关于基层人民调解工作的调研报告——以山东省莱州市为例

朱腾飞（本刊）

关于基层人民调解工作的调研报告——以山东省莱州市为例

朱腾飞（本刊）

2016年7月24至30日，根据中央国家机关工委统一安排，我随“根在基层·中央重大政策落实”调研团到山东省烟台市进行调研，调研主题是“行业性、专业性人民调解工作”，调研主要地点在山东省莱州市。为进一步了解烟台市人民调解工作整体开展情况，调研团还先后赴烟台招远市、龙口市进行调研。在五天调研时间里，我们围绕调研主题，先后到莱州市司法局、莱州市医疗纠纷人民调解委员会、莱州市交通事故纠纷调解委员会、莱州市诉前调解委员会、文峰路街道人民调解委员会、莱州市三山岛司法所和金仓司法所、莱州市程郭镇东坊北村法德共进教育基地、招远市医疗纠纷人民调解委员会、招远市蚕庄镇司法所、招远金城法律服务所、龙口市司法行政教育管理中心、龙口市芦头镇商会人民调解委员会、龙口市下丁家镇法律服务中心进行了实地调研。调研团成员始终带着问题意识，通过召开座谈会、实地观摩调解现场、查阅档案卷宗、走访居民群众、个别沟通交流等方式，基本上掌握了所调研地区人民调解组织和司法所机构设置、管理体制、人员编制、业务用房、经费保障、装备配置和业务工作开展等基本情况，了解了基层人民调解工作中存在的困难和问题。

一、莱州市人民调解工作基本情况

（一）人民调解组织基本情况

截至目前，莱州市人民调解组织网络已覆盖全市城乡，共有人民调解组织1061个，其中市、镇（街）、村（居）三级调解组织1023个，企（事）业单位调解委员会32个，专业性、行业性调解委员会6个，全市共有3237名调解员。莱州市行业性、专业性调委会建设成绩突出，目前共设有医疗纠纷调解委员会、物业纠纷调解委员会、劳资纠纷调解委员会、道路交通事故纠纷调解委员会、诉前纠纷调解委员会等六个行业性、专业性调解委员会，消费者权益保护调解委员会、规划建设调解委员会和涉农纠纷调解委员会正在筹建中。

（二）人民调解组织工作情况

在调研过程中，我们了解到，莱州市各级调解组织年均成功调处各类纠纷9000余件，预防群体性上访30余件，预防民转刑20余件，调解成功率均在98%以上。其中，婚姻纠纷占33%，土地纠纷占34%，家庭和邻里纠纷占23%，其它纠纷占10%左右；年均协助调处各类上访案件达1000余起，宣讲《人民调解法》8万多人次，较好地发挥了人民调解的“第一道防线”作用。近年来，莱州市先后开展了“人民调解进万家、化解矛盾在基层”“人民调解化解重大复杂疑难矛盾纠纷专项攻坚活动”“大排查、大调解”等专项活动，形成了市每半年排查一次，镇街每季度排查一次，村居（社区）每月排查一次的民间纠纷排查制度。工作中涌现出了一大批优秀的人民调解员，先后被国家、山东省、烟台市表彰。

（三）人民调解组织的基本做法

近年来，莱州市在人民调解工作中，围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，坚持典型引路、以点带面、整体推进，做到哪里有人群，哪里就有调解组织，哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解工作。重点围绕三个方面：

1．认真贯彻实施《人民调解法》。一是强化《人民调解法》的学习贯彻。《人民调解法》颁布实施后，莱州市采取以会代训的形式对1000多名调解主任进行了集中培训。坚持每年都组织全市人民调解员进行再轮训，使广大人民调解员掌握了《人民调解法》的立法精神和各项规定，提高了人民调解员队伍依法履行岗位责任的能力水平。二是加强人民调解工作制度建设。健全了人民调解委员会学习培训、社情民意分析、重大疑难纠纷集体讨论报告、人民调解统计报送、人民调解卷宗归档等工作制度，依法规范了人民调解工作流程、人民调解协议书的制作和人民调解工作文书格式，实现了人民调解工作规范化、制度化。

2．加强人民调解网络建设。莱州市不断加强镇街、村居人民调解委员会的网络化建设，在此基础上，积极发展企事业单位和行业性的人民调解委员会建设，形成了覆盖全市城乡、运行高效的人民调解组织网络。在工作中，抓住社会矛盾热点问题，注重创新工作模式，不断加强行业性、专业性调解组织建设。2010年5月成立并成功运行了道路交通事故纠纷人民调解委员会，聘任了4名业务素质高、为人公道正派的律师担任专职调解员常年轮流坐班。在调委会设立了法律援助工作站，指派专人负责交通事故方面的法律援助工作，将人民调解与司法处理有机结合，推动了行业性、专业性人民调解工作的开展。2012年，莱州市投资50余万元修建了面积达800平方米，集医疗纠纷、劳资纠纷、物业纠纷人民调解委员会和法律服务等职能于一体的专业调处中心。司法、卫生、劳动、房管、公安等相关部门密切配合，抽调了人品好、业务精、懂法律、会调解的人员组建了三个调委会。调处中心对进驻的调解人员进行集中培训，持证上岗。明确各项工作流程和工作标准，对调解案件实行统一登记、统一收案、统一档案管理。2015年，莱州市司法局与法院沟通协调后，在法院立案庭设立诉前调委会，同时在各法庭也逐个建立起调委会，有效地解决了疑难、复杂和社会热点难点纠纷，缓解了法院的审判压力。

3．强化矛盾纠纷排查调处。莱州市每年都要组织基层调解组织开展不定期矛盾纠纷排查调处活动，在扎实做好婚姻家庭、相邻关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷调解工作的同时，重点排查调处征地拆迁、医疗、交通事故、劳动争议、物业管理、山林土地承包等领域的矛盾纠纷。对排查出的矛盾纠纷调解率要达到100%，调解成功要到98%以上，易激化矛盾纠纷防控率要达到95%，收到了较好的效果。

（四）人民调解工作作用日益显现

近几年，莱州市人民调解工作服务经济发展成效显著，各级人民调解组织围绕当地党委政府中心工作和人民群众关心的热点难点问题作了大量工作,受到了党委政府和人民群众好评,人民调解作为维稳“第一道防线”作用明显。道路交通事故纠纷人民调解委员会成立以来，已成功解答群众来人来电咨询5168件，调处并达成调解协议书597份，为交通事故受害人挽回经济损失740余万元，为当事人节约诉讼成本159万元。调处中心自成立以来，先后调解纠纷800多件，没有发生一起当事人毁约事件，自动履行率100%，群众满意率100%，取得了“群众满意、行业满意、市委满意”的优异成绩。

二、烟台市人民调解工作好的做法和经验

（一）全面深化“法德共进”活动，为人民调解工作打下良好基础

近几年，烟台市司法局积极开展“法德共进”活动，将法德教育融入到人们点滴生活中，预防了纠纷的发生，为人民调解工作打下良好群众基础。调研组实地考察了莱州市程郭镇东坊北村，该村被司法部、民政部授予“全国民主法治示范村”称号。走进该村，一块块朴实真挚的宣传标牌、一幅幅生动形象的法治宣传画涵盖了常用法律法规、公民道德规范、社会主义核心价值观等与村民生产生活密切相关的各项法德内容，法治格言和道德警句宣传标牌随处可见，法德宣传氛围非常浓厚。该村在村两委办公地点设立专门法德促进会办公室、人民调解员办公室，在办公室外墙上，调解规定、村规民约、法德促进会组织机构及功能均明确公示。据该村支部书记介绍，法德促进会由村内德高望重的退休干部及道德典范组建而成，共促会的主要职责是利用各种平台开展法德教育宣讲、矛盾纠纷调处评议、现代文明行为指引、社会道德行为监督等工作。该村还组织开展了法德模范评选活动，将评选结果及其介绍张贴于村文化广场，以起到模范示范作用。我们还进一步了解到，在该村文化广场，基本每天晚上都会有电影、教育短片放映，该村还经常邀请专家律师授课，普及法德教育。通过上述方式，村民法律素养和道德水平不断提高，近几年该村无刑事案件发生，民事纠纷也越来越少。据烟台市司法局副局长李善连介绍，烟台全市已经有2498个村居、739个机关企事业单位正式开展了形式多样的“法德共进”活动，下一步，将逐步实现在机关、乡村、社区、学校、企业“法德讲堂”的全覆盖。可以说，烟台市近几年开展的“法德共进”活动，为人民调解工作打下了良好法治基础、群众基础。

（二）启动“千员联调”工程，完善纠纷多元化解决机制

莱州市成立“千员联调”工程领导小组，制定下发了《关于开展“千员联调”工程实施意见》，探索实施在全市村居聘任千名特邀调解员参与矛盾纠纷、民事诉讼调解，莱州市司法局具体负责对特邀调解员进行筛选。原则上每个村居选聘一名作风正派、群众信任、调解能力强、热爱调解工作的人员担任特邀调解员。平时，特邀调解员集中化解所处村居矛盾纠纷；在法院审理婚姻家庭、邻里关系、民间借贷等民事案件过程中，承办人员邀请与原被告同住一个镇街、村居的特邀调解员参与调解，充分发挥他们贴近基层群众、了解社情民意的优势，促进矛盾纠纷化解。在调研过程中，莱州市诉前人民调解委员会调解员沙守芳给我们讲解了调解策略和工作方法。沙守芳从事基层人民调解工作30多年，具有丰富的调解工作经验，她沟通耐心细致，调解入情入理，方式灵活多样。近年来，她独立和参与处理的各类矛盾纠纷1300多起，处理重大矛盾纠纷近30起，防止群体性事件10多起。实施“千员联调”工程，既是完善多元化纠纷解决机制，促进社会和谐稳定的现实需要，也是顺应民意，妥善解决基层群众纠纷的重要保障，对于缓解审判压力，及时有效办理案件，提升司法公信力具有重要意义。

（三）创新机制，医疗纠纷调解工作亮点突出

莱州市医疗纠纷人民调解委员会成立于2012年，成立以来，共接受医疗纠纷咨询1000人次，受理医疗纠纷300多件，对构成医疗损害的立案调处案件256起，除个别纠纷通过诉讼途径解决外，调解成功率达95%以上，无一案例反悔。莱州市医调委成立之前，该市在2008-2012年间共发生医疗纠纷362起，其中28起发生严重医闹，因医疗纠纷而引发的辱骂威胁甚至伤害医务人员、在医院内设灵堂摆花圈、围堵打砸医院等事件频发高发。莱州市医调委成立之后，医疗纠纷得到妥善解决，工作成效明显。调研团现场观摩了一场医疗纠纷调解，在莱州市医调委主任王金东的主持下，医患双方对诊疗事实、诊疗过程进行质证。双方当事人在调解过程中虽然针锋相对，但语言均保持冷静，限于就事实的争执。据王金东主任介绍，该例调解案件患者家属素质较高，调解过程较为顺利，但在日常调解中也会出现个别当事人情绪极端不理智甚至作出过激行为，这也解答了我们刚进入调解室发现窗户均不能打开且窗户外面有护栏的困惑。据烟台市司法局副局长李善连介绍，烟台市全市范围内医疗纠纷调解委员会工作开展情况大致与莱州市相仿。医疗纠纷人民调解制度以中立、专业、高效为核心内涵，有效修补了医疗纠纷中行政处理与司法解决体制模式的缺陷。

在医疗纠纷解决上，烟台市还引入了调保对接机制，目前烟台全市辖区范围内200多家公立医疗机构与医调委都建立了调保对接机制，私立医疗机构参与积极性也很高。医疗责任保险按照保本微利、动态调整的原则确定保险费率，保险到期续保时，保险费将根据上年度保险赔付情况进行合理调整。引入保险中介、成立保险共同体及索赔额在15万元以下的医疗纠纷免鉴定是烟台市医疗责任保险的三大亮点。引入保险中介是因为他们更熟悉医疗责任保险，能考虑到医疗机构的接受程度，也能照顾到保险公司的利益，目前，山东省通兴保险代理有限公司作为保险中介负责烟台全市医疗责任保险的组织、协调、服务和监督工作。4家保险公司成立保险共保体，可以规避运营风险，降低风险系数。医调委成立医疗纠纷专家咨询委员会，索赔额在15万元以下的医疗纠纷可由专家委员会对医疗纠纷进行责任认定，灵活便捷的专家评估制度代替复杂漫长的医疗事故鉴定制度，使工作效率得到极大提高。

三、人民调解工作存在的困难和问题

调研团深入了解了莱州市人民调解组织建设、人民调解员选任、培训等相关问题，从这几个方面来看，基层人民调解工作取得了长足的进步，各项制度基本建立，运转良好。但在调研过程中也发现了一些薄弱环节，突出表现在以下几个方面：

（一）人民调解工作的难度日益增大

随着经济的高速发展，我国社会结构也发生了巨大的变化。在基层社区和农村，人伦、法律、政策是约束个体行为的主要准则，但三者在解决纠纷上的作用比例产生了倾斜，以前调解所依据的习惯、道德等基础，在价值多元化的现代社会中，已经难以获得纠纷各当事方的理解与认同。与此同时，随着农村商品经济的不断发展，纠纷的类型、规模也发生了很大变化。人民调解的范围也从家庭琐事、邻里纠纷等常见性纠纷扩展到拆迁安置、遗产继承、医疗纠纷等方面，新生类型纠纷往往涉及较大利益，对法律专业知识要求更高，给人民调解工作带来更大挑战。

（二）人民调解组织工作人员不足，调解员队伍建设有待进一步加强

目前，莱州市负责镇街人民调解工作的司法所（调解委员会）平均只有1.76名工作人员，他们不但要承担组织开展镇、村两级调解工作，还要承担普法宣传、社区矫正等工作任务，有的还被要求参与乡镇党委、政府中心工作，以及镇街的包村工作，工作压力十分大。全市3237名调解员中，只有83名专职人员，很不适应人民调解工作的实际需要。此外，人民调解员队伍职业化、专业化水平较低。人民调解队伍不够稳定，人员结构不够合理，年龄老化，文化水平低。部分专职调解员系退休返聘人员，存在年龄偏大、精力有限的弊端。莱州市3237名调解员中，高中以上文化为1968人，占总数的60.8%，初中以下文化为1269人，占总数的39.2%，其中60岁以上的有1650人，占总数的51%，年龄偏大，文化程度偏低，大部分调解员缺乏法律专业知识，个人能力水平与工作需求脱节。村级调解组织成员多为村委干部兼任，三年一次的村委会换届，给调解员队伍的稳定带来冲击，致使一些调解员思想不稳定，工作只是应付了事。调解工作只限于传统的调解方式，对一些错综复杂的新型纠纷缺乏探索研究和应变能力，加之人员流动和调整较频繁，导致整个队伍不稳定，工作积极性不高，调解工作不能形成经验。

（三）人民调解协议规范化有待进一步提高，调解案件数量统计不完整

在调解工作中，仍存在调解程序不规范、调解协议书制作不规范、调解档案不健全等情况，文书卷宗的规范化管理有待进一步提高，在一定程度上影响人民调解的社会公信力，造成调解权威下降以及群众信任缺失。从调研团调研的情况来看，莱州市人民调解组织年人均调解案件数量较低，特别是村（居）乡镇（街道）调解员，年人均调解案件只有几件。我们在深入交流了解后发现，调解案件数量低的原因一方面是因为该市普法工作开展有力，基层矛盾纠纷数量大量减少。另一方面则是由于调解案件数据统计不完整，大量调解结案案件没有记录在案，这直接导致了从表面数据上显示人均调解案件数量偏低。

（四）调解工作经费不能完全得到保障，运转经费短缺

人民调解工作缺乏专项经费保障，莱州市1059个调解组织和3237名调解人员无专项工作经费和调解补贴。作为政府指导部门的司法行政部门每年仅有5万元的人民调解工作指导经费，无法保证人民调解工作的正常支出。经费的匮乏，使得调委会开展调解工作、提高调解水平受到一定影响。从现实情况看，目前的经费保障情况远远不能满足新时期人民调解工作的健康发展，单单依靠调解员的热情，很难留住调解能手。经费保障问题已经成为严重制约人民调解健康发展的重要因素。专职调解员待遇较低。大多数专职调解员待遇低于社会工作者标准，虽由各级财政给予了相应保障，其待遇与承担的繁杂的调解工作和任务不相匹配。在招远市医调委调研中发现，两名刚毕业的从事人民调解员工作的大学生，工作勤奋敬业，但工资每月只有1800元，远远低于当地的工资水平。专职调解员职业发展空间较小、待遇过低会导致有专业能力、业务水平的中青年人不愿意从事人民调解工作，也会导致调解员对自身的职业认同感、光荣感缺乏。

四、进一步加强和改进人民调解工作的建议和对策

针对人民调解工作中出现的新情况、新问题，我们应当站在全面推进依法治国、维护社会和谐稳定的高度，牢固树立重视基层、服务基层、发展基层的思想，创新理念，主动作为，以切实可行的措施推动人民调解工作科学发展。

（一）进一步加强司法所建设，提升指导人民调解工作水平

司法所是司法行政部门指导人民调解工作的重要前沿，要认真贯彻落实司法部关于加强乡镇司法所建设的意见，积极争取党委政府和有关部门的重视支持，按照司法部关于“机构独立、编制单列、职能强化、管理规范”的要求，巩固和发展乡镇司法所建设取得的成果。协调组织部门按照中央“两所一庭”建设要求，明确司法所长职级待遇。要进一步加大工作力度、健全组织机构、充实人员力量，全面提升司法所履职能力和水平，加强对人民调解委员会日常工作的指导和监督。要进一步规范人民调解委员会的业务台帐、调解文书和工作档案，督促建立和落实人民调解矛盾纠纷排查调处各项制度，形成化解矛盾纠纷长效机制。

（二）大力加强人民调解员队伍建设

推进人民调解员的专业化、职业化建设，是完善人民调解工作必须重视的一个重要环节。人民调解员的专业化、职业化，就是将人民调解员当作一种专门的职业，使从业人员具备应有的业务素质，能够得到与这一职业的工作量和社会贡献相适应的报酬，并按照这一职业的内在规律和职业规范进行活动。我国台湾地区在“乡镇市调解条例”第3条中规定：“调解委员由乡、镇、市长遴选乡、镇、市具有法律文书或其他专业知识及信望素孚之公正人士，提出双倍人数后，将姓名、学历及经历等资料，分别函请地方法院或其分院及地方法院或其分院检察署共同审查，遴选符合资格之规定名额，报系政府后聘任。”下一步，建议由司法行政部门建立统一的调解员职业准入条件，遴选高水平人民调解员，并逐步提高遴选质量，实行严格的管理模式。在加强人民调解员职业化、专业化队伍建设的基础上，进一步加强人民调解的社会化，从离退休法官、检察官、公务员、教师以及村（社区）法律顾问中，聘用特聘调解员或调解工作志愿者，充分调动社会力量，形成工作合力。

加强调解员业务培训，提高法律素质。域外许多国家、地区均对人民调解员任职培训进行了规定，有的国家还单独出台了相关规则，如奥地利的《民事案件调解员训练规则》。要把好人民调解员入口关，搞好新任人民调解员任前培训。多形式搞好业务培训，在对人民调解员队伍摸底的基础上，研发设计贴合工作实际、注重提质增效的调解培训课程，制定出不同层次、不同类别队伍的教育培训规划，采取市、镇相结合、分级分层培训的方式，加强人民调解员的专业知识和业务能力培训。

（三）进一步加强行业性、专业性调解组织建设，扩大人民调解工作覆盖面

加强行业性、专业性人民调解组织建设是党的十八届四中全会明确提出的重要任务，也是我们这次调研的主题。伴随着社会转型，专业领域的矛盾多发。下一步，要认真贯彻落实《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》，在物业管理、劳动争议、医患、交通事故调解委员会的基础上，逐步将人民调解机制引入消费、校园、旅游等纠纷领域，建立新型人民调解委员会，进一步扩大人民调解工作覆盖面。在专业性、行业性人民调解组织建设上，建议因地制宜，根据地域特色、经济发展现状、地区人员组成特点等因素，在充分调研的基础上成立各类特色人民调解组织。

调研期间，恰逢山东省出台了《山东省多元化解纠纷促进条例》（以下简称《条例》），这是国内第一部关于纠纷多元化解地方性法规。《条例》第44条规定：“行业主管部门应当指导、支持成立本领域的行业性调解组织。鼓励有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、民事商事仲裁机构等设立商事调解组织。”应以《条例》的出台为契机，促进行业性、专业性人民调解组织建设。以烟台市为例，烟台市为旅游城市、沿海城市，可以考虑建立渔船民纠纷人民调解委员会与水上流动调解室，主要调处发生在管辖区域内的渔民、船民之间，以及渔民、船民与其他公民之间的矛盾纠纷。

（四）进一步落实和加强人民调解经费保障

贯彻落实《人民调解法》和中共中央、国务院办公厅转发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》精神， 将各级司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算，地方财政可根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。从机制上为人民调解的组织建设和工作健康发展奠定良好物质基础，增强人民调解员的工作积极性。下一步，建议在充分调研的基础上建立人民调解个案补贴制度，根据区域经济发展状况，按照调解有效化解矛盾纠纷件数适当补贴。国家机关、人民团体可以通过购买社会服务的方式，将合适的纠纷化解工作委托社会力量办理，对社会组织设立的人民调解委员会、公益性调解组织及人员给予适当经费补助和补贴。

（五）有效运用互联网+开展人民调解工作

在我们调研过程中，招远市司法局蚕庄司法所探索的“农村社区网格化服务管理”模式引起大家关注，在网格化管理工作中，根据社区所辖范围、人口数量等情况，将全镇划分为5个大网格，76个村级网格，982个小网格，这种网格化模式实现了“人、事、物、地、组织”五大要素无缝隙覆盖，所有人员信息全部归于网格管理之内，遇到矛盾纠纷时信息及时上传，能够及时作出预判。这是一种很好的探索“互联网+人民调解”服务网络平台的模式。下一步，建议有条件的地方先运用互联网+开展人民调解工作，鼓励有条件的地方运用信息化技术开展远程调解、QQ调解、微信调解、电视调解等，服务好矛盾纠纷当事人，提高调解工作效率。

（见习编辑贺堃）