当前我国非政府组织存在的问题及对策分析

李志伟 伏胜旺 马 鸣

我国非政府组织已经从制度到管理等各方面取得了长足的发展。作为一种社会组织,非政府组织对我国社会的进步与发展起到了非常重要的作用。但就我国非政府组织的现状分析,其仍然是不完善、不稳定的。

一、当前我国非政府组织存在的问题

(一)目标错位、政社不分

非政府组织出现的最初动因是服务社会,促进经济健康发展。它是政府和企业之间的桥梁,是公民社会的主要组织网络形式,它的基本目标是让广大公民有效参与社会事务。然而我国非政府组织在这方面的定位是错位的。这种错位主要表现为:在利益的驱动下非政府组织背离了社会团体非营利性的基本特征,成为某些个人或小集体谋取经济利益的工具。

另一方面,我国非政府组织还不成熟,还不能完全摆脱对政府行政机关的依附。目前相当一部分自上而下的社会团体由于本身是从政府的职能部门转变过来的,或者是由政府机构直接建立的,他们无论在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各个方面,都过分依赖政府。

(二)法规不健全、可操作性差

这个问题涉及到对我国当前非政府组织法律制度框架的总体评价问题。尽管我国政府在积极建立有关非政府组织登记管理方面较为完整的法律制度框架,但是还未达到预期的效果。目前我国还没有专门的、全面的、严谨的有关于非政府组织管理方面的法律。只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》,民政部出台的一些暂行办法、规定等,以及民政部与其他部门联合下发的规范性文件等,总体上层次不高,数量少,不配套,可操作性不强①。

(三)结构不合理、发展不平衡

一方面结构布局不合理,如行业协会结构不够合理。布局不科学,存在以下几个方面的问题:行业覆盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级的要求、重复设置、对新兴行业组织忽视;从地区发展的角度来看,其发展不平衡。非政府组织存在和发挥作用的地区主要是大中城市和沿海经济发达区,而在内陆和经济欠发达的地区则明显不足。

(四)资金不足、人才缺乏

自1978年改革开放以来我国非政府组织的数量急剧上升,社会团体由以前的6000多个猛增到1998年底的16.5万个,民办非企业单位则从零发展到70万个。但是,从调查结果来看,有41.4%的非政府组织表示当前面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示由于经费太少,组织已经到了难以发展的地步②。人才的缺乏也是制约非政府组织发展的一个重要因素,从调查情况来看,中国非政府组织的专兼职人员较少,志愿者少,组织的规模大多不大。被调查组织中,有9.9%表示组织面临的问题是难以吸引和留住优秀人才③。

(五)评估机制不完善、评估流于形式

由于我国非政府组织法制建设的缓慢和自身组织结构的不合理,导致在评估机制方面形成了外无他律、内无自律的尴尬局面。目前我国社会更多的是关注非政府组织的乐善好施、济贫扶危的一方面,而忽视了对其监督、评估、考核等问题。

二、解决我国非政府组织存在问题的对策

(一)对政府和非政府组织进行合理分工,明确各自职责

对政府和非政府组织进行合理分工就是对非政府组织合理赋权。现代国家在随着时代发展的同时不断调整自己的职能和作用范围,以适应时代发展的需要。政府和非政府组织的分工可参照以下思路:一是政府在宏观层面制定方针、政策,为非政府组织发挥作用创造良好的社会条件,具体的实施则交给非政府组织,因为非政府组织具有灵活性和机动性的优势;二是政府做不好或者做不了的事情,要交给非政府组织,政府要给予充分的授权和支持,在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上,尽量发挥非政府组织的作用。三是政府的主要任务是对相应的非政府组织在思想上、政策上、资金和物质上以及培训和人力资源等各方面提供支持、取长补短共同致力于社会的发展和繁荣。

(二)健全相关法律法规,确保有法可依

首先,应尽快考虑制定有关民间非政府组织的统一规范的基本法律。这个基本法应当能涵盖除政府、企业以外的所有民间非政府组织,包括社会团体、民办非企业单位、未登记或转登记团体等在内的各种民间非政府组织,从法律上对其活动进行规范和制约。应该对非政府组织进行合理分类,要根据我国非政府组织的实际情况,逐步制定并形成配套的、不同层次的法律法规体系,以法律形式明确各类非政府组织的性质、职能、宗旨、地位、权利、义务、组织形式、活动的范围、经费来源等。其次,要进一步完善民间非政府组织登记管理的专项法规体系。

(三)加强非政府组织自身制度建设,提高非政府组织自身能力

要改变目前我国非政府组织地区发展不平衡和结构不合理的现象,相关部门应该严格登记管理规定并合理引导中西部地区非政府组织的发展。首先,要强化非政府组织所从事的活动是公益性活动的信念,而不是追求个人名利,从而更好的获得公众的支持和必要的社会资源;其次,要完善非政府组织的内部管理体制,真正确保组织工作的合法性和科学性。最后,要加强行业自律,非政府组织的管理应该是行政管理、法律管理和自我管理三位一体的管理。