黄河流域水权交易潜在风险规避路径研究

张建斌

(内蒙古财经大学 经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070)



黄河流域水权交易潜在风险规避路径研究

张建斌

(内蒙古财经大学 经济学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

文章从水资源总量控制刚性约束、工农业用水收益差异、工农业用水矛盾等角度分析了黄河流域水权交易动力机制。阐释了黄河流域水权交易中可能出现的水资源超用与水权交易并存、工业用水挤占农业水权、生态环境负外部性、变相鼓励高污染高耗能企业发展和水权出让地水资源收益减少等潜在交易风险。对美国、澳大利亚和智利等国水权交易风险方法路径进行分析的基础上，从动态调整黄河流域各省份初始水权并细化各省区水量分配、构建水银行、初始水权分配中设置政府预留水量、保障农业水权和生态水权、逐步推进灌区配水到农业用水者协会、建立完全水权交易价格核算体系并设置水权交易环保准入门槛、完善水权交易全过程管理等角度提出有效规避黄河流域水权交易潜在风险的对策。

黄河流域；水权交易；动力机制；潜在风险

2003年以来，黄河流域的内蒙古和宁夏先后开展了水权转换试点工作，开启了黄河流域水权交易的序幕。2014年7月，水利部印发的《水利部关于开展水权试点工作的通知》明确，在黄河流域的宁夏、内蒙古、河南、甘肃等省份开展水权交易流转制度在内的水权交易试点工作。2014年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，要培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。近年来黄河流域的水权交易工作取得了进展、积累了经验，收到了成效，但也存在潜在风险，有效规避其交易风险对于未来黄河流域水权交易顺利推进至关重要。

一、黄河流域水权交易形式及水权交易发展状况

(一)黄河水资源利用状况

黄河水资源是我国西北地区经济社会发展和生态环境保护的重要资源，也是西北内陆河和华北地区经济社会发展和生态环境保护的基础性资源。黄河流域及其临近地区矿产资源丰富，是我国重要的经济发展带，分布着我国重要能源基地，工业发展对黄河水需求强烈；黄河流域及其临近地区多为干旱和半干旱地区，人类生存和农业生产对黄河水资源需求强烈；黄河上中游地区和西北内陆地区又是生态环境脆弱区，生态修复和保护对黄河水需求强烈。有限的黄河水资源已经成为该流域及其临近地区重要的战略资源。

1987年国务院批准的黄河可供水量分配方案将黄河580亿m3的水资源总量扣除冲沙、生态和其他损失后的370m3的耗水总量指标分配给沿黄的9省区和河北省及天津市。[1]从表1数据可以看出，黄河耗水总量已经超过“87分水”方案的黄河可供水量分配指标。现在黄河每年的水资源总量已经比往年减少了40多亿立方米，约为535亿m3。[2]随着沿黄地区经济社会快速发展，对水资源的需求不断增加，黄河流域水资源供需矛盾会更加突出。

表1 2000-2013年黄河水资源利用情况表 单位:亿m3

资料来源：2005-2013年黄河水资源公报.

黄河流域经济社会发展对水资源的强烈需求和水资源供给有限矛盾突出是该流域开展水权交易的诱因，其水权交易是在水资源总量控制前提下，盘活水资源存量，提高水资源使用效率，促进节约集约用水的重要制度安排，是通过市场机制配置水资源的有益尝试。

(二)黄河流域水权交易形式

2003年4月以来，经黄河水利委员会批准，先后在内蒙古和宁夏开展水权交易试点。水权交易按照不同的分类标准可以分为不同的类型，若按照水权交易的客体，水权交易分类见表2。

表2 水权交易类型

目前黄河流域进行的水权转换是指依法取得黄河取水权的灌区农业用水通过节水改造将节余水权转让给工业企业。2002年我国《水法》规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照水资源有偿使用制度和取水许可证制度的规定，向流域水资源管理机构或者水行政主管部门申请取水许可证，并交纳水资源费，依法取得取水权”。按照该规定，将黄河水权转换的水权定义为取水权是有法律依据的，依法取得取水权并具有了水资源使用权。这与一般意义上的水权侧重水资源使用权是一致的。从这个意义上讲，内蒙古的水权转让是真正意义上的水权交易，属于取水权有限期限转让。

(三)黄河流域水权交易发展状况

在水利部和黄河水利委员会的大力支持下，2003年内蒙古被水利部确为第一个黄河干流水权转让试点地区，开展沿黄盟市内水权转让工作。2006年之前内蒙古水权交易以“点对点”形式进行，采取一个企业对应一个渠道进行农业节水改造工程，将节省的农业水权转换为工业用水。这一时期典型的水权交易有黄河水利委员会批复内蒙古鄂尔多斯市6个项目。“点对点”水权交易方式存在各企业前期工作进展不一，分别实施节水改造工程容易造成项目间水权转让价格差异过大等弊端。在总结“点对点”水权交易经验基础上，内蒙古沿黄地区提出“点对面”水权交易方式，即水权交易前期工作和工程建设由政府统一组织进行，统一水权交易的单方水价格，且综合考虑项目的核准进度、资金到位情况、节水工程的节水量和项目的需水量等实际情况，虚拟划分企业水权转让所对应的地块或渠道。该方式有效克服了水权交易项目前期工作进展不一、水权转让价格差异过大等“点对点”水权交易中存在的问题。2014年7月，水利部明确内蒙古将在原有盟市内部水权交易的基础上重点开展鄂尔多斯与巴彦淖尔等盟市之间的跨盟市水权交易。2014年1月内蒙古自治区政府批转了《内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见(试行)》，决定通过对巴彦淖尔市河套灌区进行节水改造，将农业节约水量转给鄂尔多斯和阿拉善盟等地区的沿黄工业项目。目前，黄河干流跨盟市水权转让节水改造一期工程已经开工建设，预计转换水量转让1.2亿立方米。截止2015年3月份，内蒙古已获批复沿黄工业项目转让水量指标3.23亿立方米，累计完成节水改造工程投资6.9亿元。[3]

除内蒙古外，黄河流域的宁夏回族自治区也开展了类似的水权交易。2003年7月，宁夏提出通过灌区节水改造、节水技术推广和产业结构调整等措施将国家分配的40亿m3的黄河用水指标调节出8亿m3作为工业后备水源，但仅仅通过对黄河用水指标进行重新分配难以根本解决宁夏经济社会发展的水资源制约问题。因此黄河水利委员会建议宁夏借鉴内蒙古水权转换实践，开展水权转换试点。2003年9月，宁夏水利厅向黄河水利委员会报送了开展水权转换试点的请示并经黄河水利委员会批准执行。2003年底，宁夏水利厅灌溉管理局与宁县灵武电厂签订水权转让协议，年转换水量1443万m3，转让期25年。2004年1月，宁夏大唐大坝第二发电有限公司和宁夏发电集团有限公司与宁夏水利厅灌溉管理局就大坝电厂三期扩建工程和马莲台电厂工程签订水权转让协议，年转换水量分别为1800万m3和2149万m3，转让期25年。在宁夏3个水权转换试点基础上，宁夏又先后批复了6个水权转换项目。为推动宁夏水权转换工作的顺利开展，宁夏先后制定了《宁夏回族自治区黄河水权转换工作实施意见》、《宁夏回族自治区黄河水权转换资金使用管理办法》、《宁夏回族自治区黄河水权转换实施细则》、《宁夏回族自治区节水节约用水条例》等制度。目前，宁夏正在考虑在其南部、中部和北部建立水权交易平台，以推动其水权交易发展。

二、黄河流域水权交易的动力机制

(一)黄河流域水资源总量控制的刚性约束

新中国成立之后，随着黄河流域及其相关地区经济发展对黄河水资源需求的不断增加，黄河水资源分配问题日益引起各方重视。1954年在编制黄河流域规划时首次对黄河流域各省区引黄水量进行了评估。1984年编制的《黄河水资源开发利用预测》中提出了沿黄各省区水量分配方案。1987年国务院颁布《关于黄河可供水量分配方案的报告》，该方案充分考虑了黄河最大可能供水量，对沿黄各省区的耗水量指标进行了分配。作为方案编制的技术支撑，有关业务部门进行了分河段水量平衡演算并提出了不同部门配水指标。

表3 87分水方案黄河可供水量分配指标 (南水北调生效前) 单位：亿m3

资料来源：利部黄河水利委员会编.黄河水权转换制度构建及实践[M].黄河水利出版社，2008:33.

表4 87分水方案黄河流域不同河段不同部门需耗水量 单位：亿m3

资料来源：利部黄河水利委员会编.黄河水权转换制度构建及实践[M].黄河水利出版社，2008:34.

“87黄河分水方案”明确了沿黄各省区引黄用水的权益，成为黄河水资源统一调度和管理的依据。

20世纪90年代以来，随着黄河下游断流问题的加剧，1998年12月原国家计委、水利部会同各相关部门和地区制定了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》颁布并实施，该方案明确了《黄河可供水量分配方案》的年内逐月分配指标。为加强黄河取水许可总量控制管理，规范建设项目取水许可申请审批，2002年黄河水利委员会制定了《黄河取水许可证总量控制管理办法(试行)》。2006年8月国务院颁布《黄河水量调度条例》，该条例为黄河水量统一调度和统一管理提供了法律保障。《黄河水量调度条例》颁布之后，黄河水利委员会组织各省区开展取水许可证总量控制指标细化工作，以总量控制和定额管理相结合的原则将《黄河可供水量分配方案》分配给沿黄各省区的年耗水量指标细化到各盟市。

2012年1月12日，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出强化用水总量控制。随着黄河水资源供需矛盾的尖锐和黄河水资源统一调度管理体系的完善及监控手段的逐渐严格，以《黄河可供水量分配方案》为总量控制的水资源管理成为黄河取水的刚性约束。水资源总量控制的刚性约束要求逐步变革水资源管理模式，提高水资源使用效率，促进节约用水。黄河流域的水权交易正式在这样的背景下出现并逐步发展的。

(二)黄河流域工农业用水收益差异

从资源配置经济效率角度而言，水权交易内在驱动来源于各用水户之间用水边际收益的差异。只要存在用水户边际收益的差异就会诱发水资源调度和水权重新分配的潜在收益。[4]下面以工农业用水收益差距说明水权交易的内在动力。

图1 用水收益与水权交易图

通常而言工业用水收益高于农业用水。假设某地区可用水总量为AB，CD表示工业用水边际收益，MN表示农业用水边际收益。在缺水情况下，农业需水总量为AA1，工业需水总量为BB1，地区总需水量(AA1+BB1)>AB，地区可用水量不能满足用水户正常用水需求。若不存在交易成本，且假设农业用水需求优先满足，则工业用水只能使用剩余水量A1B。在A1点上，工业用水边际收益A1L大于农业用水收益A1K。此时农业用水总收益为A1KMA围成的面积，工业用水总收益为A1BCL围成的面积。若允许双方开展水权交易，最后会在E点处于交易均衡状态，此时要求农业减少用水量FA1，工业增加用水量FA1。交易后农业用水总收益为AMEF围成的面积，工业用水总收益为CBEF围成的面积，交易产生的净收益为ELK围成的面积。由此可见，用水户用水边际收益的差异是水权交易的动力来源。

以黄河流域鄂尔多斯市为例，2013年鄂尔多斯用水总量为15.9139亿m3，其中农业灌溉用水8.5242亿m3，占总用水量的53.56%。林牧渔畜用水量3.4743亿m3，占总用水量的21.83%。工业用水量2.3964亿m3，占总用水量的15.06%。城镇公共用水0.2749亿m3，占总用水量的1.73%，居民生活用水0.4843亿m3，占总用水量的3.04%。生态用水0.7606亿m3，占总用水量的4.78%。

表5 2013年鄂尔多斯市用水情况表 亿m3

资料来源：2013年鄂尔多斯市水资源公报.

广义农业包括农林牧副渔，因此广义农业用水占其用水总量的75.39%。2013年鄂尔多斯国内生产总值为3656.80亿元，其中第一产业90.14亿元，第二产业2213.13亿元(工业1971.68亿元，建筑业241.45亿元)，第三产业1353.53亿元。第一产业中，每立方米水资源带来的GDP为7.5元。工业领域每立方米水资源带来的GDP为833.2元，工农业用水收益差距100多倍。工农业用水收益差距是该地区开展水权交易的动力源泉。

(三)黄河流域工农业用水结构矛盾突出

黄河流域不仅水资源供需矛盾突出，而且用水结构性矛盾明显。一直以来，黄河水资源主要用于农业灌溉，但农业灌溉用水浪费严重，而工业用水难以得到满足。农业用水浪费严重、工业用水短缺是黄河流域开展水权交易的现实背景。

表6 2009-2013年黄河流域分行业地表水利用统计表 单位：亿m3

资料来源：2009-2013年黄河水资源公报.

以内蒙古黄河水利用情况为例，黄河是内蒙古中西部沿黄地区地表水取水的主要来源，但内蒙古黄河水资源长期以漫灌形式用于农业灌溉，以耗水量指标考察，2009-2013年，内蒙古黄河地表水近87%用于农田灌溉。

表7 2009-2013年内蒙古黄河地表水利用情况统计表 单位：亿m3

资料来源：2009-2013年黄河水资源公报.

但由于灌溉设施年久失修和灌溉方式不合理等原因，内蒙古沿黄地区农业灌溉水利用效率不高，水资源浪费严重。河套灌区是内蒙古黄河水资源最大用户，内蒙古分得的58.6亿m3的黄河水中其中40亿m3用于河套灌区。河套灌区农渠、斗渠、支渠、分干渠、干渠和总干渠渠道水利用效率分别为94.16%、92.84%、89.76%、78.92%、82.41%、和94.05%。渠系加权连乘得出河套灌区渠系水利用效率为48%，灌溉面积加权为47.77%，而发达国家农业灌溉水利用效率为70-80%的水平。

与此同时，内蒙古中西部地区工业企业用水难以得到保障。以鄂尔多斯为例，该地区是内蒙古煤化工企业最多且产业规模最大的地区，而鄂尔多斯水资源严重短缺，黄河作为该地区唯一过境水源，分配给鄂尔多斯的黄河用水指标仅为7亿m3，农业和工业争相竞争黄河用水指标。依据2015年2月底在建和拟建的煤化工产能计算，仅鄂尔多斯化工项目水资源缺口就高达6亿m3。

表8 河套灌区渠系水利用效率情况表[5]

资料来源：杨晓.河套灌区渠系水利用效率评价与节水潜力评估[D].内蒙古农业大学，2015：53.

三、黄河流域水权交易潜在风险分析

(一)水资源超用与水权交易并存风险

水资源总量控制及初始水权的明晰界定是水权交易的前提条件。落实最严格水资源管理制度是建立水权制度的前提。黄河流域通过建立省(自治区、直辖市)、市、县三级用水总量控制指标体系，明确各区域取用水总量和权益，强化水权确权登记，可以为水权交易提供基础。但目前黄河流域的初始水权分配依然以“87”分水方案确定的指标作为总量控制基础，这一分配方案明显过时，且很多地区实际耗水量远远超出该方案规定的指标控制。

表9 2010-2013年沿黄各省区耗水量超标情况统计表 单位：亿m3

资料来源：2010-2013年黄河水资源公报.

上述数据表明，沿黄省份中，内蒙古、陕西、河南和山东是黄河用水大省区，也是实际耗水量超出“87”分水方案的主要省区。内蒙古作为黄河流域重点水权交易地区，其交易的水资源主要是黄河用水权。但内蒙古实际黄河耗水量远远超出“87”分水方案确定的58.6亿m3，这就导致内蒙古沿黄地区水权交易缺乏法律支撑。因此，针对黄河流域各省区用水实际和南水北调生效后各省实际水资源供给情况，适时优化黄河水资源分配方案并强化水资源总量控制，才能使黄河流域的水权交易具备相应法律和执行基础。

(二)工业用水挤占农业水权风险

农业水权对于稳定粮食产量、保证粮食安全至关重要。黄河流域的水权交易多以工业投资农业节水工程置换农业水权。理论上讲，这种水权交易的客体是农业节余水权，即将多余水权出售后不影响农业产量。但到底如何界定多余水权，在理论上和水权交易实际操作中均没有明确说明，这就容易导致在水权交易中潜在地存在工业用水挤占农业水权问题，即使现在不存在，难以保证将来不会出现这种情形。

黄河流域乃至全国至今没有从权属上界定农业水权。虽然在内蒙古、宁夏和甘肃发生的工业置换农业水权过程暂时没有冲击农民权益，但是也没有充分考虑农业用水的机会成本问题，若农业用水暂时不转让，将来转让，则收益有可能更高。另外从实践层面而言，目前关于农业水权的基础性工作非常薄弱，甚至连农业用水权的内涵都没有形成共识。农业水权需要一系列基础性支撑工作，如农业用水权法律支撑、确认方法、分配技术、监管制度、交易制度、评估技术等。[6]这些基础工作的落后不利于充分保障农业水权。

我国农民水权意识薄弱，也容易出现水权“农转非”情形。随着工业水权需求的不断增加，人们开始将用水问题的解决聚焦于农业用水。农业用水权是农业生产的基础、是农民增收的重要资源。为维护国家粮食安全和农民权益，国家和农民都应该高度重视农业水权。重视农业水权不是鼓励农业浪费水资源，而是在保障粮食安全的前提下，通过农业节水，将节余水资源适当转移给工业部门，以提高水资源使用效率，增加社会总福利。

(三)生态环境负外部性的潜在风险

黄河流域是资源富集区，同时也是生态脆弱区和经济较为落后地区，经济发展和生态环境修复与保护矛盾突出。该流域最为显著的生态问题是水土流失和土地沙化严重。黄河流域的内蒙古、甘肃和青海三省的土地沙化面积就占全国土地沙化面积的38%。

表10 黄河流域各省区沙化土地面积统计表 单位：万公顷

资料来源：2015年环境统计年鉴.

如果大量水资源通过水权交易被交易到完全耗水行业，会造成地下水位下降，地下径流减弱，对生态平衡造成破坏。例如洛杉矶在1941年以水权交易的方式获得了从注入湖水的支流取水的权力，结果造成湖水水位下降，湖周围生态环境破坏，栖息地动植物种类大量减少的恶果。[7]对于黄河流域而言，沿途额外水源补给少，蒸发量大，降雨量小，地下水位的降低对于生态的影响会更加严重。同时，水位下降会加大地下水开采成本，造成草地退化，土地荒漠化加剧。

黄河水权交易可能导致回流水负外部性。水资源具有流动性，没有被完全利用的多余水资源会回流，并通过地下径流或者地表径流对水资源进行补给。回流水可以转移沉淀，稀释污染物，降低对生态的破坏。在生态系统中，对于回流有水量和水质要求。若水系中回流量太小，会对水系的生态产生破坏。回流对水质也有要求，若污水回流到地下水层，由于深层地下水更新速度缓慢，一旦污染便难以自身更新恢复。例如，在美国加利福尼亚州的San Joaquin河谷，曾经因为农业灌溉回流水不足导致硒聚集，并导致Kesterson 国家野生动物庇护所关闭。[8]在黄河流域水权交易中，也可能会产生回流水负效应，特别是农业水权置换的工业领域，所产生的回流水水量和水质与农业灌溉用水都会有所差别。

(四)鼓励高污染高耗能企业发展的风险

黄河流域是我国重要的能源产业发展基地，如黄河右岸灵武境内的宁东能源工业基地主要以煤炭、电力和化工为主。地处黄河“金腰”地段的鄂尔多斯工业基地，主要包括达拉特旗、准格尔旗、鄂托克旗等地区，黄河干流自西向东流经该区域。鄂尔多斯工业基地以煤炭、化工、建材、毛纺、电力为支柱产业。按照鄂尔多斯工业基地发展思路，其一部分煤炭资源要实现就地转化，实施西电东输，新建火力发电已经成为该地区工业增长主要动力之一。该工业基地的达拉特旗电厂和国华准格尔发电有限公司，均有黄河水源供给。

黄河流域水权转让的受让方多数为能源化工企业。因此在未来水权交易中，应充分考虑受让企业项目是否符合国家产业政策和环保标准。

表11 黄河水权转换试点项目受让企业基本情况

(五)水资源出让地水资源收益减少风险

水权交易过程也是利益调整过程，黄河水权转让还存在水资源出让方水资源收益减少的潜在风险，以内蒙古已经开展的水权交易为例。鄂尔多斯一期水权转换工程年转换水量1.3亿m3，二期水权转换工程年转换水量0.996亿m3，内蒙古黄河干流水权盟市间转让沈乌灌域试点工程完成后，沈乌灌域保留3.06亿m3的黄河取水许可指标，指标内节水量1.44亿m3，按照农业向工业转让不同保证率的换算，盟市间可转让给工业的水权指标为1.2亿m3。1999年到2009年，河套灌区水价4分/ m3，2010年开始，根据国家、内蒙古自治区及灌区农业节水的要求，将水价调整为5.3分/ m3。2015年自治区发改委对鄂尔多斯市黄河杭锦旗南岸灌区国管水利工程农业水价进行了调整，将黄河杭锦旗南岸灌区国管水利工程农业供水支口价格由5.4分/ m3调整为10.4分/ m3。按照上述标准，内蒙古水权转换导致灌区收益减少(或者机会成本)计算如下：

表12 内蒙古水权转让水权出让方水资源收益减少(机会成本)估算情况表

四、国外水权交易风险防范路径

(一)美国水权交易风险防范路径

美国东部实行河岸权制度，水资源的再分配主要依靠法院或者水资源行政机构完成，不具备建立水权交易制度的基础。美国西部水资源短缺且实行优先占用制度，水资源再分配主要依靠市场机制实施，水权交易相对发达。

美国西部的水权交易遵循市场经济原则，在买卖双方之间自愿进行。为防止水权交易潜在风险，美国对水权交易作了如下创新并对水权交易进行了限制性规定。主要表现在：1.不断进行水权交易方式创新。如加州政府成立了水银行。水银行充当水权交易的中介人，水银行以满足重要用水需求确定了买方顺序，采取统一价格和设定价格变动条款两项措施来应对紧急情况买水需要；2.注重水权交易生态影响的审查。在美国各州对于水权交易的生态影响都要进行严格审查，要求水权交易要通过环境影响评价程序；3.强调水权交易不损害他人原则。美国的水权交易大多发生在优先占有权水权制度的各州，因此水权交易可能对级别较低的水权产生影响，在进行水权交易的各州都规定水权交易不得损害其他水权的行使；4.对水权交易的限制。地下水和地表水共同组成水资源系统，且二者密不可分。水权交易会由于取水时间、取水地点和用水方式的改变而对流域水量平衡产生影响并影响生态，因此在美国对水权交易设立了严格审查，且对跨流域水权交易进行严格限制，同时对跨州水权交易和跨县水权交易也进行严格限制；5.紧急状态干预原则。在美国的一些州，如佐治亚州法律明确规定，在紧急情况下，州环境保护署可以对水权内容进行修改，同时规定，若发生紧急情况，政府可以作为市场主体参与水权交易，以维护公众利益。

(二)澳大利亚水权交易风险防范路径

澳大利亚于1983年开始水权交易实践。其水权交易发展经历了探索阶段、扩张及发展阶段、成熟阶段和向环境可持续转化阶段。[9]澳大利亚水权交易并非政府自上而下推动，而是为解决水资源供需矛盾，政府逐渐放松水权交易限制并制定水权交易规则的基础上逐步成熟的。1994年的“水改革框架”、“2004年的国家水计划”从法律上肯定了水权特别是长期水权也可以进行交易，这两项改革进一步完善了水权交易规则，有力促进了澳大利亚水权交易的发展。

为保证水权交易顺利进行并有效规避水权交易风险，澳大利亚从如下方面对水权交易进行完善：1.重视水权交易法律法规和相关制度的构建与完善。澳大利亚的水权交易始于20世纪80年代，但真正发展繁荣于1994年和2004年的水权改革之后。20世纪末至21世纪初的澳大利亚水权改革的重要内容之一就是制定和完善了一系列关于水权交易的法律法规，主要包括：(1)从法律角度承认水权可以交易。(2)完善水权交易规则。(3)制定了监督和管理水权交易第三方效应的相关措施。(4)开发了多种水权交易审计计量系统即水权交易平台；2.重视水权交易方式的创新。2007年澳大利亚对水权交易制度进一步进行了改革并将水权交易的目的分解为三个层次：(1)活跃水权交易。(2)应对各种自然灾害的不确定性。(3)通过政府审批将公用财物支配权转让给私人利用。2007年水权改革的重点是将水权进一步分解为水的使用许可、配水设施持有权和水股票三部分。该改革进一步方便了水权交易的操作并有效降低了不确定性；3.注重水权交易与可持续发展的协调。2007年澳大利亚“国家水安全规划”实施之后，其水权市场改革开始注重可持续水权市场转变，主要表现在：(1)政府作为环境用水和公众利益代言人参与水权购买。(2)确定墨累—达令河流域“可持续水量分配限额”，以维持该流域的生态环境可持续发展。(3)在水权交易规则中体现可持续发展要求；4.严格水权交易程序。澳大利亚对水权交易程序作了严格规定。一般水权交易的程序包括：(1)对水权出售方的水资源的所有权、水资源可利用权、涉及的第三方利益和输水能力进行核查。(2)对水权购买方输水能力、相关环境标准和管理规划的符合情况和场地使用等情况进行核查。(3)买方保证按时支付，卖方及时送水。(4)买卖双方提供责任最低标准的文件。(5)水权交易前向水权交易买卖双方说明水权交易相关义务及程序。(6)对获批交易买卖双方的用水进行测量和记录。(7)强制水权交易价格公开并在相关网站可以查询。

(三)智利水权交易风险防范路径

自1981年对《水法》进行重新修订以来，智利已有30多年的水权交易历史。智利政府认为市场机制可以实现水权配置和水权价格的合理化并有助于节水动机的提升，政府应该保护私有水权并减少对私有水权的干预。但2005年新修订的智利水法强调了政府保护水权交易中的公众利益，需要对水市场进行管理。

智利对水权交易风险防范主要体现在如下方面：1.水权初始分配注重社会公平和环境可持续性。1984 年智利水法规定个人有转让水权永久用水的权利。但没有节制地分配初始水使用权的做法，很快就引发诸如水权投机、囤积和垄断等问题。2005 年智利实施修订了水法，新修订的水法强调初始水权分配的公平性和环境可持续发展性； 2.减少水权交易对地区经济的负面影响。水权交易会对地区经济发展产生负面影响，特别是对于水权出售地区而言，水权的出售可能会导致灌溉面积或农业生产活动的减少，由此导致此相关的经济活动总水平降低。此外，永久性水权转让还可能对水权出售地未来经济持续发展形成制约。智利政府充分考虑和重视水权交易对于地区经济发展的负面影响，并对水权交易采取评估政策；3.重视环境保护。智利的水市场改革重视对环境的保护。2005年智利水法规定，水董事会在对新水权确立时要保障地下水管理的可持续发展并要确定河流生态流量，即新的水权的确立必须考虑生态环境问题；4.充分发挥用水户协会的作用。促进智利水权交易发展的重要保障之一就是组建了组织良好的用水者协会。智利的用水者协会负责监督水资源分配、管理水利设施、审批水权转让、化解水事冲突。用水者协会的发展是智利水市场活跃的重要原因。

(四)经验借鉴

1.完善初始水权界定。国外水权制度的建立和完善中非常重视初始水权界定，如美国、澳大利亚和智利等，而初始水权的有效界定又进一步促进了水权交易的产生和发展。如果水权界定不明确，水权交易会遇到极大困难，即便勉强实行，也会引发矛盾和冲突。水资源所有权和使用权的界定是初始水权界定主要包括的内容，其中更重要的是水资源的使用权的界定，因此水权的界定需要对水权在水量、使用期限和可靠性等方面进行界定进行精确定义。[10]

2.注重水权交易的全过程管理。在水权交易程序中，涉及到了水权注册、水权交易申请、水权交易登记、水权交易审批、水权交易合同签订等各个环节，每个环节应有一定的制度进行规制和约束。为保证水权交易的顺利进行，政府必须对水权交易市场进行管理。事实上由于水权具有公权和私权的双重属性，即使在市场机制非常健全的国家，政府也会对水权交易进行必要的管理，以规范水权交易市场的交易行为，降低交易成本。国外水权交易重要内容之一就是对水权交易过程的管理，即使在承认水权私有化的智利也强调对水权交易的政府管理。

3.加强对水权交易第三方效应的规制。水权交易会对第三方产生影响，这些影响包括对其它用水权特别是优先级别较低的用水权的影响，对卖方所在地的生态环境的影响，对水质产生的影响，由于水权交易所产生的水量蒸发、渗漏对回流水产生的影响，对水资源输出地的就业和收入产生的影响等。世界各国在水权交易中都意识到水权交易可能产生的负面影响，并对这些负面影响积极进行政府规制。

4.充分发挥用水者协会的作用。用水者协会在组织农民参与灌溉管理，提高管理决策的有效性方面有重要作用。在20世纪70年代，很多国家，都进行了灌溉管理权制度改革，其改革内容是将灌溉管理权从政府部门转移给用水者协会，让农民参与灌溉系统管理，以此作为政府管理灌溉系统的补充。[11]在智利，在水资源管理中非常注重用水者协会发挥的作用。智利的用水者协会在水资源分配的监督、水利设施的管理和一定条件下的水权转让的审批方面发挥着重要作用，同时用水者协会也为水权转让各方提供了协商的平台。

5.不断创新水权交易模式。澳大利亚、美国和智利的水权交易中都重视水权交易方式的创新，例如在美国加州出现了水银行和电子水权市场。在澳大利亚将水权进一步分解为水的使用许可、配水设施持有权和水股票。这些水权交易方式的创新极大促进了水权交易的发展并降低了水权交易的不确定性。

五、黄河流域水权交易潜在风险防范措施

(一)动态调整黄河流域各省份初始水权并细化各省区水量分配

“87分水”方案实施了27年，黄河流域经济格局已经发生了显著的变化，随着经济社会的发展，沿黄西北各省区水资源供需矛盾日益加剧。在“87分水”方案中，当时针对宁夏和内蒙古的用水指标主要考虑农业灌溉用水。现在，内蒙古呼和浩特和宁夏银川到之间，集中了总投资超过4000亿元的煤化工产业带，亟需水资源供应。因此对于黄河水量分配进行调整已经刻不容缓。在可供水量既定甚至减少的情况下，如何进行黄河水量调整难度较大。目前，南水北调通水在即，可以考虑将原来分配给天津和河北的水量，调剂到黄河上中游缺水地区使用。同时在陕西省可以实施“引汉济渭”工程，补充渭河注入黄河的水量，使陕北地区能源基地置换出一部分黄河水资源，用于缓解其水资源短缺状态。

在优化黄河水量分配的基础上，应该强化水资源定量管理，细化各省区水量分配方案。黄河流域目前虽然在省级和地市级初始水权分配方面取得了积极进展，但目前在县级以下的初始水权分配工作进展缓慢。因此，应该尽快制定县级行政区域用水总量控制指标，依据灌溉用水定额，逐步把总量控制指标细化到农村集体经济组织、农民用水合作组织和农户等用水主体。在区域内农业用水满足的前提下，推行节水量跨行业、跨区域转让，建立政府水权收储单位和灌区管理单位回购水权机制。

(二)积极推进黄河流域水银行的构建

水权短期租赁和长期转让都是水市场的低级形式，类似于普通市商品的现货交易。水资源具有复杂的社会属性和自然属性，决定了这种较为初级的市场形式具有较高的交易成本，制约了水权流转。水权交易发展的关键是降低使用市场方式的成本，这既需要技术基础设施，如输供水网络、调度系统、计量设施，也需要制度跟进，如分水方案、市场规则、用水者协会等。

水银行是有效降低水权交易成本的市场形式，相当于一个虚拟水库，其作用类似于金融银行，吸收存款、发放贷款，优化资源配置。水资源流动性强、波动性大，供给和需求之间有很大的时空差距，使用一对一的现货交易成本较高，建立水银行可以大大降低交易成本。在国外水市场的实践中，水银行是一种较为普遍的形式。如加州政府建立了水银行，作为买主收购用户节余水量，调节水资源供求平衡。水银行的建立要以明晰的水权为前提，我国水权明晰程度较低，鲜有水银行案例出现。

黄河流域87分水方案之后，沿黄各省份的水权排他性有了基本依据。在这种背景下，黄河管理部门提出水银行试点，河南、山东供水指标若用不完可以存入小浪底水库水银行，需要时申请使用，也可以进行交易转让。事实上，黄河水利委员会可以统一调度黄河干流大型水库，若可以进一步完善取水监控体系，黄河可以建立全流域水银行。通过水银行方式，实现水量指标在各省之前的流转，不但潜力巨大，而且对于节约水资源，促进水资源高效利用，有效化解黄河流域水资源超用与水权交易并存风险。

(三)初始水权分配中设置政府预留水量

水资源开发利用和保护中，需要政府作为公共利益代表发挥维护公众利益职责。在工业化、城镇化和产业化过程中，由不可预见因素和紧急状态下不可避免地会出现水资源非常规需求，需要政府在水权初始分配时预留适当水量，以备应急之需。政府作为公众利益代表，必须承担和履行保护生态环境的职责，也应承担规避水权初始分配风险和调节水权市场健康发展等管理职责，上述职责履行也需要政府预留适当水量进行调节。

随着黄河流域工业化、城镇化和产业化进程的加快，极端干旱或连续干旱等导致的供水紧张对经济社会发展的影响日益显著。同时在经济社会转型期由于各种极端事件和意外事故导致的污染突发事件也时有发生，对供水构成巨大挑战，需要政府预留水量来缓解和应付这些紧急事件所形成的供水紧张。

目前关于政府预留水量的标准没有统一规定，各地应根据具体情况自行设定，一般认为应控制在区域可供分配水资源总量的5%。明确政府预留水量后，同时应对预留水量使用规则、使用程序和管理办法进行明确，以提高政府预留水量使用透明度，避免“公权力”使用不当滋生腐败问题。

(四)保证农业水权和生态水权

黄河流域既是能源基地，也是粮食生产基地。河套灌区是我国最重要灌区之一，是黄河用水大户，也是黄河流域水权交易试点地区。黄河水源是河套灌区灌溉水源，内蒙古58.6亿m3的黄河耗水量，河套灌区分得其中的40.0 m3。保障灌区农业用水安全是未来黄河流域水权分配和水权交易中必须优先考虑的因素，落实农业用水红线是保障农业用水安全的制度保障。水权初始分配保障粮食安全用水权益的有效方法就是对农业灌溉用水量进行相对固化，一般而言，固化率应当按照现状年农业灌溉用水量的85%计算。农业灌溉用水固化率主要取决于可以发证灌溉面积和现状有效灌溉面积两个因素。农业用水固化量是为保证农业阶段性灌溉基本用水而设定的上限量，同时也是一个动态的量。在水量分配方案有限期限内，可以依照农业节水情况进行相应调整。

黄河流域，特别是黄河中上游是我国生态脆弱区，环境恶劣，生态保护、建设和修复任务繁重。在黄河流域水权制度构建和水权交易中应当充分考虑各地的生态用水需求，合理界定生态水权。生态水权界定是保障生态用水、监测评价生态保护的前提。[10]生态水权界定要综合考虑生态需水特征和生态耗水特征进行。在水资源严重短缺和经济利益的驱动下，生态水权要守住底线。近年来，黄河流域河套灌区向乌梁素海注水的实践就是重视生态水权的体现。政府保障生态用水需求除了要通过初始水权界定予以保证外，政府作为水权需求的一方通过政府采购来保证也是一种有效途径。由于环境的公益性，对生态用水的采购除了地方政府出资之外，中央财政也可设立专项资金予以支持。

(五)逐步推进黄河流域灌区配水到农业用水者协会

灌区配水到用水者协会是水量分配细化的一项终端工作，从我国水权制度建设的大系统来看，只有将水量细化的工作由区域推进的行业、到灌区乃至到灌区内，总量控制与定额管理的用水管理制度才具有可操作性和整体有机性。农业是黄河用水的最重要主体，灌区又是农业用水的主要集中地，同时也是水量分配和细化工作的难点。为推进黄河流域水权交易，保障粮食用水，保障农民权益，逐步推进灌区配水到户工作势在必行。配水到每一个农户的管理成本太高，配水到农业用水者协会是配水到户的最理想状态，协会以下的配水管理，可以由协会协商自行管理。

灌区配水到用水者协会工作主要有以下四方面内容：(1)全灌区许可水量的分配。从区域水量分配方案中分离出全灌区的分水总量控制指标。(2)灌区内的行业配水。将灌区分水总量指标分配给生活用水、生态用水和生产用水。(3)灌区内行业配水到户。行业配水到户的重点是工业和农业，工业配水到户相对容易，可以和企业的取水许可证制度相衔接。由于受到渠系水位边界条件、农作物种植结构和行政区域分块管理等因素的影响，农业灌溉配水到户工作的难度相对较大。(4)基于灌区配水到户方案编制年度和季度用水计划和管理规程。

(六)建立完全水权交易价格核算体系并设置水权交易环保准入门槛

黄河流域完全水权交易价格核算的基本要求是在考虑节水工程建设成本的基础上，充分考虑节水工程更新改造费用、农业风险补偿费用、环境负外部性费用和灌区收益补偿费用。在黄河流域水权交易的实践操作中，水权转换费用只计算了节水工程的建设费、维修费以及农业灌溉风险补偿费用，没有计算节水工程的更新改造费用。建议对节水工程更新改造费用要做出明确规定。应考虑建立水权交易生态损害评估机制，以明确水权交易中的生态补偿标准。鉴于国家产业政策和环保政策的要求，黄河流域水权交易还应根据不同行业的用水和排水特性，设置水权交易环保标准，对不符合国家产业中策和环保标准的企业禁止其开展水权交易。考虑在水权交易价格中施加不同的环境污染调整系数，使水权交易价格中体现生态补偿因素。水权交易价格中考虑生态补偿因素思路就是在水权交易基准价格的基础上对不同行业环境污染等级进行划分，并据此确定不同行业的环境污染调整系数。灌区将水权置换给工业企业，会导致灌区管理部门收益减少，在水权交易价格核算中应对灌区管理部门收益减少进行必要补偿。

(七)完善水权交易的全过程管理

水权交易即水资源使用权的交易，目前黄河流域的水权交易主要为取水权的交易。水权交易不是最终目的，其最终目的是利用市场机制实现水资源优化合理配置。由于与市场行为有关，所以必须有配套的政策法规予以保障。具体而言，需要制定关于水权交易方面的管理法规规范水权交易行为。如对水权交易的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权交易与其他市场行为关系的规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和转让程序、内容、方式、期限、水权计量、水权交易规则、交易价格和审批部门等方面的规定。需要建立水权转让协商制度、保护利益相关者合理述求。需要建立水权交易第三方利益补偿制度，明确水权交易对周边地区、其他用水户及环境造成的影响进行评估和补偿的具体办法。实行水权交易公告制度，公告制度要规定公告的时间、水量水质、期限、公告方式和转让条件等内容。

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[责任编辑：安 锦]

Research on the Dynamic Mechanism of Water Rights Trading Risk Prevention in the Yellow River Basin

ZHANG Jian-bin

(School of Econornics,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Inner Mongolia,Huhhot 010070，China)

The water rights trading mechanism in Yellow River basin is analyzed from following perspectives: the total amount control of water resources must be constrained; when the water is used by the industry and agriculture,there will be differences in revenue; it will produce contradictions when industry and agriculture uses water,and so on.The paper also discusses the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.Super use of water resources and water rights trading are coexistent.Industrial water occupies agricultural water rights.Ecological environment presents negative externalities.Some high pollution and high energy consuming enterprises are encouraged in disguised.Water resource revenue is decreasing in the place of water rights transfer.All these conditions are likely to occur in the Yellow River Basin.Finally,based on the path analysis of water rights trading risk methods in the United States,Australia and Chile,the paper puts forward the countermeasures to effectively avoid the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.They include: we need to dynamically adjust the initial water rights and refine the allocation of water of every province in the Yellow River Basin.We need to construct the water bank.We set up government reserve water in the initial water right allocation.We need to protect agricultural water rights and ecological water rights.We need to allocate the water rights to WUO in the irrigation area.We need to establish a complete water rights trading price calculation system and set the threshold of water rights trading.We need to manage all aspects of water rights trading.

Yellow River basin；water rights trading；dynamic mechanism；potential risk

2016-05-21

国家社会科学基金项目(12XJY013)；内蒙古青年科技骨干支持计划(NJYT-14-B15)

张建斌(1978-)，男，内蒙古卓资县人，内蒙古财经大学经济学院教授，博士，主要从事公共政策与政府规制研究.

F426.91

A

2095-5863(2016)05-0025-13