经济新常态下工业过剩产能的化解障碍及治理对策

吴 磊

(信阳农林学院 工商管理学院，河南 信阳 464000)



经济新常态下工业过剩产能的化解障碍及治理对策

吴 磊

(信阳农林学院 工商管理学院，河南 信阳 464000)

产能过剩是目前我国工业行业存在的突出特征，特别是经济发展进入新常态，经济下行压力巨大，过剩产能成为工业转型升级的重要障碍。为推动产业结构调整、经济转型发展，消除过剩产能带来的负面影响，加快实施过剩产能淘汰战略势在必行。通过分析认为，我国产能过剩主要是生产方式落后、经济增长放缓、产业结构矛盾等多重原因共同导致，而人员安置、债务风险、地方干预等因素则构成去产能过程中的主要阻力。基于以上观点，文章认为应通过采取市场机制引导、落后产能改造、社保体系改革、金融税制创新等措施，保证化解过剩产能的顺利实施。

工业；产能过剩；障碍；对策分析

进入21世纪，经济全球化日益深化，世界经济持续低迷，我国不得不面临更为错综复杂的经济局势。为应对国际竞争，顺应市场需求，增强产业竞争优势，近年来我国经济改革的重点转向结构调整，适度放缓长期保持的高增长态势，经济发展的内生动力由投资驱动转向创新驱动。面对新时期、新阶段、新常态，以工业为主导的国内产业格局受到严峻挑战，产能结构不合理成为制约工业转型的主要因素，特别是以钢铁、煤炭等为代表的国内基础工业，按照原有比较优势配置资源形成的产业结构已经出现严重产能过剩局面，并成为经济结构调整的巨大障碍。2015年底，中央经济工作会议召开，将去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板列为未来产业发展的重要战略目标，其中去产能位居首位，任务艰巨。而在加快推进经济结构调整的宏观背景下，“一带一路”等开放战略的实施，为工业转型升级提供了更加广阔的空间，一方面通过加强与区域内国家的基础设施和能源合作，带动了国内稀缺要素供给；另一方面通过对外产业转移，加快了国内过剩产能的化解进程，促进过剩产能通过变换空间位置重拾比较优势。所以，以合作开放为引领，充分利用国际国内市场，加快推进供给侧改革，转变发展方式，能够有效化解过剩产能，促进工业转型发展，对提升产业竞争力意义重大。

一、我国工业产能过剩的行业特征

受金融危机、市场疲软等多重因素叠加，目前我国重化工业产能过剩已经非常严重，并呈现范围广、数量大、影响深特征。其中，煤炭、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重要行业产能过剩尤为突出，生产能力长期闲置，产能利用率维持较低水平，造成资源巨大浪费。

(一)产能过剩行业覆盖面广

目前，我国存在的产能过剩已不是局部地区、部分行业的过剩，而是呈现出大范围、全行业特征。根据《工业和信息化部关于下达2015年重点行业淘汰落后和过剩产能目标任务的通知》，2015年国家公布淘汰落后和过剩产能企业涉及炼铁、炼钢、焦炭、铁合金、电石、电解铝、铜冶炼、铅冶炼、水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染、铅蓄电池等行业。这些行业主要是我国传统优势行业，多分布于重化工业领域，长期以来承担着支撑工业经济发展的重任。但是，经济结构调整中受影响程度最深的也是这些行业，其产能过剩情况最为严重，去产能的任务最为艰巨。尤其是钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃、电解铝首当其冲，一边是产量的持续扩大，一边是市场需求的降低，导致供需矛盾进一步恶化。以钢铁为例，2015年，我国粗钢产量8.06亿吨，但需求在6.68亿吨，过剩1.5亿吨，供需差距巨大[1]。产能过剩的后果是导致全行业亏损严重，如目前钢铁行业亏损面超过50%，煤炭行业亏损面超过90%。产能过剩降低了企业的盈利能力，企业发展遭遇资金瓶颈，结构调整难以实施，严重影响企业转型升级，制约行业的可持续发展。

(二)产能持续扩张，利用率下降

与市场需求持续疲软呈鲜明对比的是，我国出现了大规模、全行业的工业新增产能。表1给出了近年来我国主要工业产品生产能力情况，从表中数据可以看出，冶金、煤炭、化工、机械、轻工等行业均出现不同程度的产能增长，在需求低迷的环境下，加剧了过剩产能的形成，并导致工业行业产能利用率不断下降。以主要产能过剩行业钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃为例，2015年，粗钢产能达到12亿吨，过剩产能在4亿吨左右，产能利用率不足67%；煤炭行业焦炭总产能达到6.6亿吨，其中过剩产能2.1亿吨，产能利用率为68%；2015年水泥产量23.5亿吨，较2014年产量同比降幅达5.7%，产能利用率为67%，较2014年下降5个百分点；电解铝行业过剩产能约865万吨，产能利用率78%；2015年平板玻璃无论是产能还是产量均较2014年有所减少，但是由于产量下降速度快于产能下降速度，平板玻璃产能利用率仅为68%[2]。国际上通常认为，产能利用率处于79%—83%之间较为合理，低于75%即为严重过剩[3]。如按照这一标准，以钢铁为代表的我国传统工业均处于严重产能过剩状态。所以应当认识到，我国传统优势行业已经存在严重的供需失衡，并且产量难以被市场消化的同时，新建产能持续增加。这种由产能过剩引发的市场失衡，对行业发展的危害程度要更甚于产量过剩对行业发展的危害。

表1 全国规模以上工业主要产品生产能力(2011-2014)

资料来源：2012—2015年《中国统计年鉴》.

(三)行业集中度低、产能同质化严重

我国产能过剩行业投资存在“短视”现象，企业投资急功近利，即使缺乏技术、资金条件，市场预期不明朗，企业依然盲目扩张产能。而这些新增投资重复性严重、产品雷同，产能规模的扩大并没有带来产业竞争力提升，反而带来生产的同质化，最终导致产品结构趋同现象突出，加剧了企业间竞争。近些年，钢铁、煤炭、水泥等行业新建产能普遍存在项目同质化，带来的后果就是供需错位，产品库存上升，市场竞争加剧，企业生存压力加大。所以，我国产能过剩行业普遍存在“大而不强”现象，同质化是主因。而政府审批不严、银行信贷宽松，则进一步助长了企业投资冲动，加剧了产能同质化。

我国产能过剩行业同质化扩张的同时，行业产能分布较为分散，产业集中度不高，即使是龙头企业，仍然存在规模化偏低问题。2015年，钢铁行业中我国粗钢产量排名前四位的企业合计产量占全国比重为18.5%，排名前十位的企业比重为34.2%[4]；水泥行业，我国10大企业的熟料产能仅占全国52%；煤炭行业，截至2015年共有各类煤企一万多个，但是能够达到亿吨级、5000万吨级的特大型企业屈指可数。正因为缺乏以龙头企业为核心的行业集群，我国基础工业的整体竞争力受到严重影响。

二、我国工业产能过剩的形成原因

我国工业产能过剩是长期以来经济体制等因素累积形成的结构性问题，其中既有外部环境影响，也有企业自身发展原因，所以，解决产能过剩不可能一蹴而就。而分析产能过剩的形成原因，有助于更有针对性的淘汰落后产能，做到有的放矢。

(一)历史遗留形成的落后工业生产方式

建国初期，我国基础工业力量薄弱，发展远远滞后于发达国家，主要工业产品依赖进口，经济发展受制于人。为摆脱工业落后面貌，我国提出实施工业化战略，并于建国后不久初步建立了工业化体系。然而，为尽快赶超发达国家，我国长期实施了粗放型的工业发展模式，集中力量进行工业化建设，资源等各种要素投向工业领域，煤炭、钢铁、水泥等基础行业成为重点投资领域，并在短时期内创下了一个个工业奇迹。这种发展模式在物资短缺时代，能够有效扩大供给，弥补市场不足，但同时也为以后的结构性过剩埋下伏笔。粗放型发展带来的严重后果就是产能结构问题，随着需求变化、资源约束、市场萎缩、环境污染等因素影响，落后的生产方式对工业发展的束缚愈加明显，同时也对工业发展提出更高要求，原来重复投资、产能过剩导致的各种弊端暴露无遗。

(二)经济增长放缓，固定资产投资降低

改革开放后，我国全面推动和实施城镇化，城市基础设施建设、固定资产投资对基础工业需求不断扩大，尤其对钢铁、水泥等行业的市场需求旺盛。受城镇化影响，我国经济经历了一轮高速增长时期，特别是近10年来，我国经济以年均超过10%的两位数增长，固定资产更是年均超过20%。所以，城镇化是带动工业发展，支撑我国经济增长的主要源动力。但是，我国经济增长奇迹更多是在需求推动下完成的。面对经济发展新常态，我国经济增长适度放缓，2015年GDP增速已下降至6.9%，而拉动经济增长的重要动力固定资产投资受此影响，增速降至10%，为近年来最低水平。因此，依靠需求刺激经济的效果越来越差，加上资源、环保等高杠杆因素制约，再行实施大规模刺激经济政策的可能性很小。所以，经济发展需要转变思路，从保增长向调结构转型，为此经济发展需要主动性减速，在适度增长的前提下更加注重增长的质量。

同时，城镇化达到一定程度会受到更多的限制，提升空间越来越小。2015年我国城镇化率已经达到56.1%，而据世界银行估计，到2022年中国城镇化率基本不再提高。受此影响，长期以来城镇化刺激下的投资增长、人口转移也将逐渐趋于稳定。城镇化进程放缓背景下，全社会固定资产投资下降，社会需求结构出现重大变化，其中低端制造业需求下降，高端制造业和服务业需求上升。这种变化导致基础工业行业钢铁、水泥等不得不面临市场需求萎缩，全面产能过剩[5]。

(三)“央、地”博弈，地方越权审批建设

我国对重要工业行业准入实行审批制，工业项目立项具有严格审查程序，如钢铁、水泥、石化等项目，审批权限在国家发改委，地方政府没有审批立项的权限职能。而这些受到国家严格管控的工业行业，已经呈现出严重的产能过剩迹象。但是，钢铁等基础工业关联度高、就业拉动作用大、财政收入依赖性强，地方政府往往将基础工业视为地方经济支柱，即使这些行业是典型的高投入、高能耗、高污染项目，地方政府出于局部利益也不轻言放弃。因此，在中央严格控制产能的大环境下，地方政府仍然存在擅自审批、越权审批现象，放任企业违规建设、投产，造成中央产业政策在某些地方和行业得不到真正落实。地方政府的错误观念会带来严重误导，企业认为地方政府会对市场进行宏观调控和总量控制，形成对市场前景的乐观预期，这进一步刺激了企业新建产能的积极性。因此，地方政府与中央政府的诉求差异，加剧了违规产能的上马，加重了行业的产能过剩。

(四)供需结构矛盾突出，产能转换难以适应现代市场节奏

目前，我国工业行业出现的产能过剩主要表现为相对过剩而不是绝对过剩，其特征是一边存在大量的产品积压，开工率不足，一边高端产品市场供给缺乏，部分依赖进口，产能过剩的同时存在严重的结构性矛盾。我国产能过剩领域主要集中在钢铁、煤炭、电解铝等重化工业，这些行业资本规模庞大，企业新增产能从立项到投产，周期跨度较长，投资决策具有滞后性，难以适应快速多变的市场节奏。因此，企业投资风险巨大，消除结构矛盾需要巨额成本，从而造成基础工业转型、产品更新较为困难。

同时，基础工业的资本专用性较强，企业转型发展、生产革新，必定形成庞大的沉没成本，企业削减、消化落后产能的过程较长，企业减产阻力较大。此外，企业主动减产的意愿不高，往往对未来抱有良好预期，理性的企业在波动的环境下，如果预测未来市场需求上涨，为保持生产持续稳定，企业在进行初始投资时倾向于储备大量的生产要素，以备随时扩大生产能力。但是，市场经济所具有的不确定性为未来的产能过剩埋下伏笔。一旦出现市场预期偏差，企业不得不面临被动淘汰产能的窘境，而且由于资产专用性强，处理难度较大、处理过程较长，加大了去产能的治理难度。

三、我国工业去产能的阻力

化解产能过剩、减少重复投资，是工业转型发展的重要保障，但是淘汰落后产能却不得不面临着来自行业内、外部的诸多制约因素，这些因素严重干扰去产能的顺利实施。所以，化解产能过剩的前提，是减少各种阻力，为工业去产能消除障碍和不稳定因素。而归纳起来，影响去产能的阻力主要包括下列几个方面：

(一)人员安置形势严峻

淘汰落后产能，提升产业效能的同时，牵涉到企业“冗员”的大范围裁撤，因此，化解产能过剩的过程，也是化解人员过剩的过程。我国多数过剩产能存在于传统支柱工业行业，这些行业覆盖面广且产业链条长，劳动密集型生产特征明显。根据国家统计局公布的数据显示，截至2015年11月底，我国黑色金属冶炼及压延加工业全部从业人员平均人数为361.2万人，煤炭开采和洗选业全部从业人员平均人数约为441万人，若去产能比例与失业人员比例为1∶1，钢铁产业以去产能目标8%—12%计，则会引起28.9-43.3万人失业，煤炭行业以未来三年去产能13%计，将会带来约60万人失业。作为工业企业，面对同一时间全行业的集中化去产能，失业人员安置问题将是决定企业生产经营能否平稳过渡的关键。而作为过剩产能从业人员，面对失业将遭受经济和心理的双重打击。一方面，失业人员主体多是40、50人员，年龄普遍较大，技能相对单一，难以适应其他行业要求，就业的结构性矛盾突出，再就业阻力较大；另一方面，职工长期以来已形成对企业的强烈归属感，失业不仅是经济上难以承受，更是对感情上、心理上的打击，特别是国有大中型企业，上述情况更为普遍。所以，失业问题处置不当，不只是去产能难以实现，更严重的是诱发企业和社会的双重动荡。因此，做好职工安置，切实保障和维护职工权益，是化解过剩产能的前提。

(二)债务风险加大

由于自有资本有限，企业产能扩张多是通过资本市场融资，通过高负债、高杠杆推动，这一过程牵涉到大量的银行信贷资金。所以，化解产能过剩将波及到全行业资金链条的安全。从长期看，淘汰落后产能是产业结构调整、产能重新布局的必由之路，但是，短期内容易诱发资本市场的动荡。一方面，产能过剩行业中低效、高负债的企业占用了大量的信贷资源，一旦资金链断裂就会形成银行不良资产，挤占银行的盈利空间，从而减少放贷量，导致系统性风险上升。另一方面，为了保证生产资金安全，企业会加大负债，进一步扩大产能，产量不降反升，形成恶性循环。尤其是中小型企业，对外部资本依赖较强，为避免减产影响今后向银行贷款，甚至前期贷款被银行抽走，企业去产能的积极性不高。所以，在国家实施调控的宏观背景下，行业去产能与企业高负债形成鲜明对比，并出现产能过剩行业宁可亏损、也要生产的怪现象。

据中国银监会数据，截至2015年末，商业银行业全行业不良贷款余额升至12744亿元，较2014年底大增51.2%；不良贷款率1.67%，较2014年底上升0.42个百分点，较2015年三季度末上升0.08个百分点，且该数据已连续第10个季度环比上升。银行业不良贷款的上升，与淘汰落后产能密切相关。随着去产能的持续深入，银行由于前期放贷宽松，将承担更大的不良贷款压力。所以，金融市场风险是构成化解产能过剩的重要阻力。为保证产能过剩行业信贷资金安全，政府应加大对金融市场特别是银行信贷的监管，严格控制信贷额度，调整信贷结构，防范可能出现的金融动荡。

(三)地方政府违规干预

地方政府与中央政府在化解产能过剩当中，因为站位不同，双方利益诉求并非完全一致，这种背离增加了淘汰落后产能的难度。地方政府出于放大GDP的考虑，同时基于政绩考核的需要，往往偏好大项目、高投入，所以一直以来对钢铁、石化等重化工业偏爱有加，将其视作地方经济支柱。同时，地方经济的转型升级不可能一蹴而就，服务业等新兴替代型产业难以短时间内承担支撑区域经济发展的重任，所以地方政府对重化工业仍然存在依赖性。在上述区域经济发展思维下，即便国家严控落后产能，地方政府基于利益驱使，仍然会对产能过剩企业给予资源、税收、土地、政策等各类扶持，致使企业通过非市场化手段获得竞争优势。这种地方行为保护了落后企业、落后产能，反而刺激了企业加大投资的冲动，无助于推动企业转型升级。更为严重的是，地方产业结构没有得到实质性改善，落后产能难以经得起市场考验，并加大了地方经济隐患、金融风险。这种以“政策补贴”方式维持企业运转，其实是透支政府的公信力，对地方经济来说是“寅吃卯粮”，直接后果是未来地方政府包袱越来越大、隐患越来越多，进一步加剧了化解过剩产能的难度。

基于上述分析，随着我国工业行业宏观调控的深入，化解产能过剩已经逐渐演变为国家“去产能”和地方“保产能”的一场暗战。由于地方政府更加看重现实利益，导致在执行中央政令时力度大打折扣，化解产能过剩经常是“按下葫芦起了瓢”。结果中央宏观调控时常事与愿违，出现新增产能大于淘汰产能的局面[6]。

(四)企业缺乏去产能积极性

我国工业行业存在的产能过剩主要表现为结构性过剩，重复产能过多，并造成行业长期处于亏损状态。为解决产能过剩行业发展困局、推动行业转型，必须调整落后产能的供需关系，而缩减产能则“立竿见影”，效果明显。所以，通过实施退出机制，合理调整过剩产能，以此缓和供需矛盾，能够带动市场价格提升进而改善行业效益。

但是，我国过剩产能主要存在于基础性工业行业，大中型企业居多，其生产的边际成本低、沉没成本高，只要企业生产的边际成本小于产品市场价格，企业就会坚持生产，如若减产、停产，企业前期投资就会形成沉没成本，损失会更大。所以，企业主动减产的意愿不强、积极性不高。在这种情况下，虽然国家对淘汰落后产能“三令五申”，但是企业都想成为去产能中的“搭便车者”，普遍寄希望于其他企业减产，而自己独占减产带来的市场空间，从而通过不遵守规则获益。所以，企业虽然认识到减产带来的互利共赢，但是都不愿意成为减产的第一人。结果是企业间存在严重的观望情绪、互不退让，在相互不信任中苦苦支撑。正因为如此，产能过剩企业深陷“减与不减”的利益博弈中，遵守规则者反而成为受害者，从而导致化解产能过剩中的“囚徒困境”。

四、有效化解产能过剩的建议

2016年，化解产能过剩作为供给侧改革的重要内容被国家领导人多次提及，李克强总理在太原主持钢铁、煤炭行业化解产能过剩专题工作座谈会时更是强调：“化解过剩产能，要继续坚持壮士断腕的精神”。由此可见，作为今后我国经济结构调整的重要内容，化解产能过剩的任务既迫切又艰巨。为确保去产能取得成效，实施过程中不仅要有坚定的决心，而且更要有针对性的举措。

(一)利用“一带一路”，推动过剩产能对外转移

二战以后，国际制造业先后形成了四次较大规模的产业转移浪潮，分别出现在20世纪50-60年代、20世纪70年代、20世纪90年代到2008年国际金融危机爆发期间，并以美、日等发达国家向发展中国家转移钢铁、纺织等产业为主。而第四次则是由我国主导，持续进行当中的从我国沿海向东南亚、南亚及非洲等地区的以劳动密集型为主的产业转移。

当前我国正在进行大规模、全方位的工业转型升级，国内生产瞄准高端制造业市场，低端制造业产能对外转移趋势明显。而“一路一带”等开放战略的实施，打破了地域束缚，为我国制造业的重新布局提供了广阔空间。同时，由于“一带一路”国家自身资源和地理条件限制，大多数国家没有或者较低程度上参与到国际分工，除了东亚太平洋地区外，制造业发展水平普遍较低。所以，对于由我国倡议发起的“一路一带”战略，能够通过深化全方位合作，优化区域产业资源配置，加快沿线国家工业化建设，最终实现区域共同发展。

目前我国对“一带一路”国家的直接投资较少，且行业分布主要集中于资源开采业和商贸服务业，工业制造业所占比例较低。而随着国内劳动力成本上升，部分制造业比较优势下降，因此借助“一带一路”建设，可以考虑加大工业过剩产能对外输出，把部分产业逐步转移到沿线较低发展阶段的发展中国家。对外转移中，特别应把握“一带一路”基础设施建设对钢铁等资源产品的巨大需求，利用与沿线国家的产业合作，加快我国资源密集型制造业企业走出去的步伐，引导过剩产能转移，重拾比较优势[7]。通过此举，不但能够提升目的地国家的工业发展水平，而且可以有效缓解国内产能过剩压力。

(二)加强引导，发挥市场资源配置的基础性作用

产能过剩说到底是市场选择的结果，违背市场经济规律，企业终将被淘汰。所以，产能过剩行业的转型升级，应着重发挥市场配置资源的决定性作用，以市场选择为指引，建立市场环境下的优胜劣汰机制，倒逼企业淘汰落后产能，鼓励企业更新改造、优化产业结构，切实发挥“看不见的手”的作用。而通过市场竞争淘汰落后产能、落后企业，同时能够给优质产能、优质企业腾出更大的市场空间。

在具体实施过程中，应注重运用价格杠杆等经济手段，突出市场化的办法化解过剩产能，引导企业逐步适应和按照市场规律办事，变被动去产能为主动去产能。而发挥市场调节作用的同时，应避免政府直接干预企业经营，减少强制退出等非市场化手段的使用，降低“简单粗暴”方式引发的负面效应。政府更多的应扮演监管者的角色，其主要作用是维护市场秩序，促进企业间公平竞争，对去产能中的“市场失灵”予以纠正，同时处置由淘汰落后产能引发的一系列善后问题，使企业去产能无后顾之忧[8]。

(三)改造落后产能，加快产业结构转型升级

目前，产能过剩行业存在产品同质化引发的过度竞争，而高端市场则仍需要大量依靠进口。化解产能过剩的目的是降低重复性、低水平产能，“减”不是目的，重要的是通过“减”优化资源配置，为高端产能提供发展空间。所以，针对产能过剩行业，必须打破产能同质化困局，着眼于产业转型升级，通过加快实施创新驱动，推动基础工业向高端生产领域迈进[9]。

对落后产能进行化解可采取淘汰与改造并行的方式进行，其中，直接淘汰的效果“立竿见影”，但是后续负面影响较大，容易诱发经济和社会层面的不稳定因素，所以采用淘汰方式应慎之又慎。相比之下，对落后产能进行升级改造，无论对企业还是社会冲击较小，容易被企业接受。基于此，我国产能过剩行业不能“一减了之”，要将淘汰落后产能视为行业转型发展的机遇，是为产能过剩企业松绑、减少转型束缚，所以，淘汰落后产能的同时应将行业转型改造列为重中之重。

而在转型改造中，应认识到传统要素贡献度越来越低，知识、信息等高端要素正成为驱动产业升级的主导力量。所以，产能过剩行业的转型应加大科研投入、提升科技含量，将转型改造的核心从生产制造环节向研发、设计等高端产业链条延伸。着重从改进工艺、更新设备、优化设计、提升质量等方面入手，通过产能升级，提升企业竞争力[10]。最终实现钢铁、煤炭等重化工业由劳动密集型、资本密集型行业向知识、技术密集型行业的跨越。

(四)“疏、堵”并重，重塑供需平衡

产能过剩的表象是供给与需求的失衡，而深层次则是多重原因造成的，其中除了生产决策失误等企业自身原因外，与我国施行的需求管理不无关系。为实现经济增长目标，我国长期实施需求端管理，刺激投资、消费，由此带来的巨额市场需求成为产品顺利销售的保证。而这一宏观策略也带动了企业的供给冲动，导致部分基础行业产能提升、脱离实际，最终形成全行业的供求失衡。所以，治理产能过剩必须两手抓，偏废任何一方都起不到良好的效果。有鉴于此，对钢铁、煤炭等严重产能过剩行业必须采取“疏”、“堵”结合的办法。一方面，要继续发挥需求管理的作用，注重过剩产能的市场消化，将“疏”作为去产能的重要方法，继续实施适度的经济增长，通过持续释放市场需求解决过剩行业“卖难”问题。而且，通过市场逐步消化能够降低直接淘汰等方式给产能过剩行业带来的剧烈冲击。另一方面，对于基础工业存在的大量同质化产能，坚决“堵”住。产能过剩的根源在于供给过剩，所以工业行业应严格执行中央经济战略部署，以供给侧改革作为消化产能、行业转型的突破口，坚决遏制和淘汰无效、落后产能，严把企业入口关，严格实施准入制。

我国产能过剩长期以来是在卖方市场环境下逐步形成的，巨大的需求是支撑行业产能有效运转的基础，而进入新世纪后，市场格局发生变化，买方市场成为经济发展中面临的常态化现象。但是企业经营仍然存在惯性思维，对未来经济增长过度乐观预期，加剧了企业新增产能的冲动。所以，在淘汰落后产能的同时应淘汰落后的思维，转变行业发展理念，应对市场格局变换。

(五)完善社保体系，消除人员后顾之忧

淘汰落后产能不可避免会触碰到失业这一敏感话题，而失业人员的妥善安置是去产能顺利实施的关键。首先，必须进一步完善社会保障体系。社会保障作为一项社会托底政策，是处理去产能善后问题的重要依靠，我国的社会保障制度改革已进行较长时间，并建立了覆盖范围广、保障能力强、层次分布合理的保障体系。但是，淘汰落后产能中出现的失业现象是一种新的社会问题，此类失业人员具有特殊性，而现有社保体系缺乏针对此类人员的具体保障措施。基于此，应加快“去产能”失业人员安置与社保体系的对接，建立符合失业人员需求的养老服务、医疗保险、失业保险制度，逐步将失业人员纳入社会保障范围；同时建立临时救助机制，除了按规定领取失业救济金与最低生活保障金外，地方政府可酌情予以临时性财政补助，保证失业期间不出现生活困难，也为失业人员再就业提供缓冲时间。其次，要将失业人员的再就业作为化解过剩产能的重点，为失业人员提供包括就业指导、税收优惠等在内的全方位服务，创造宽松的就业环境，提升人员再就业积极性。而且将失业人员自主择业与政府统一安置相结合，拓宽就业渠道、广开就业门路，鼓励失业人员自主创业。综上所述，只有建立完善的社会保障制度，消除失业人员的后顾之忧，去产能才不会成为一句空话，才能真正落到实处。

(六)加快金融税制改革，提供企业信贷税收支持

企业债务和银行不良资产是企业去产能道路上的重要障碍，化解产能过剩，必须借助金融、税收的杠杆作用，降低去产能引发的企业动荡，积极防范金融风险。首先，应以政府为主导，组织协调相关部门支持金融机构做好企业金融债务重组和不良资产处置工作。一是对化解产能效果突出、实施兼并重组顺利的企业，加大信贷支持力度，相反，对去产能落实不力的企业，减少信贷支持，直至停止贷款，以此推动具有发展前景、扭亏有望的企业实施转型升级。二是采取灵活多样的市场化方式化解企业债务，加快银行不良资产处置进度。针对企业存在的银行债务问题，支持银行向金融资产管理公司转让不良资产，提高不良资产处置效率，从而为企业去产能扫除债务风险。三是支持社会资本参与企业兼并、重组，鼓励保险资金等长期资金创新产品和投资方式为企业开拓融资渠道，拓展并购资金来源[11]。

其次，通过税收征管，加快去产能进度。一是规范不合理的税收政策，坚决制止和清理产能过剩行业中有违市场公平的税收优惠，避免变相刺激产能，缓解产能过剩带来的同质化竞争。二是减少高能耗、高污染、低效益行业税收优惠，重新科学制定针对不同行业的税收政策，通过税收引导企业淘汰落后产能。三是鼓励企业改制，建立有利于推动产能过剩行业兼并重组的财税政策，通过财税征管，激励政府主导参与行业整合重组，优化行业结构[12]。

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[责任编辑：安 锦]

Analysis on Obstacles and Countermeasures to Resolve Overcapacity under the New Normal Economic Situation

WU Lei

(School of Business Administration，Xinyang Agriculture and Forestry University，Xinyang 464000，China)

Overcapacity is a prominent feature of China's industrial presence,especially in the context of economic downward pressure,overcapacity has become an important obstacle to industrial transformation and upgrading.In order to promote the adjustment of industrial structure,to eliminate the negative impact of overcapacity,we must accelerate the elimination of backward production capacity.In this paper,we think that our production capacity surplus is the cause of the backward mode of production,the slowdown in economic growth,industrial structural contradictions and cause,and personnel placement,debt risk and local intervention factors constitute major resistance to reduce capacity.Based on the above views,the article believes that through the transformation of backward production capacity,social security system reform,financial innovation and other measures to ensure the smooth implementation of excess production capacity.

industry；overcapacity；obstacle；countermeasure

2016-06-16

河南省科技厅软科学研究项目(152400410384)；河南省哲学社会科学规划项目(2015JC08)；河南省教育厅人文社会科学研究项目(2017-ZZJH-459)

吴磊(1977-)，男，河南上蔡人，信阳农林学院工商管理学院讲师，硕士，从事产业经济研究.

F269.22

A

2095-5863(2016)05-0011-08