非政府组织在公共事业管理中的作用

石柳清

非政府组织是社会发展的必然产物，是除政府和企业之外支撑社会发展的“第三支柱”，能有效补充政府和市场之间的真空地带。非政府组织的基本特征决定了它是公共事业管理中一个不可或缺的管理主体。本文主要阐述非政府组织在公共事业管理中发挥的重要作用，并针对目前存在的问题提出对策。

一、非政府组织的内涵

1.概念。我国对非政府组织的研究始于20世纪90年代，目前学界对非政府组织的界定没有统一意见。本文引用清华大学王名教授的观点，认为“非政府组织是不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织”。

2.特征。虽然对于非政府组织的界定没有统一标准，但国际上对非政府组织的特征是有共识的，那就是美国霍普金斯大学萨拉蒙教授的五特征法。萨拉蒙认为，非政府组织具有五个特征，即组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。

3.类型。非政府组织按照不同的标准可以分为不同的类型，比如萨拉蒙教授把非政府组织按活动领域进行划分可以分为12个大类30个小类（ICNPO体系）。本文从我国政府管理的角度，将非政府组织分为三类：社会团体、民办非企业和基金会。民政部社会服务发展统计公报显示，截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，其中，社会团体32.9万个，各类基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。可见，近年来，我国非政府组织的发展非常活跃。

二、非政府组织在公共事业管理中的作用

政府在公共事业管理中处于核心地位，而非政府组织也是公共事业管理中一个不可或缺的主体。政府工作报告中多次指出，加快推進政府职能向社会组织转移，将部分社会公共事务转移给社会组织。随着我国非政府组织的日益发展，其在公共事业管理中发挥着越来越重要的作用。

1.非政府组织对政府职能形成重要补充。政府在公共事业管理中发挥着决定性作用，随着政治体制改革的不断深入，我国政府逐渐向服务型政府转变，一些政府不该管、管不了或管不好的事情应逐步向社会组织转移，让非政府组织成为政府管理社会公共事务的得力帮手。“免费午餐基金”是近年来我国发展非常迅速的一个非政府组织，致力于为贫困地区学童提供免费午餐，改善我国贫困地区孩子的营养状况。2011年4月启动至今，共募捐27633万元，累计开餐学校738所，受惠人数达199061人。

2.非政府组织能提高公共产品的供给效率。政府是公共产品供给的第一主体，但政府往往受官僚阶层体制的影响和各种势力的制约，导致政府提供公共产品和服务的成本过高、效率低下。而非政府组织由于其非政府、非营利及志愿性等特征，使其在提供公共产品中往往比政府部门更有效率。我国政府实施农村义务教育学生营养改善计划，每年拨款160多亿元为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。但由于各种原因，学生由于食用学校提供的牛奶和面包而食物中毒的新闻屡见报端。而受“免费午餐基金”资助的所在学校的学生都能享受到热腾腾的饭菜。

3.非政府组织在供给公共产品和服务中具有天然优势。①志愿性。非政府组织中的工作人员大多都是志愿者，或者说非政府组织的工作人员基本都具备志愿精神，当他们秉持着志愿精神在提供公共产品和服务时必将更有爱心，更有热情，更有责任感。而爱心、热情和责任感恰恰是公共产品和服务品质的保证，所以，在供给公共产品和服务中志愿精神比行政命令更有优势。②专业性。在供给某种公共产品和服务中，非政府组织的工作人员往往比公务员更加具备专业性，专业性是供给公共产品和服务效率的保证。以“免费午餐基金”为例进行说明，“免费午餐基金”是由邓飞等媒体人发起的，其利用媒体宣传的巨大优势，起到了很好的宣传效果。比如利用各大媒体平台和资源，利用明星号召力等宣传方式，最大程度地动员和整合社会资源。

三、存在的主要问题及对策

1.存在的主要问题。①法律制度及管理体制的限制。近年来，随着非政府组织的日益发展壮大，已经引起政府对相关领域法律建设的高度重视。比如，自2016年9月1日起施行的《中华人民共和国慈善法》及自2017年1月1日起施行的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》。但是，当前，我国在非政府组织管理领域的法律体系还不够健全。同时，法律、法规过于原则化，操作性不强。而且，相关法律立法层次不高。因此，有关非政府组织管理的法律制度的限制阻碍了我国非政府组织的进一步发展。我国对非政府组织实行的是双重管理体制，“归口登记、双重负责、分级管理”。双重管理体制使非政府组织的登记面临双重门槛，严重限制了非政府组织的发展。这一管理制度造成中国合法的非政府组织实质上不符合非政府组织的特征，而符合非政府组织特征的却难以获得非政府组织的合法身份。后者往往要么登记为工商组织，要么挂靠一个有合法身份的非政府组织。比如“免费午餐基金”挂靠在中国社会福利基金会下成立为一个子基金，比如转正前的“壹基金”是挂靠在中国红十字会。可见，双重管理体制已经严重制约了非政府组织的健康发展。

②公信力不足。由于非政府组织在我国发展还不够完善，加上官办非政府组织不透明的办事风格，给公众心中留下不好的印象，我国公众始终带着有色眼镜看我国非政府组织，总觉得非政府组织不是真正做公益，而是为了贪污敛财。社会公信力缺乏使非政府组织的发展举步维艰，因为公信力恰恰是非政府组织募捐的生命线。“免费午餐基金”运作一段时间后，网上开始流传“免费午餐基金”涉嫌“洗钱”，有关人员被中纪委调查的谣言。此谣言一出，在网上掀起轩然大波，组织公信力明显下降。后来，经过“免费午餐基金”组织者出面解释，相关机构进行调查后，才还了“免费午餐基金”公道，但这件事情对“免费午餐基金”的公信力造成很大影响。

③人力资源缺乏。非政府组织在我国发展的历史不长，社会资源不足，法律环境不健全，中国非政府组织相对于世界上有些国家和地方同类组织而言，能力不足较为突出。缺乏专业化的服务能力，高素质专业人才较为匮乏。造成这种局面的主要原因是我国大多数非政府组织社会影响力不大，工资水平偏低，而且缺乏社会保障等相关福利待遇，工作又不稳定、公众认知度不高，难以吸引高素质专业人才。我国非政府组织的工作人员基本没有专业人才，多数都是吸引的志愿者。这些志愿者都是不同专业，从事不同工作的人员，由于被非政府组织的项目吸引，志愿加入其中为其工作。

2.对策。①政府应积极支持非政府组织的健康发展。政府应在法律、体制、政策、规划等方面进一步营造宽松、良好的发展环境。政府应逐渐健全非政府组织管理领域的相关的法律法规体系，尽快制定非政府组织基本法并完善配套法律。同时，落实“改革双重管理体制”详细政策措施，通过逐步改革使管理制度能有利推动非政府组织健康发展。

②增强组织公信力。只有增强组织公信力，组织才能获得长远发展。增强公信力，就是不断提高组织活动的透明度、公开度，让组织的活动接受全民监督，让全民随时了解组织的活动成效及资金运用情况。只有让全民看到非政府組织活动的公益性而不是贪污腐败、中饱私囊，才能赢得公众的信任，才能让公众放心把钱交给非政府组织替他们完成公益心愿。“免费午餐基金”在组织活动公开透明方面做出很多有益的尝试，但还应该进一步努力，让公众感受到其诚意，相信只有这样，随着时间的推移，组织的公信力才能不断增强。

③加强人力资源管理。要想提高非政府组织管理的专业化水平，就需要大量专业人才。因此，想要非政府组织走得更远，必须加强非政府组织的人力资源管理，广泛吸纳人才，留住人才。

薪酬待遇是吸引人才的重要因素。有一些非政府组织付给员工的薪水不足以让员工满足基本的生活需要。要调动员工的积极性，组织必须建立合理的薪酬制度，构筑合理、公平、公正的薪酬水平。目前，很多草根非政府组织都面临这一困境。很多志愿者凭借热情和爱心投入非政府组织中，但工资报酬低无法维持基本生存需要，无法签订劳动合同，没有保险等现实问题让很多志愿者中途退出。同时，非政府组织应该构建良好的组织文化，为工作人员创造更多的职业发展空间、更多的社会尊重，留住更多追求自我实现的人才。最后，非政府组织人才匮乏，还有一个重要因素，人才流不出去。要想吸引人才流进，就必须保证人才能很好的流出。目前在非政府组织中的工作经历是跳槽的负资产，在这个领域工作并不能给员工加分，这也是阻碍非政府组织吸引人才的大问题。以美国为例，若要成为美国的联邦公务员，如果你没有在志愿组织里做过志愿服务的经历，基本不可能。我国非政府组织在和其他部门之间人员流动中处于弱势地位，只能够接受这些领域中来的人，很难把我们的人输送给他们。所以非政府组织要想吸引人才，还要有能力把他们向更高的位置输出。

（作者单位：西安财经学院行知学院）