社区矫正机构配备人民警察的现实考察与理想愿景

郑　艳（浙江警官职业学院副教授）

社区矫正机构配备人民警察的现实考察与理想愿景

郑艳（浙江警官职业学院副教授）

一、问题的提出

《刑法修正案（八）》第38、76、85条规定，对被判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪分子依法实行社区矫正。2012年新修订的《刑事诉讼法》第258条又规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。这标志着我国在基本刑事法律中确立了社区矫正制度。但是《刑事诉讼法》首次提出了一个新的法律概念——社区矫正机构。其组织形式是怎么样的，是一个多个机关组成的综合性机构，还是设置于司法行政机关？是单独设置能够行使刑罚执行权的机构，还是司法行政机关的一个内设机构？理论界和实务界有多种认识。

2013年的《社区矫正法（草案送审稿）》第9条规定：“社区矫正机构的人民警察组织执行刑罚，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。社区矫正机构根据需要配备其他执法人员，开展社区矫正工作。”这就引发了社区矫正的执法到底由谁来承担的巨大争议。到底是都由人民警察承担，还是“人民警察+普通执法者”共同承担，还是仅由普通公务员身份的执法者承担，还是重新设置一个社区矫正官的序列来承担？

上述问题是社区矫正立法过程中争议最多的，尤其是社区矫正机构中是否配备人民警察的问题是直接关涉正在从事社区矫正工作的人员身份定位的重大问题。而且社区矫正机构的设置与社区矫正机构是否配备人民警察是两个相辅相成的问题。目前的理论界和实务界对社区矫正工作的管理部门属于司法行政机关这一点，应该说已经达成共识。现在关键的问题是社区矫正机构，这一直接负责执行社区矫正的主体，到底是该设在哪个层级上，是县级司法行政机关还是司法所？是属于司法行政机关下属的一个内设机构还是应该具有独立法律地位、能对外独立行使职权的机构？在社区矫正机构中是否需要配备人民警察的问题，是司法行政实践中呼声最强的，也是直接影响着社区矫正队伍架构和队伍建设的重大问题。在社区矫正立法正紧锣密鼓地进行着的背景下，笔者重点考察了社区矫正机构中配备人民警察的现实状况，进而从法理上分析配备人民警察的合法合理性和必要性，最后对如何配备人民警察及人民警察的职责等问题抛砖引玉，希冀对社区矫正立法有所益处。

二、社区矫正机构配备人民警察的现实考察

（一）试点之初公安机关作为执法主体的情况

我国的社区矫正工作自2003年开始试点。按照我国法律的规定，试点之初公安机关应当是社区矫正工作的执行机关，司法行政机关负责牵头组织开展社区矫正试点工作，即司法行政机关（司法所）负责对社区服刑人员日常监督管理，成为了真正负责社区矫正的工作主体。但对违反监督、考察规定的社区服刑人员和重新犯罪的社区服刑人员是由公安机关采取必要措施和依法处理。所以法律上并没有赋予司法行政机关监管审批权和强制权。比如社区服刑人员请假外出、迁居等日常事项是由社区服刑人员本人提出申请，司法所出具意见，送公安派出所审批后通知社区服刑人员。社区服刑人员发生违反监督管理规定行为，需要给予处罚时，是由司法所提出意见送公安机关（派出所）审批后给予处罚。作为“执法主体”的公安机关派出所往往因工作任务繁重等原因对不服从监管、不报告自己情况、未经批准擅自外出的社区服刑人员无暇顾及或消极不作为，而作为“工作主体”的司法行政机关（司法所）又没有监管审批权和强制权，显得束手无策，这种“执法主体”与“工作主体”相分离的工作模式，使社区矫正的效果大打折扣，严重影响了刑罚执行的严肃性、权威性。直到2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《社区矫正实施办法》才明确规定了司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，赋予了一定的执法权。

（二）人民警察参与社区矫正的三种模式

为了解决实践中社区矫正执法不严格不规范的问题，各地积极探索人民警察参与社区矫正的路径。从发展历程来看总体有三种模式：

第一种模式是抽调司法行政系统的人民警察到县（市、区）司法局从事社区矫正工作，最典型的是北京。2003年7月，北京市监狱局和市劳教局首批抽调31名监狱劳教干警到试点区县参与社区矫正工作。2005年7月，北京市司法局下发了《社区矫正工作监狱劳教干警岗位职责（试行）》（简称《岗位职责》），将监狱劳教干警参与管理社区矫正工作的尝试制度化。《岗位职责》强调，“监狱、劳教干警是社区矫正中的重要的专业力量”；“干警在接收工作中及对服刑人员采取强制措施以及其他需要着装的情况时，应着警服”，同时规定干警应参与从矫正对象的接收、管理、教育及解除矫正的全过程。从2003年北京社区矫正试点开始到2008年，全市共抽调干警411名，轮岗回原单位54名，常年从事社区矫正的干警350余名①北京市司法局：《关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告》。（2008年2月3日）[EB/OL].[2016-06-5]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/16/1/10c7938f710d6b2d5d2c57b35d589bc0_0.html.。至2012年底统计，全市313个司法所都达到了每所一警，在社区服刑人员数量较多的司法所可达到一所两警。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》颁布后，江苏、安徽、云南、广西等普遍采用了此种模式。有的以挂职的方式，有的直接履职，但编制仍属于监狱戒毒机关。此种做法从维稳和严格管理出发，弥补了基层司法所人员少、执法工作经验不足的缺陷，有效缓解了基层社区矫正执法力量薄弱的问题，得到司法部和相关省委、省政府的充分肯定②《云南省司法行政部门选派民警参与社区矫正工作》(2015年3月26日) [EB/OL].[2016-06-10.]http://www.yn.xinhuanet.com/ gov/2015-03/26/c_134098478.htm.《安徽：百名监狱戒毒民警挂职社区矫正机构》（2014年10月1日）[EB/OL].[2016-06-10].http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/01/ content_2759782.htm.。

第二种模式是劳教警察转岗从事社区矫正工作，典型代表是上海。2013年劳教制度废止，上海于2014年在全国率先试点“派驻社区矫正民警”制度，选调218名原劳教部门民警转岗到区（县）司法局，直接从事社区矫正工作，有效增强了社区矫正基层执法力量③《劳教制废止“余波”：上海率先试点“派驻社区矫正民警”》（2014年4月30日）[EB/OL].[2016-06-10]. http://newspaper.jfdaily. com/shfzb/html/2014-04/30/content_33919.htm.。这些转岗的派驻民警的身份仍是戒毒警察，从事社区矫正工作，从现行的法律规范中很难找到他们对社区服刑人员采取强制性措施进行执法的合法性依据，但现实确实是增强了社区矫正的执法力量。

第三种模式是成立社区矫正执法支队，直接授予警衔模式。2010年广西钦州市司法所工作人员转为社区矫正警察，由市司法局党组书记、局长带领宣读誓词。警察编制由当地监狱管理局划拨。2010年3月，湖北省武汉市司法局31名同志参加了社区矫正人民警察警务管理培训班，之后被列入人民警察警衔评授范畴。2011年8月10日，四川省德阳市司法局成立全国首个社区矫正司法警察支队，实现社区矫正执法队伍专门化建设④《四川德阳成立全国首个社区矫正司法警察支队》（2011年8月23日）[EB/OL].[2016-06-10.] http://www.legaldaily.com.cn/ locality/content/2011-08/23/content_2895339.htm?node=31018.。

根据司法部社区矫正管理局统计的数据，目前全国有20多个省3000余名人民警察从事社区矫正工作。

此外，浙江省台州市司法局成立“实战型”的执法大队与执法中队，统一行使执法权，开展审前调查评估、信息化核查、考核奖惩、收监执行等执法活动。在执法大队和执法中队中，配备“准警察”身份的社区矫正专门执法人员，集中时间和精力抓好入矫登记及宣告、日常监督考察、组织劳动和教育、开展心理矫治、考核奖惩评议、解矫等各个执法环节，有效提升了监管质量，维护了社区安全稳定。

（三）人民警察参与社区矫正承担的任务

根据北京市司法局《关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和帮教安置工作情况的报告》，抽调的司法干警重点负责矫前调查、社区服刑人员接收、制定矫正个案、监督管理(谈话、迁居、报到、走访)、教育、公益劳动、考核奖惩和解除矫正等体现刑罚执行性质的工作；掌握社区服刑人员的现实表现情况；协助司法所组织社会力量参与社区矫正工作等⑤司法部《关于转发〈关于北京市抽调监狱劳教干警参加社区矫正和安置帮教工作情况的报告〉的通知》（2008年2月18日，司法通[2008]8号）[EB/OL].[2016-06-10].http://www.51wf.com/law/1240143.html.。

安徽省司法厅选派监狱戒毒民警到县（市、区）司法局社区矫正机构挂职，承担的任务主要包括：参与开展适用社区矫正调查评估；参与组织社区矫正人员的接收、宣告和解除；指导、协助开展事项审批和相关调查取证工作；参与组织集中教育、社区服务；协助做好心理咨询工作；参与做好重点对象的监督管理，协助开展训诫和应急处置工作；协助开展脱漏管追查和移送收监工作；开展保外就医罪犯、释放、解戒人员回访，指导社区戒毒、社区康复工作等9项工作。

云南省司法厅选派的民警主要参与和社区矫正有关的调查评估、心理矫治、追逃收监、档案管理、业务培训等工作。

（四）人民警察参与社区矫正的成效

从实践效果看，有人民警察参与社区矫正的北京、上海、江苏、安徽、湖北、湖南、广西、云南、内蒙等省（区、市），工作开展快、执法规范，彰显了刑罚执行的严肃性，保障了社区安全稳定，社区矫正效果显著。

1.执法的规范性明显加强。从社区服刑人员的入矫报到、宣告流程、集中教育到动态研判、文书制作、档案管理等各个环节、各个方面都形成了比较系统、规范的体系，推动社区矫正执法工作逐步走上规范化的轨道。

2.执法的严肃性不断彰显。警察参与社区矫正，大大改变了以往社区服刑人员身份意识、在刑意识、服管意识差的现状，教育纪律明显好转，执法随意性有所改观，执法权威性逐步体现出来，有力震慑了潜在的不服管、不守纪的服刑人员。

3.社区矫正安全感有效提升。根据调查显示，村（居）基层组织、社区群众均认为由人民警察监督、管理、教育社区服刑人员，社区安全感提升，感觉更有保障。

三、社区矫正机构配备人民警察的法理分析

（一）社区矫正工作对象具有人身危险性和社会危害性

社区矫正的工作对象是罪犯，这是《刑法》《刑事诉讼法》明确规定的。只不过是因为犯罪情节较轻、认罪态度较好或有比较好的改造表现，而放在社区执行，促使其更容易重新融入社会。既然是罪犯，就可能存在一定的人身危险性和社会危害性，都是作为社会重点人员进行管理。负责社区矫正管理工作的司法行政机关一直把确保非监禁刑罚执行的安全性和维护社会平安作为最基本、最基础的工作目标来实施社区矫正工作。

（二）社区矫正的工作性质具有强制执法性

社区矫正工作本质上仍是一种刑罚执行活动。社区矫正是近几年由法律规定的一种新型刑罚执行方式，刑罚执行是一项严肃的执法行为。执法中包含许多强制执行的内容，如禁止社区矫正对象在特定时期内进入特定区域、接触特定人群的禁止令的执行，再如地域活动范围限制、居住地变更审定以及出现严重不服从监管规定、脱管脱逃等违法犯罪行为时需限制人身自由乃至采取必要的强制手段和强制措施。由于社区矫正是大量借助社会资源在社区环境中矫正罪犯，文明执法、规范执法以及执法中管束罪犯和预防、制止与惩治犯罪的必要强制措施的采用就具有特别重要的意义。

（三）人民警察依法强制执法具有不可替代性

预防、制止与惩治违法犯罪活动是人民警察的法定使命。《人民警察法》第2条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。执行刑罚是人民警察的法定职责，根据我国现行法律规定，刑罚中的死刑、罚金刑和没收财产刑是由人民法院的司法警察执行或参与执行；死缓和有期徒刑是由监狱机关的人民警察执行；余刑3个月以下的有期徒刑是由公安机关看守所的人民警察代为执行。同样，对拘役、假释、暂予监外执行及缓刑等实行社区矫正的，也应由人民警察负责执行或参与执行，以保证法制的统一性。

（四）现行警察体制具有警察执法的不兼容性

我国没有统一的中央警察机构和地方警察机构，而是分类设置警察机构分别行使警察权。警察机构、相应的警察执法权和警种配置都实行专属化规定，体现为警种区分不兼有，警务活动不兼顾，警务执法不兼业。现有的警察机构及其人民警察均有各自的分工与执法领域，将社区矫正工作中警务执法任务跨部门、跨行业归属现有警察机构承担均不现实，也不合理。

（五）国外相关社区矫正机构配备武装性质人员具有可借鉴性

国外大多数国家中，并没有以“社区矫正”命名的、统一的社区矫正执行人员，相关专业人员主要是缓刑官或假释官等矫正官员执行⑥郭建安、郑霞泽主编：《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第105页。。国外的矫正官身份虽不是警察，但有统一的标识和制式服装（这种制服和警察的服装很相似），配置手铐、警棍等警械或武器，从业前都要接受罪犯督导、面谈、个案管理及专业复康训练等方面的技能培训。因此，在社区矫正机构中配备武装性质的执法人员是通例。就我国现有的法律规定看，一般只有人民警察才能依法配备和使用武器和警械具，采取限制人身自由的强制措施。

综上，在社区矫正机构配备一定数量的人民警察组织执行刑罚，使其责任与职权相匹配，才能保障社区矫正安全稳定，维护刑罚执行的严肃性，提高社区矫正规范化、专业化、职业化水平，也才能使社区矫正工作队伍相对稳定，使从事社区矫正工作的执法人员有职业保障。

四、社区矫正机构配备人民警察的理想愿景

（一）社区矫正机构人民警察配备

社区矫正执法者是社区矫正工作的组织者和主导者，是社区矫正执法工作责任的承担者。笔者认为，社区矫正执法人员应包含两类人员：一类是具有公务员身份的执法人员，另一类就是具有公务员身份且拥有强制权的人民警察。

1.社区矫正工作不宜全部由人民警察承担。基于社区矫正的刑罚执行本质性质和社会性的基本属性，社区矫正工作不是全部执法人员都纳入警察序列，而是配备一定数量的人民警察，保证非监禁刑罚的执行，树立社区矫正机构的权威，保障社区矫正工作者的人身安全，确保惩戒措施、收监执行的顺利进行。社会性也是社区矫正的基本特征，帮助社区服刑人员重新融入社会是社区矫正工作的终极目标。社区矫正所有的工作任务都交由人民警察承担不利于社区矫正教育帮扶工作的开展，不利于社区服刑人员重新融入社会。

2.社区矫正机构配备人民警察数量以满足社区矫正警务执法需要合理确定。有关省份建议，参考监狱警力配备比例，考虑社区矫正一线执法需要，县级社区矫正机构应按1：10（10%）的标准进行配备，即1名人民警察管理10名社区服刑人员。也有学者认为，学习美国的做法，考虑我国国家工作人员的实际，一线执法者与社区服刑人员之比平均为1:40，加上执法机构的管理人员，执法者与社区服刑人员的配备不应该超过1:30，各类社区矫正执法机关公务员的总人数与社区服刑人员之比（加上安置帮教工作）平均为1:15是比较合理的⑦梅义征：《社区矫正制度的移植、嵌入与重构》，中国民主法制出版社2015版，第74~75页。。前一种数量配比标准是以社区矫正执法者全部纳入警察序列为前提的。后一种数量配比标准没有区分普通公务员的执法者和人民警察。以此为参考，笔者认为，根据人民警察承担的工作任务，比较合理的配比是1:50。

3.只有独立行使执法权且直接管理社区服刑人员的社区矫正机构才能配置人民警察。笔者认为，人民警察的配备应该到县级社区矫正机构，而不能到司法所。社区矫正人民警察由县级社区矫正机构统一管理，由县级社区矫正机构派驻乡镇（街道）司法所专门负责行使刑罚执行管理权和强制权的重要执法职责，而且不一定每个司法所都有人民警察驻所，主要根据社区服刑人员的数量、再犯罪风险程度以及地域范围等因素综合考虑是否驻所及驻所的人数，并适时动态调整。

（二）社区矫正机构人民警察的来源和任职要求

社区矫正是一项专业性、法律性和政策性较强的工作，应当科学、合理设置人员选拔聘任标准和程序，并严格实施。考虑到实际情况，首批社区矫正警察的招录条件可以适当放宽。

一是公开招录。面向社会公开招录。社区矫正警察应当具备如下报考资格：具有在大学社会科学如法学、社会学、教育学、心理学、人类学等专业的学习经历，并且具有全日制大专以上学历，具备《人民警察法》规定的条件。应该鼓励有过一定社区矫正实际工作经验的矫正社工报考矫正警察职位，对于从事矫正工作达到一定期限并取得相关专业的社工在同等条件下予以优先录取。

二是内部转警。为保证社区矫正工作持续、稳定、健康发展，应将目前从事社区矫正工作，并具有公务员身份的执法人员经相应程序考核后，转录为社区矫正人民警察。

三是外部调配。从监狱、强制隔离戒毒所或公安机关调配管教经验丰富的监狱警察、戒毒警察等充实到社区矫正警察队伍。

（三）社区矫正人民警察的职权范围

笔者认为，我国社区矫正执法者应包括社区矫正警察（武官）和普通公务员身份（文官）的执法者，两者职权相对独立，工作上互相配合。

1.社区矫正警察的职权主要是组织执行刑罚，对违反有关监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。具体应履行以下工作职责：参与审前调查；参与入矫接收或解矫释放宣告；禁止令的执行；处置突发性事件；电子定位监督和信息化核查；制止和惩戒违反监督管理规定的行为（包括采取强制措施、警告、治安处罚、脱逃和重新再犯罪的责任追究等）；收监押解、看管等。

2.普通公务员身份的社区矫正执法者的职责主要包括以下方面：贯彻落实国家有关社区矫正工作的法律、法规、规章和政策，组织指导矫正社会工作者、社区矫正志愿者等开展社区矫正工作；组织开展集中教育、警示教育等；对购买的社区矫正社会服务进行监督；对社区矫正工作开展法制监督检查；对社区服刑人员进行考核，依照规定做好各类材料的归档整理工作等等。

社区矫正人民警察在着装上，可以分情况视需要而定。比如在入矫接收宣告时、在执行禁止令时、在制止和惩戒违反监督管理规定的行为时、在收监执行时，为体现刑罚执行的严肃性和威慑力，必须着警服。而在和普通公务员身份的执法者共同开展适用前社会调查、入户走访、个别谈话等情形，尽量不着警服，着便服更有利于工作的开展。

（责任编辑张文静）