国际非政府组织在中国

韩俊魁

2016年4月28日，全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，并将于2017年1月1日起施行。

该法所称的境外非政府组织，是指境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织（按该法第53条，境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织未包含在内）。其实，简单地说，因为跨国或跨地区的特征，这些组织属于国际非政府组织的范畴，只是国际社团联合会、联合国经社理事会和世界银行等对“国际非政府组织”有着略微不同的界定标准罢了。

对国际非政府组织在境内的发展而言，该法的实施将是极其关键的节点。作为发展历史逾百年的非国家行为体，国际非政府组织在世界范围内发挥了巨大作用。因此，了解其基本的发展阶段和运作规律，对于认识这部法律是有意义的。

深嵌在全球治理框架内的国际非政府组织

1618-1648年的宗教战争结束后所确定的教随国定原则，和启蒙思想运动一道，使宗教与国家在形式上彻底分离开来。宗教一旦失去对世俗的普遍权力，现代国家就代替宗教成为公民需要严加警惕的“利维坦”。于是，之前从宗教束缚中摆脱出来的“因信称义”的自然人和公民个体，以一种前所未有的结社方式展现其政治权利。这种方式大多发生在一国之内，但也时常超越国界。正如托克维尔所言：在法国大革命时，“超越国界，组成了一个观念上的‘共同祖国，各国的人都能成为它的公民”。

在此思想接续之下，19世纪初，两类国际非政府组织登上历史舞台：以信仰为基础的组织，如世界基督教青年会联盟、救世军等；人道主义组织，如泛英反奴协会、国际红十字会等。此外，与经济的全球分工与合作密切关联，专业类和行业类国际非政府组织也开始出现，如大地测量学国际联合会、世界印刷联盟等。至1874年，国际非政府组织数量为32个，1909年有176个，1914年达466个，1934年有750个，1944年为1083个。1945年4-6月，在旧金山国际会议拟定联合国宪章时，代表们意识到，联合国的成员是民族国家，国际非政府组织可以作为“公众”或“公民”的代表参与进来。于是，国际非营利组织以奇特的方式附着在国际组织之上，在回应国际性议题的同时对主权国家的越界行为形成压力。

20世纪50年代至90年代，尤其是80年代以来，随着新自由主义的兴起，政府外包服务，国际非政府组织获得了更多资金支持。此外，对现代化理论、依附理论传统发展理论与实践的批判，以及传统的国对国援助方式的不信任，全球化议题的增多，新媒体的出现，以及来自于这些NGO正面形象的自我塑造，都给国际非政府组织的发展提供了不竭动力。国际社团联合会统计数据显示，国际非政府组织从1909年的176家暴增至2012年的66000多家，增幅惊人。一些新的组织发展势头也十分迅猛。例如，透明国际在1995年时只有5个国家总部，但到2005年已增至90多个。

二战结束以来，国际非政府组织的发展格局基本奠定，与世界性宗教、主权国家、（跨国）企业形成既相互借力又互相平衡的复杂关系。如今，国际非政府组织已深深嵌入在联合国或其他多边机构的国际政治、国际环境保护与社会发展、人权保障、国际经济与金融秩序、行业标准制定、国际安全等治理体系之中。例如，通过咨商地位在联合国经济社会事务中发挥作用；一些首脑峰会，召开非政府组织平行论坛几成惯例；一些国际公约、全球性政策出台和世界贸易争端的背后，都不乏国际非政府组织活跃的身影。此外，国际非政府组织的网络化趋势十分明显，其全球范围内的政策倡导力、资金和人员的动员能力十分惊人，行动效果十分显著。例如，因其杰出贡献，“国际禁止地雷运动”组织以及当时的组织协调人、“无国界医生”这两家国际非政府组织曾分别获得1997和1999年的诺贝尔和平奖。

国际非政府组织在中国境内的发展历程

国际非政府组织在中国的发展历程可分为四个阶段：

19世纪中后期，一些国际非政府组织进入中国，直至20世纪50年代，构成此类组织发展的第一阶段。在动荡岁月里，这些组织开展了许多公共卫生、教育、文化交流等活动，在国家利益冲突、反文化侵略的背景下开展项目并取得了一定社会效益，但也有一些组织成为殖民主义者的帮手而备受诟病。项目实施主体以信仰为基础的组织为主，一些人道主义组织也有一定影响。在此阶段，政府并未对国际非政府组织在华活动形成系统的管理方略。

20世纪50年代末至70年代末，国际非政府组织在境内的活动进入第二阶段，即停滞阶段。组织或被改造，或其资产被接收，绝大多数组织被视为反动势力而清扫出国门。

第三个阶段从20世纪70年代至90年代初。

70年代初，一些国际非政府间接接触中国。例如，1972年，美中关系全国委员会和美国乒乓球协会促成中国乒乓球代表团历史性访美。随着70年代末80年代初全球结社浪潮的兴起，越来越多的组织陆续进入大陆开展援助活动。1984年，当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒向外经贸部国际局建议，中国政府在接受国际组织援助的同时，可以考虑接受国际非政府组织的援助。百废待兴。中国政府显然也意识到其积极作用。1985年，国际民间组织联络处成立。次年，联络处与欧洲援华集团（德国农业行动、英国乐施会、荷兰国际开发援助）签署了正式合作协议。1987年，对外经贸部、外交部以及财政部联合向国务院请示、批准于1987年成立了中国国际经济技术交流中心。据对外经贸部报告显示，该中心成立的6年中，“先后与100多个民间组织建立了联系，其中38个民间组织同我有具体的项目合作关系；共在我国13个省、自治区的老、少、边、穷地区安排了100多个项目，共吸收国际民间组织援款合人民币5000多万元。这些项目效果很好，对贫困地区的经济及社会发展起到了积极作用。如山东临朐县，六年来共搞了二十个项目，对促进该县发展产生了较大作用，该县产值从6.8亿元增加到21亿元”。总之，在70年代至80年代末，境内的国际非政府组织与中国政府的经济发展目标高度同构，很容易获得很高合法性。从20世纪80年代颁布的《国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》（1980）、《外国投资管理委员会关于执行<国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定>中若干问题说明的通知》（1981）、《关于同国外非政府组织开展经济技术合作若干问题的请示》（1987）、《外国商会管理暂行规定》（1989）等法规、政策可以看出，此时境内的国际非政府组织被视为对中国经济建设有益的非营利性团体，因此政府采取了主动的学习和引进态度。80年代末，受学潮影响，一些组织退出了大陆。

第四个阶段从20世纪90年代初至今。

90年代初，以邓小平同志南方讲话、北京世界妇女大会的召开为契机，经历过观望期的境内的国际非政府组织迎来飞跃发展。我们2005-2006年问卷调查的统计结果显示，90年代是国际非政府组织进入中国数量最多的时期。调查对象中，53.3% 的组织为1995年以后首次进入中国；1990年以来进入中国的国际非政府组织占样本总量的68.9%。在48家被调查组织中，总部设在美国的最多，占37.5%；其次是来自中国香港的组织，占20.8%；再次是英国的组织，占16.7%。除了扶贫、救灾、助学等传统慈善领域，其项目进一步多元化，环境保护、儿童妇女权益保护、艾滋病防治、农民工权利保护、乡村治理、公共卫生等领域均有涉及。其中，活动最为集中的领域分别是教育、卫生保健、扶贫与社区发展以及中国本土非政府组织能力建设。

20世纪末21世纪初，尽管受到颜色革命的影响，但考虑到中国加入世贸组织后，开放程度进一步深化，社会问题日益增多，国内公益组织处于成长期等因素，境内的国际非政府组织仍保持快速发展的势头。在提供资金和技术的同时，这些组织还引入和传播了大量的发展理念以及项目管理经验。例如，农村参与式发展、艾滋病患者/感染者的关怀和行为干预、社区综合发展、激发少数民族文化主体性、小额信贷和社区基金、项目评估等。由于国内相关法律法规并不完善，大量组织只能通过公司注册、挂靠、项目合作等方式存在。

随着中国经济的发展以及国内外安全局势的变化，加之少数组织涉及非法活动，在此阶段，政府对境内的国际非政府组织的态度发生微妙变化。对其治理方面，民政部、国家外国专家局、卫生部、国家税务总局等相关部委以及地方政府开展了相关法律政策实践。例如，《基金会管理条例》（2004）、《外国专家来华工作许可办理规定》（2004）、《介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可办理规定》（2004）、《关于基金会、境外基金会代表机构办理外国人就业和居留有关问题的通知》（2007）、《卫生部业务主管境外基金会代表机构管理规定》（2008）、《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》（2009）、《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》（2009）、《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（2009）等等。

21世纪以来，相关法规政策明显增多。这为进一步规制积累了经验。日益频繁的信号释放，似乎并未随着2008年前后西方发达国家经济衰退、一些境内的国际非政府组织因资金缺乏选择退出，而稍显减弱。事实上，这种分散粗糙的管理方式因缺乏有效衔接而显得混乱。例如，工商行政管理部门所依据的登记管理办法时间已久，外经贸部已撤销合并。《外国商会管理暂行规定》只负责境外非营利性经济类社团的登记。这种登记方式不仅容易混淆营利和非营利之间的界限，还让一些组织公益的归属感不强。国家外国专家局的管理依据主要来自行政许可法，并没有强调其非营利性。注册为公司，更是把此类组织转化为营利性组织，从而使问题简化为税收的问题。上述部门各自为阵，境内国际非政府组织的公益资格认定、税收优惠、雇员管理等更是无从谈起。一些秉持公益目标的组织始终难以解决身份难题。这种不畅甚至扭曲，甚至导致一些打着公益旗号的组织通过各种非正式渠道开展违法活动。

《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》正是试图解决上述问题的产物。2017年1月1日起，从法律规制角度看，此类组织开展活动即将翻开新的一页，即第五个阶段。

主权国家只有融入规则方能利用和改变规则

在200余年的历史中，深深侵润了西方宗教文化和政治哲学而生成的国际非政府组织，经历了快速发展，如今已构成全球治理以及跨国社会运动的有机组成部分。其影响力日益显著，倡导、推动的公约、政策以及行业发展标准等亦被人们所接受。政治家、企业家以及公民个体均强烈意识到，关注人类福祉和公平的国际非政府组织仅有声音而没有选票，对多元化社会需求的灵活、快捷回应的背后，相当一部分声音传递的是普世价值。这使此类组织获得了蓬勃的生命力，并形成遍布全球的行动和支持网络。携手和国际非政府组织一起工作，就能使国际组织、国家、企业以及公民个体在很大程度上占据道德高地，从而便于实现自身目的。这恰是国际非政府组织的软实力价值之所在。当然，国际非政府组织有其相对独立的使命和价值追求，因此，和国际组织、政府、企业、公民个体并非总是合作关系。国际非政府组织批评国际组织、政府、企业和公民个体的案例也俯拾皆是。国际非政府组织千人千面，活动领域众多，但总体上来说，觉得大多数组织代表了世界发展的主流。透过赋予各国公民以丰富多彩的参与和表达机会，国际非政府组织从而实现了最大程度的国界之超越。

20世纪50年代以来，中国政府对境内的国际非政府组织的态度一直飘忽不定：从建国初的严厉限制，到改革开放之初的主动邀请、鼓励，再到颜色革命之后的慎行，同时在诸多发展领域的合作，直至新近快速完成的立法工作；从建国初几乎一揽子“反动势力”的标签化，到改革开放之初境外非政府组织经济功能的片段撷取，再到加快融入全球经济社会秩序过程中的学习、合作、犹疑，直至在《境外非政府组织境内活动管理法》中将活动范围圈定在“有利于公益事业发展的活动”之定位。这在一定程度上体现了社会进步，但同时反映出，决策者们仍需深刻认识和把握此类组织的本质属性与发展规律。

国际非政府组织是双刃剑：主权国家可以通过与之合作在国际舞台上充分发挥软实力、巧实力，前者也可以对主权国家形成一定压力。当然，和没有人因为水果刀、菜刀的潜在伤害力而放弃使用一样，主权国家只有融入规则方能利用规则、进而修改规则。从这个意义上来说，《境外非政府组织境内活动管理法》仅仅意味着一个新的手段和新的起点而已。