助机构。四是开展法治宣传。组织律师为看守所在押人员开展法律知识讲座，进行普法知识教育，解答在押人员法律方面的问题。

（三）“刑事速裁工作”开展情况

为确保“刑事速裁工作”落实到位，2015年3月，杭州及时出台《杭州市刑事案件速裁程序试点工作律师值班制度》，对值班律师的选任资格、值班时间、工作职责、提供法律帮助的程序等作了细化和规范。萧山区筹建了刑事速裁律师库，将22家律师事务所和108名律师纳入该律师库，充实律师资源，加强办案力量，加强对值班律师的培训。西湖区司法局就刑事速裁程序试点工作实务、法律援助业务知识对值班律师进行培训，使值班律师能更快熟悉和掌握刑事速裁程序的适用范围和程序要求。全市有700余名律师为速裁案件被告人提供法律帮助，被告人被拘留、逮捕的比例远低于普通程序，缓刑、管制的适用率达到50%以上，实际关押时间平均缩短3个月左右，缓解了看守所监管压力，加强了被告人人权保障。

二、值班律师工作存在的问题

（一）“值班律师”混同于“律师值班”

如前所述，“值班律师”是指由法律援助机构指派,在警察讯问、法庭审判等诉讼阶段免费为当事人提供即时法律咨询、指导，或者作为被指控人的代理人,帮助被指控人申请延期审理、进行保释听证或者处理其他法律事务的律师。而“律师值班”,指被法律援助机构选派到法律援助机构的办公地点或者法律援助工作站点提供日常值班服务,接待当事人和解答法律咨询②郑自文、郭婕：《探索建立中国特色的法律援助值班律师制度》，《中国司法》2013年第10期。甘权仕：《法律援助律师值班制度调研报告——以厦门市法律援助中心为蓝本》，《中国司法》2015年第11期。。实践中“值班律师”与“律师值班”混同成为常态。如杭州市制定了《杭州市刑事案件速裁程序试点工作律师值班制度》（以下称《制度》），《制度》明确：“根据文件要求，本市法律援助机构已在各区、县（市）人民法院、看守所设立法律援助工作站，并派驻法律援助值班律师。为使刑事案件速裁程序试点工作顺利开展并取得实效，确保适用刑事案件速裁程序的犯罪嫌疑人、被告人及时获得法律法律帮助，现制定派驻人民法院、看守所法律援助工作站律师值班制度。”从行文上看，《制度》将“值班律师”和“律师值班”视为同一概念。但从文意理解，《制度》规定的是“值班律师”职责：“为看守所被羁押和法院未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律帮助，同时要求接待来访群众，做好法律咨询服务和代写法律文书。”

（二）犯罪嫌疑人、被告人未得到即时的法律咨询和辩护

在我国，《刑事诉讼法》和地方法律法规中均未规定法律援助值班律师制度，实践中也未建立起相应的保障机制，导致值班律师“外延”缩小。2015年，杭州“刑事速裁”案件2229件，值班律师为被告人提供法律帮助件仅149件。显然，值班律师提供法律帮助的比例很低。因为看守工作站地址距离市法律援助中心较远，除了犯罪嫌疑人、被告人亲属，基本没有群众会主动前往咨询，而且除了“刑事速裁”案件，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人无法主动获得法律咨询和法律帮助，所以值班律师为群众提供法律咨询的数量较少。而且公检法机关与法律援助机构协调机制不顺，导致犯罪嫌疑人、被告人权利不能得到有效保障。一是公检法通知援助的比例失衡。近三年杭州刑事援助案件三个阶段的数量比例约为2：1：4，审查起诉阶段的案件明显少于起诉和审判阶段（表2），侦查和审查起诉阶段还有大量的案件应该通知而没有通知法律援助机构指派律师参与辩护。二是侦查和审查阶段对辩护意见不重视。尤其在侦查阶段，公安机关不希望律师过多过早介入，辩护律师不能“阅卷”，造成律师“会见难”“辩护难”；而且对律师的辩护意见不重视，导致律师在此阶段很难为犯罪嫌疑人提供有效的帮助。

表2：各阶段通知辩护案件数（2013年-2015年）

（三）值班律师补贴偏低

目前，值班律师补贴普遍偏低。2015年12月，杭州市印发了《杭州市法律援助经费使用管理办法》，法律援助咨询补贴标准由原来的每人每天100元提高到每人每天260元，但由于区、县（市）财政独立，还不能全部达到补贴标准。上城、下城等5区均实现了260元/天；市中心支付值班补贴的依据是开展“刑事速裁程序”经费标准，每天值班补贴是200元/天；还有个别区经费没有保障，如滨江区、富阳区（表1）。毫无疑问，参与零补贴的工作站值班律师完全是“倒贴成本”，而且仅就交通成本计算而言，现有值班补贴标准也偏低。

三、构建我国值班律师制度的初步设想

（一）加强法律援助值班律师制度建设

“及时获得法律咨询和协助是保证公平审判和法治的关键”③联合国人权事务高级专员办事处、防止酷刑协会和亚太国家人员机构论坛：《防止酷刑：国家人权机构操作指南》（Preventing Torture:An Operational Guide for National Human Rights Institutions），HR/PUB/10/1（2010年5月）。，“任何一个制度的建立和完善必然要依赖于立法”④王淑华、张艳红：《探索建立中国法律援助值班律师制度》，《中国司法》2009年第5期。。1989年，英国公布了《警察局内的法律咨询和协助参与24小时值班律师体制》，并在1993年《关于刑事司法的皇家委员会报告》中对值班律师提出了要求⑤黄斌：《英国法律援助改革及其借鉴意义—〈以1999年接近正义法为中心〉》，《诉讼法论丛》2005年第10卷第254页。。英格兰和威尔士，在《1984年警察和刑事证据法案》中规定：警察也有义务尽快帮助犯罪嫌疑人联系律师。通过设立值班律师项目，确保了被羁押的犯罪嫌疑人享有的律师帮助和法律援助权利的实现⑥埃德·开普：《英格兰和威尔士在警方拘留期间促进嫌疑人获得法律援助的做法》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_ administration_of_justice/content/2015-09/22/content_6281495.htm？node=78258，2016年7月5日访问。。判例法国家加拿大，称为布里奇斯值班律师或称为布里奇斯热线的刑事电话咨询值班律师制度，是根据加拿大最高法院对布里奇斯（Brydges）一案的判决产生的⑦左秀美：《加拿大法律援助值班制度及其借鉴意义》，载贾午光主编：《国外境外法律援助制度新编》，中国方正出版社2008年版，第279页。。通过最高法院的判例解释，使《宪章》第10条第2款“犯罪嫌疑人被逮捕或者拘留时享有律师帮助权”的规定操作性更强。具体而言，警察不仅必须要告知犯罪嫌疑人享有获得法律援助的权利，而且还必须做到以下三点要求：一是如果本辖区建立有法律援助和值班律师制度，则要告知犯罪嫌疑人法律援助和值班律师服务的存在以及如何获得这些服务的帮助；二是为犯罪嫌疑人提供适当的机会以接触值班律师或者接触犯罪嫌疑人的私人律师；三是停止对犯罪嫌疑人的讯问直到犯罪嫌疑人有适当的机会获得法律咨询为止⑧郭婕：《法律援助值班律师制度比较研究》，《中国司法》2008年第2期。。

我国《关于完善法律援助制度的意见》（中办发〔2015〕37号文件）首次对值班律师制度作出了明确要求：“建立法律援助值班律师制度,法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师。”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（法发〔2016〕18号）规定：“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在看守所、人民法院派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。”两个《意见》既是对法律援助值班律师工作的具体要求，也为全国各地开展此项工作提供制度依据，使法律援助值班律师工作在推进以审判为中心的刑事诉讼工作中发挥更重要作用。然而《意见》的法律位阶低于宪法、法律、行政法规，导致实践中不利于法律援助工作的高效开展。期待立法机关在制定有关法律援助制度的法律时，明确把法律援助值班律师制度纳入法律规定内容，将其“纳入法律援助体系，成为中国法律援助制度的组成部分”⑨王淑华、张艳红：《探索建立中国法律援助值班律师制度》，《中国司法》2009年第5期。，为有效开展值班律师工作提供有力的法律依据。

（二）推进公检法法律援助工作站的规范建立

近年来，中国值班律师工作取得很大进展，主要是推进在看守所和法院设立值班律师办公室，通过值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询等服务⑩丛卉：《中国刑事法律援助制度发展的现状与改革》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281274.htm？node=78260，2016年7月5日访问。。从全国实践看，在检察院设立法律援助工作站较少。但在检察院设立法律援助工作站，有助于进一步加强法律援助工作与检察院工作的衔接协作，方便符合条件的案件当事人及时有效获得法律帮助，有助于确保权利得到尊重，提升刑事司法系统的效率和公平11联合国毒品和犯罪问题办公室：《在刑事司法程序早期阶段获得法律援助：决策者与从业者手册》。。浙江省已经下发《关于在检察院设立法律援助工作站的意见》，省检察院工作站和各市检察院工作站设立工作分别于2016年6月底和8月底完成，各县（市、区）可根据本地区实际情况决定是否设立。

关于工作站的设立，浙江省已形成地方模式：制度上，省司法厅分别与省公安厅、高级人民法院、人民检察院联合发文，对工作站的设立层级、管理、职责作出明确要求，为全省各地按标准开展工作提供制度保障。工作人员由双方共同指定，接受法律援助中心业务指导。看守所、检察院、法院应为法律援助工作站值班律师提供办公场所、必要的办公设备和其他相关保障，法律援助中心则按照规定标准发放值班律师补贴。

（三）构建值班律师值班模式

1.每日值班和动态值班。杭州各看守所、法院法律援助工作站根据群众（犯罪嫌疑人、被告人）法律咨询需求和当地律师资源状况，灵活安排值班律师（表1）。值班律师的需求量不大而且律师资源较少地方，可以考虑“动态值班”，如杭州淳安县、建德市、桐庐县，按要求成立看守所、法院法律援助工作站，由法律援助中心每日安排值班律师，并将值班表和值班律师的联系方式张贴于工作站，群众可以直接拨打电话咨询，如果确实需要面对面咨询，或在刑事速裁程序中需要法律帮助，值班律师应当到场给予咨询或援助。

关于值班内容，我国有些地方已经作了突破性探索，值得借鉴。如上海闵行区在监所内设立了律师接待咨询点，每周二下午向犯罪嫌疑人、被告人开放，直接面对面为在押人员提供服务12张铭：《积极推进看守所法律援助值班律师工作》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281500.htm？node=78258，2016年7月5日访问。。河南省在试点基础上形成了驻看守所值班律师承担五项职责：开展刑事法律援助宣传，提高知晓率；解答犯罪嫌疑人、被告人及其家属的法律咨询，提供诉讼指导意见；通过看守所向被羁押的犯罪嫌疑人、被告人转交法律援助文书；受理或协助法律援助申请；接受指派、承办刑事法律援助案件，包括会见犯罪嫌疑人和被告人、申请变更强制措施、代为控告、提出辩护意见等13周济生：《完善值班律师制度推进刑事法律援助工作》［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/The_administration_of_justice/ content/2015-09/22/content_6281488.htm？node=78258，2016年7月5日访问。。杭州市看守所在未成年人接受讯问和审判时，如果代理人和代表都无法到场，工作站就安排值班律师到场；如果未成年人是女性，就尽量安排女律师到场，保证程序公正。此外，根据《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》：“公平获得法律援助的机会”规定，应当采取特别措施以确保妇女、儿童和特殊需要群体享有获得法律援助的机会。看守所、检察院、法院法律援助工作站可以先行对妇女、儿童、老人等特殊群体在押人员提供即时的法律咨询和法律帮助。

2.电话值班。借鉴加拿大较为成功的经验，建议不片面强调追求各区、县（市）刑事咨询电话的开通率，考虑集中利用更高一级资源，在一个省尽量由一个或几个机构来专门进行电话咨询，提高值班律师电话咨询的专业性。建议在公安机关、检察院、法院开通刑事电话咨询值班律师专线，省法律援助机构将专线包给一个机构，由承包方负责接听本地被羁押人的电话并提供专业的咨询，更好地保障犯罪嫌疑人权利14同⑦，第280-285页。。实践中，江苏、广东“12348热线法律援助服务平台”和新疆“12348法律援助热线”取得了较好的实践经验，可作参考。上述三省均将“12348”服务热线全包或半包给上海百事通信息技术股份有限公司（“法宝公司”），江苏省“5×8小时”之外非工作时段的夜间及节假日的公众法律咨询由“法宝公司”承接；广东省21个地市7×24小时全年无休的12348法律服务由“法宝公司”全权承接，囊括了普通话、粤语、潮汕话、客家话等多种服务语言，满足全省群众基本的法律援助咨询；新疆也与该公司合作，为全疆群众提供7×24小时汉语服务及5×8小时的维语服务。通过公司专业化、统一化、规模化的服务运营及大数据管理，为群众提供了更为优质的法律咨询服务。

此外，固定值班队伍模式效果较好。一是签约打包服务。以杭州市西湖区法律援助中心为例，目前有25名律师与援助中心“打包双签约”，负责所有的援助案件和来访接待，“12348”服务热线则承包给一家律师事务所直接负责接听解答。由于队伍固定，在服务态度、专业性等方面有明显的优势，群众评价较高。二是志愿律师聘用模式。以杭州市萧山区法律援助中心为例，共有25家律师事务所的律师与援助中心工作人员共同参与值班，接待来访群众法律援助咨询。“12348”服务热线由与本中心“签约”的5名律师和中心工作人员每日轮流值班，值班队伍固定。实践证明，两种队伍相对固定的模式下，法律援助咨询的质量都较高。

（四）明确值班律师工作的责任配置

1.建立法律援助工作联席会议制度。虽然我国《刑事诉讼法》明确了法律援助机构、法院、检察院、公安之间各责任机关的职责，四部委《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》细化了责任机关的分工和配合，但由于法律法规缺少罚则性条款，部门间缺少有效沟通和衔接，导致刑事法律援助实践中还存在诸多问题。实践证明，建立联席会议能更有效地解决实际问题，以杭州市开展刑事案件速裁程序试点工作为例，市政法委统筹整个工作，市中级人民法院、人民检察院、公安局和司法局四部门负责具体落实，通过发放汇编材料、召开工作例会、开展调研和考察，探讨工作方案，推动制度创新，有效解决了部门协调衔接等问题。

2.明确警察、检察官、法官等告知义务。从国外实践经验来看。值班律师制度的成功运作,离不开警察、检察官、法官等的支持和参与。如加拿大巴特尔案判决中，首席大法官Lamer等进一步解释了警察应当负担的义务等，一是告知被羁押人享有律师帮助权；二是为被羁押人提供合理的行使律师帮助权的机会；三是在犯罪嫌疑人享有合理的行使律师帮助权的机会之前，中断对犯罪嫌疑人的讯问活动。其中，第一个义务是警察负有的告知义务，第二、第三两个义务是警察负有的实施义务15朱昆、郭婕:《论加拿大犯罪嫌疑人的律师帮助权》，《中国刑事法杂志》2012年第10期。。法官、检察官、公安人员作为当事人的首次接触者或者直接接触者,在日常工作遇到需要法律援助的当事人时,要及时将值班律师的职能及联系方式、地址告知当事人,方便当事人需要时前去寻求帮助,必要时还要帮助当事联系值班律师。为此,要建立健全法官、公安人员的告知义务制度16郑自文、郭婕：《探索建立中国特色的法律援助值班律师制度》，《中国司法》2006年第12期。。

3.增加看守所法律援助工作站的功能拓展。杭州市看守所成立于2012年，通过看守所、市律协、法律援助中心的共同努力，不断探索值班律师的工作模式和拓展服务功能。一是建立“律师之家”。看守所把最初驻所轮值的25家律师事务所的LOGO全部精雕上墙，将四年的发展掠影精彩记录下来，建设好窗口硬件。二是做好“桥梁工作”。社会律师可以通过工作站对外电话预约会见，如果律师有违规会见，看守所通过工作站与律师事务所直接沟通，既做提醒警示作用，也有利于看守所执法规范。三是开展“普法教育”。看守所安排值班律师为在押人员录制普法讲座，在监区轮流滚动播放；在“社会开放日”期间，安排值班律师进监区，近距离为在押人员提供面对面的法律咨询。四是聘请“特邀监督员”。“特邀监督员”持有巡查证，可以对执法监督进行巡查，包括监区所有地方都可以进入，还可以找在押人员谈话，通过监督员的执法来助推看守所的执法规范性，促进监所人员执法文明、规范、人性化。

（五）加强法律援助值班律师工作的保障

1.提高经费保障水平。法律援助补贴制度是推动法律援助制度科学发展的一个重要杠杆和工具。补贴的性质、方式与一个国家法律援助制度的本质特征有着紧密的联系17桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《中国司法》2012年第1期。。有效推进法律援助值班律师工作，必须保障值班律师的补贴。一是提高补贴标准。各地必须将值班律师补贴纳入到法律援助经费发放范围，目前，全国对咨询补贴的形式有两种，按天计算和按小时计算。考虑到交通和路途时间成本，可以考虑值班律师补贴高于普通的法律咨询标准。二是政府购买服务。值班律师逐步从“按天补贴”向“计时补贴”过渡。通过合理的市场价格，购买优质的法律服务，并通过计时收费的价格差，形成竞争机制和考核机制，提高服务质量。有合理的市场价格作为保障，开展7×24小时的电话咨询值班律师服务并非不可能，真正达到“便民、维权”的要求。

2.加强基础设施建设。看守所、法院、检察院应当为法律援助值班律师工作站提供固定的场所、必要的办公条件和相关工作支持。法律援助机构要以“互联网+”助力基层站点功能发挥，通过网上法律援助和咨询服务平台，将法律援助工作辐射至法律援助工作站，确保各看守所法律援助工作站高效运转。

3.加强值班律师队伍建设。法律援助机构有必要将值班律师培训作为常态性工作，考虑到值班队伍人员较多，人员流动性较强，开展面对面集中授课较难而且效率不高，建议充分利用微信群等，将所有的值班律师纳入到网络交流群中，建立网络课程培训机制，并将值班制度和要求发至群共享文件，每个律师事务所确定专门联络员，让联络员逐个告知值班律师，保证工作落实到位。

开展法律援助值班律师工作有利于保持控辩平衡,有利于防止刑讯逼供，实现刑事司法公正，保障犯罪嫌疑人、被告人的权利。建立法律援助值班律师制度是贯彻落实宪法“国家尊重和保障人权”的具体体现。期望我国在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革中，不断构建和完善符合我国国情的法律援助值班律师制度，真正使刑事诉讼各个阶段的犯罪嫌疑人、被告人都能获得即时的法律咨询和指导，实现有效惩治犯罪和切实保障人权相统一，防范冤假错案，为建立公正高效权威的社会主义司法制度作出贡献。

（责任编辑赵海鸥）