积极福利视角下的残疾人就业问题研究

王豪

摘要：残疾人就业是一个重要的社会经济难题，是一项政策性极强的社会事业。影响残疾人就业的因素纷繁复杂，其中，模糊的政府职能定位、低下的资源配置效率与落后的福利观是造成当前残疾人就业困境的重要原因。积极福利思想主张在深化政府职能改革的基础上，通过充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动福利多元化发展与社会福利供给侧结构性改革，变被动的经济福利保障为积极的发展型福利支持，提升残疾人就业资源使用效率与助残就业帮扶效果，最终使残疾人实现就业发展与人生幸福。

关键词：积极福利；残疾人；就业

中图分类号：C913.69文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0072-03

我国2007年《残疾人就业条例》与2008年《残疾人保障法》的颁布实施对推动残疾人就业提出了新的目标要求。如何在新的时代背景下更加有效地帮助有劳动能力、达到法定年龄、具有就业意愿的残疾人通过劳动就业实现人生幸福，已经成为全面建成小康社会的重要内容和亟须解决的重要问题。本文基于一种新的就业思想——积极福利思想，对这一问题进行探讨。

一、积极福利思想的主要内容积极福利思想产生于20世纪90年代末，由英国学者安东尼·吉登斯教授在《第三条道路：社会民主主义的复兴》一书中明确提出，目前受到许多国家和学者的广泛关注。

1.积极福利思想的核心内容

积极福利思想的核心内容是：调整政府、社会与个人之间的权责关系，改消极、单一、恩惠式的社会保障政策为积极、多元、发展型的社会福利政策。它强调以工作代替福利，减少福利支出，增加教育和培训支出，为更多公民从领取福利向从事工作转变提供条件——为人们提供有工资的工作，而不是提供可能增加依赖性的社会福利，是改善低收入者状况的最好途径。①积极福利思想提出的政策目标不限于为公民生活提供经济保障，还要求通过积极的、多元化的福利供给来支持公民发展，保持社会活力与发展动力。

2.积极福利思想的实践观

建设“社会投资型国家”是积极福利思想的核心实践观。积极福利思想认为：只有在帮助公民树立自立、自强的生活信念的基础上，通过开发人力资源、加速人力资本积累、增强公民抵御社会风险的能力，才能最终实现个人的可持续发展与人生幸福；随着实践的发展、社会风险性质的改变，传统消极、被动的国家福利模式已经陷入全面危机，这种危机并非传统意义上的财政危机，而是一种社会意识落后于时代发展所带来的风险管理危机。“风险不只是某种需要进行避免或者最大限度地减少的负面现象，它同时也是从传统和自然中脱离出来的，是一个社会中充满动力的规则。”②若要成功地实现对社会风险的管控，就要帮助公民摆脱对福利的依赖，使其积极投身于应对社会风险的挑战中。

3.积极福利思想中的残疾人就业

积极福利思想提出，残疾人并非单纯的福利依赖者，其还是促进社会经济发展的重要力量，应该通过积极的福利政策改变残疾人被边缘化、污名化的社会处境和形象，为残疾人就业发展创造优越的社会条件。积极福利思想强调福利对于残疾人的社会投资与就业开发功能，强调“变消极福利为积极福利，变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造”③。面对传统的残疾人就业保障模式，积极福利思想主张在深化政府职能改革、优化资源配置、改变福利消费方式的基础上，创新助残就业的保障与支持模式，增强残疾人的市场竞争力与社会风险抵御能力，动员多元主体提供多元化的社会福利，满足残疾人日益专业化、个性化的就业帮扶需求。

二、积极福利视角下我国残疾人就业工作存在问题

2013年，我国符合就业条件的城镇残疾人的就业比例仅为37.3%，农村为47.3%，其中，残疾人家庭人均可支配收入仅为居民家庭人均可支配收入的56.7%，残疾人家庭恩格尔系数为48.5%。④残疾人就业是一项政策性极强的社会事业，从积极福利视角来看，目前我国残疾人就业面临的困境主要由以下因素造成。

1.政府职能定位模糊，资源配置效率低

在传统以政府为单一责任主体的社会福利供给与残疾人就业保障模式中，政府既是政策制定者与资金保障者，又是政策执行者与社会福利提供者，还是助残绩效的评价者与资金使用的监管者。福利职能与社会助残资源过度集中在政府部门，严重模糊了政府的职能定位，弱化了政府在关键职能领域的履职表现，有碍其他助残责任主体以及专业化助残机构的发展。模糊的政府职能定位，导致有序竞争、健康发展的残疾人就业服务市场难以形成，不利于资源配置与福利供给效率提升。在笔者对残疾人就业问题的调研过程中，有关部门曾反映：政府（残联）出钱、出人、出力请残疾人参加就业技能培训，报销路费、给予补助，但仍有很多残疾人不愿意参加由官方提供的残疾人就业服务活动。究其原因，一定程度上是因为由官方提供的就业技能培训的市场认可度不高，影响残疾人接受就业服务的积极性。可见，僵化的计划经济式的残疾人就业资源配置与保障模式，在市场经济条件下是一种低效率配置资源的表现。

积极福利思想认为，提高助残资源配置效率的关键在于深化政府职能改革，重点在于推动福利多元化发展，二者是相辅相成、互为因果的。首先，提高资源配置效率，需要通过深化政府职能改革，破除僵化的资源配置方式，促进福利多元化发展。只有以多元化的社会福利取代单一的国家福利，才能为残疾人提供更加精准、积极的就业支持，最终实现资源配置效率与助残效果的提升。其次，深化政府职能改革要以福利多元化为基础，尤其需要大力支持多元化专业助残机构、第三部门发展，使其承接政府相关职能转移，深化政府职能改革。最后，福利多元化的基础是社会责任主体多元化，而社会责任主体的多元化发展离不开市场发挥配置资源的基础性作用。只有在市场这个平台上，才能优化资源配置方式、提高资源配置效率，为多元化助残责任主体的成长与发展创造平等的环境。endprint

2.相对落后的福利观

传统福利观认为，社会福利开支是一种公共资源耗费，过度的福利投入会阻滞经济发展并降低社会活力。在这种福利观影响下建立起来的被动、恩惠式的福利制度侧重于关注公民生活保障，却忽略了对公民发展的促进。改革开放以来，我国残疾人事业取得了巨大成就，但在向残疾人提供福利保障的同时，忽略了社会福利在提高残疾人社会参与程度、开发人力资源、促进就业发展方面的社会功能。政府对残疾人就业率的偏好强于对残疾人就业发展质量的关注，使得残疾人就业福利政策目标的设定局限于低水平的就业保障与职业救助。

积极福利思想认为，保守落后的福利观已经无法满足残疾人就业发展的需求，只有树立积极福利观，才能统筹解决助残就业实践中出现的公平与效率、生存与发展等问题；政府只有超越狭隘的物质主义助残观，才能“以尊重人的态度与当事人商讨解决问题的办法并提供建议，鼓励其在自决中找到幸福”⑤，残疾人才能摆脱福利依赖。政府应当尽可能通过社会投资式的发展型福利支持取代直接的经济福利保障，在保持社会活力与劳动力市场弹性的同时，强调福利政策对受助者自我实现条件的创造，通过多元化、积极的福利供给为残疾人就业提供精准的社会支持。

三、促进残疾人就业的对策建议

残疾人就业发展的关键在于社会进步、经济发展，在于残疾人就业法治环境与社会环境的进一步改善，在于深化政府职能改革、促进福利多元化发展，在于全社会责任意识的增强。进一步推动残疾人就业发展，需要运用积极福利思想探索新的对策。

1.推动福利多元化

积极福利思想倡导的福利多元化是相对于国家福利和新自由主义福利而言的，这种福利多元化强调政府依旧是社会福利供给与残疾人就业的第一责任人，同时更加重视社会、市场、社区、企业、第三部门、家庭以及个人在整个社会福利体系中发挥作用。积极福利视角下的福利多元化既是责任主体多元化，又是福利形式、内容与福利目标设置的多元化；既是社会福利与助残就业的发展趋势，又是有效提高资源配置效率与助残效果的重要手段。通过福利多元化促进残疾人就业，就要明确多元化的残疾人就业责任主体的职能定位与价值目标，支持各责任主体协同发展，以积极、多元的社会福利取代消极、单一的经济救助，不断满足助残实践需求，促进残疾人就业发展。

2.深化政府职能改革

深化政府职能改革是推动福利多元化的先决条件与重要内容。针对目前残疾人就业发展的困境，政府首先要彻底摒弃重经济建设、轻社会建设，重经济效率、轻社会公平，重初次分配、轻社会再分配的行政价值理念；其次要改变助残就业实践中政府职能定位模糊、福利职能与社会助残资源过度集中于政府以及残疾人就业服务市场发育迟缓的现状，通过充分发挥市场在资源配置中的基础性作用来优化资源配置方式，支持第三部门可持续、健康发展，使专业化的助残服务机构能够顺利承接政府相关职能转移；最后要将履职重点聚焦于改善残疾人就业环境，督导多元化责任主体健康发展，维护助残就业服务市场有序发展，监管助残资金合理使用，评估残疾人就业发展状况，以及兜底残疾人社会保障这些必须由政府承担的关键职能领域。

3.加速人力资本积累

“知识和人力资本是社会福利的重要组成部分，它们是经济长期增长的动因。”⑥积极福利思想认为：残疾人作为社会人力资本的特殊组成部分，不应以福利的名义被保护起来而造成人力资本闲置与浪费；要改革单纯营造社会安全网的传统福利制度，使社会福利不但发挥社会安全网的功能，而且成为促进人力资源开发的重要手段，成为推动经济社会发展的重要动因，“在可以的情况下，尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”⑦。借鉴积极福利思想，我国残疾人就业工作应立足于建设“社会投资型国家”，为残疾人提供更加优质的教育培训服务，通过更加系统、专业、精准的就业帮扶，加速残疾人人力资本积累。这既是破解残疾人就业发展瓶颈、提升残疾人的市场竞争力与社会风险抵御能力的重要手段，也是促进经济社会发展的需要，是我国社会福利制度改革的重要目标。

4.优化资源配置方式，促进第三部门发展

一要利用市场优化资源配置。要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过优化资源配置支持第三部门、社会机构在有序的市场竞争中实现可持续、健康发展，并逐渐丰富第三部门的业务种类，提高社会机构的助残效率与专业化水平。二要通过专业化机构提供专业化支持。要推动社会福利供给侧结构性改革，以积极的发展型福利供给政策代替消极的保障性消费支出政策。在福利多元化基础上，大力支持专业化的残疾人就业服务机构发展，提供精准、高效、专业化的残疾人就业支持，不断提升残疾人就业水平。三要加强多方协作，强调权责统一。首先，政府要有所为、有所不为。政府的履职重点应聚焦于发挥督导职能，将残疾人就业服务职能向专业化助残机构、第三部门转移。其次，多元责任主体之间要加强协作。政府要明确多元化的残疾人就业责任主体的绩效考核内容与目标，促进其协同发展，共同促进残疾人就业服务市场有序发展。最后，政府在推动残疾人就业工作中要坚持权责统一原则。这是提高资源配置与利用效率，规范多元主体行为，提高多元主体的责任意识与市场认可度的必然要求。

四、结语

从积极福利视角来看，模糊的政府职能定位、低下的资源配置效率与落后的福利观是造成当前我国残疾人就业率与就业水平低下的主要原因。积极福利思想认为：简单的经济福利与低水平的就业保障只能缓解残疾人的生存困境，要解决残疾人就业问题、破除残疾人就业发展瓶颈，必须改革传统的社会安全网式的助残就业模式，帮助残疾人摆脱标签化的福利污名、避免陷入“福利陷阱”；要通过深化政府职能改革，推动福利多元化发展；立足于建设“社会投资型国家”，提供积极的发展型福利与系统的、专业化的就业支持。为了满足新时期残疾人更高水平的就业期望，我国可以借鉴积极福利思想，发挥市场在残疾人就业资源配置中的基础性作用，大力支持第三部门发展，以承接政府相关职能转移；推动社会福利供给侧结构性改革，加速残疾人人力资本积累；满足残疾人日益专业化、个性化的就业帮扶需求，最终使残疾人实现就业发展与人生幸福。

注释

①参见丁建定：《社会福利思想》，华中科技大学出版社，2009年，第199页。②⑦[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京大学出版社，2000年，第121—122、125页。③徐菁忆、郑奇锋：《以机会均等代替简单的平均化和无差异化——基于吉登斯“第三条道路”福利观的思考》，《人民论坛》2013年第8期。④陈功、吕庆喆、陈新民：《2013年度中国残疾人状况及小康进程分析》，《残疾人研究》2014年第2期。⑤杨彩波、李艳霞：《西欧福利国家的理论演变与政策调整》，《教学与研究》2003年第1期。⑥孙月平等：《应用福利经济学》，经济管理出版社，2004年，第66页。

责任编辑：林墨endprint