区域性整体脱贫的财税政策缺憾及完善方略

李小珍

摘要：区域性整体脱贫是我国“十三五”期间的重要任务。国内外贫困治理理论和实践表明，高效的财税扶贫政策对贫困治理有着至关重要的作用。经济新常态下我国已有财税扶贫政策进入“倦怠期”，政策缺憾日益凸显，阻碍了区域性整体脱贫的步伐，亟须加以调整优化，以保证区域性整体脱贫制度化、科学化和程序化推进，早日实现区域性整体脱贫和贫困县摘帽，使国家现代化治理水平得到提升。

关键词：区域性整体脱贫；财税扶贫政策；政策缺憾；完善方略

中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0023-05

2015年11月29日中共中央、国务院发布的《关于打赢扶贫攻坚战的决定》提出，为确保2020年全面建成小康社会，必须实现农村贫困人口全部脱贫。2016年3月5日国务院总理李克强在《政府工作报告》中再次强调“坚决打赢脱贫攻坚战，在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。世界各国贫困治理的实践和已有研究文献表明，高效的财税扶贫政策是实现贫困地区整体脱贫的重要保障。随着我国经济发展进入新常态，亟须在厘清政府与市场关系的基础上转换思路，认清现行财税扶贫政策的缺憾，从财税政策调动社会各方扶贫力量实施“精准扶贫”战略入手，提出财税扶贫政策的完善方略，以早日实现区域性整体脱贫和全面建成小康社会。

一、财税扶贫研究综述及政策梳理

（一）国内外研究综述

国内外学者针对财税扶贫政策的研究主要集中在两个方面：财税扶贫政策的作用和财政扶贫资金的绩效评价。

1.国外研究综述

德国发展经济学家艾伯特·赫希曼认为，针对区域性整体贫困地区出台相应的财税政策具有显著效果；世界银行于1990年指出，发达国家采取包括财政政策在内的制度设计对贫困人口脱贫具有显著效果，而发展中国家通过经济增长实现贫困对象收入提升的效果更加直接；阿玛蒂亚·森提出，通过财政投入进行人力资本培育和积累是贫困对象素质提高的保障；西奥多·舒尔茨认为，政府可以通过提供基础设施、教育等公共物品，实行累进税以及对贫困人口社会保险计划等促进区域整体脱贫；经济合作与发展组织发展中心在对2012年拉丁美洲经济展望时指出，在减少社会贫困时，国家应提高财政政策的效率，建立透明、公平和稳固的财税政策体系，积累人力资本，提高基础设施投资率。

2.国内研究综述

渝财（2015）认为：“财政资金和政策是区域性整体脱贫减贫的‘助推剂，在对贫困对象进行分类基础上，从宏观、中观、微观三个层面配置公共财政扶贫资源，做到‘输血与‘造血相结合，既帽又拔‘穷根，切实提高财政扶贫效率。”①吴诚昊（2009）认为：“为保证扶贫资金的投入量，需要财政资金和信贷资金的整合创新。”②孙璐（2015）利用计量经济模型对政府扶贫资金的绩效进行了分析，发现“政府扶贫资金一般都能达到预期效果。但对政府扶贫资金各种投入形式分析，发现以工代赈扶贫资金的投入相对于扶贫贴息贷款资金和财政发展资金，更能达到其政策效果”③。张念明、庞凤喜（2015）认为稳定税负是推进财税治理体系和治理能力现代化的基本保障，有助于财政扶贫资金运行绩效的提升。④陈薇、杨春河（2006）分别从宏观和微观两个角度对河北省财政扶贫资金的绩效进行了分析并得出结论：“虽然财政投入是政府扶贫的关键，但财政扶贫资金的投向及比例是决定财政扶贫资金效率高低的现实问题。”⑤

可见，国内外学者均认为对贫困地区实行特殊的财税政策和体制安排是必须的。国内外已有文献围绕区域性整体贫困治理财税政策的研究，为贫困地区整体脱贫财税政策优化提供了思路和借鉴。

（二）现行财税扶贫政策梳理

1.财政支出扶贫政策

财政支出扶贫政策是指对贫困地区实现整体脱贫提供财政资金支持政策，具体表现为各级政府单方面无偿转移性支出和投建于贫困地区各项基础设施项目的购买性支出。单方面无偿转移性支出除了包括各种惠农补贴如粮食直补、农资综合直补以及农机购置补贴等普惠性资金，还包括通过设立粮食风险基金并逐年提高补贴标准注入财政资金，以及其他集中用于贫困治理的涉农资金，如为贫困对象发放教育补助金、贫困救济和疾病救助等社会保障支出、易地扶贫搬迁专项整合基金等。此外，以政府为主体在贫困地区修建交通、农田水利以饮水安全工程等投入的资金属于政府以购买性支出形式对整体贫困地区的财力支持。

2.财政收入扶贫政策

财政收入扶贫政策是指各种激励贫困对象自我脱贫能力提升或鼓励社会力量参与治贫的税收优惠政策，具体涉及的税种有增值税、关税、企业所得税、个人所得税、印花税等。比如，现行增值税暂行条例规定对农民销售的农业产品免征增值税；对在贫困地区投建的企业进口国家鼓励开发的国内投资项目和外商投资项目所需要的符合政策规定的设备免征关税；在整体贫困地区投资的国家重点扶持公共基础设施项目经营所得享受“三免三减半”税收优惠；对企业所进行的用于贫困救济目的的公益性捐赠税法规定按年度利润12%以内的部分准予税前扣除，但非公益性捐赠不得税前扣除；同样，对于个人所进行的符合税法规定的用于贫困救济公益事业捐赠也实行限额扣除，即捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额的30%的部分可以税前扣除等。2016年国家税务总局发布《关于中国农业发展银行涉农贷款营业税优惠政策的通知》，针对诸如粮食、棉花、猪肉、农村基础建设、农村土地流转等12类涉农贷款业务，自2016年1月1日至2018年12月31日期间取得利息收入征收的营业税由5%降为3%，这一税收优惠看似是针对农业发展银行业务设置的税收优惠政策，实则是为贫困地区农业发展拓展资金渠道。

可见，现行财税扶贫政策对我国区域性整体脱贫发挥了重要作用。比较而言，财政支出扶贫政策注重的是外部“输血式”扶贫，而税收优惠政策扶贫更注重内部“造血式”扶贫。从长期扶贫效果来看，需要正确处理好两者之间的关系，实现外部扶贫向内部脱贫转变，避免整体性贫困地区对财政资金的过度依赖从而陷入“越扶越贫”的漩涡。endprint

二、我国财税促进区域性整体脱贫的政策缺憾

党的十八大以来，为应对新时期所出现的脱贫标准高、治贫难度大、扶贫资金紧等问题，中央联合各地政府接连出台一系列财税扶贫政策并取得了明显效果，农村贫困人口数量从2012年年初约12238万人缩减为2015年年底约5575万人。⑥但随着“精准扶贫”战略和“整村推进”扶贫方式的实施，我国财税扶贫政策渐显乏力，其在促进区域性整体脱贫中的撬动效应没有得到充分发挥。

（一）财政支出扶贫政策存在缺憾

1.财政扶贫资金的投向缺乏科学性

现行财政支出扶贫政策倾向于对贫困对象的“输血式”救济性扶贫，针对鼓励贫困对象自我脱贫能力提升的“造血式”救济以及吸引社会各方力量参与贫困地区整体脱贫的财政政策较少。从财政支出扶贫政策实施效果来看，这种以政府为主对贫困对象直接进行救济的传统扶贫方式，使贫困对象在一定程度上对财政扶贫资金产生了“福利依赖性”，加上各整体贫困地区长期贫困的原因复杂多样，财政扶贫政策的“失配性”和“滞后性”愈加明显，对贫困地区经济增长的助力后劲不足。另外，现行财政支出扶贫政策比较零散且滞后，导致当前财政扶贫资源呈现碎片化配置，这不仅降低了财政扶贫政策的效果，也降低了财政管理的整体效率。

2.财政扶贫资金的需求与供给矛盾加剧

新常态下随着经济增长速度持续放缓，作为财政收入主要来源的税收收入增速也随之减缓，与此同时，各项社会公共事务开支却不断增加。相对于不断增加的财政扶贫资金需求，财政扶贫资金的供给更显紧张，财政扶贫资金的供需矛盾日益突出，给贫困地区实现整体脱贫带来了巨大挑战。据统计，2015年我国财政收入为152217亿元，增速持续放缓，创下1988年以来的最低值。⑦加上新常态下金融机构风险管理加强以及中央对地方债务风险的严控，区域性整体脱贫所需资金的融资能力持续下降，这对于区域性整体实现脱贫所需要的资金规模逐渐加大的现实来说，是一个亟须解决的关键问题。

3.财政扶贫资金的使用过程监管不力

财税扶贫政策运行中存在着非正式制度内嵌问题，财政扶贫资金分散于财政、扶贫办、农业、发改委等多个部门，扶贫资金运用及流向等信息没有完全及时公开，监管也未能完全到位，难以对扶贫项目资金使用效益进行评价，使扶贫资金很难形成合力。目前的财政扶贫资金配置以省为单位由中央划拨下来，然后以项目为依托下达至县。这样的扶贫体制对于贫困程度越深的地区越不利，原因在于越贫困的地区基础设施建设越落后，再加上项目申报的资金规模和资金投向受上级扶贫规划和导向的约束，贫困程度越深的贫困县越难以筹集到申报项目的配套资金，导致县级财政争取到的扶贫专项资金额度非常有限，与其实际扶贫资金需求缺口较大，从而影响贫困县整体脱贫的进度。

（二）财政收入扶贫政策存在缺憾

1.区域性贫困地区税收与税源背离现象严重

在现行税制度背景下，作为流转税和所得税第一大税种的增值税和企业所得税，因长期存在税收与税源严重背离的现象，使贫困地区地方财政收入不足问题更加凸显。另外，由于我国税收优惠管辖权多数集中于中央，地方政府仅具有在限定权力范围内制定补充规定的权力。地方政府税收管辖权限小，束缚了区域性整体贫困地区自我筹集财政资金的能力，贫困地区难以通过制定专门的税收优惠政策鼓励贫困人口实现自我脱贫。因此，需要根据各贫困地区的实际情况，在一定期限内给予地方政府地方税种较大的税收管辖权。

2.“营改增”背景下地方税主体税种缺失

“营改增”背景下地方税主体税种缺失，加大了地方筹集财政扶贫资金的难度。随着“营改增”全面推开，具有地方税性质的资源税和房地产税改革尚未到位，造成区域性贫困地区地方税主体税种缺失，结果导致省级以下财政收支缺口越来越大，加剧了区域性贫困地区财政扶贫资金筹集的难度，亟须尽快完善区域性整体贫困地区地方税税收体系建设，同时推进“分税制”财税管理体制改革。

3.促进整体脱贫的区域性税收优惠政策零碎且没有针对性

综观现行税收扶贫政策，针对区域性整体贫困地区实施的税收政策少之又少，而现行区域性整体贫困地区适用的税收优惠政策大多具有通用性，这与近年来国家税收优惠政策偏重于对某个行业而不再针对地区的政策调整导向有关，税收优惠政策的缺失增加了区域性整体脱贫的难度，亟须转变税收政策调整思路，出台一些针对区域性贫困地区整体脱贫的专门税收优惠政策。此外，随着经济发展方式的转变，针对整体贫困地区经济增长的绿色生态考核标准日益严格，传统扶贫中过度依赖资源消耗与高投入的产业扶贫方式需要进行调整（使产业开发扶贫与产业结构优化调整相衔接），出台实施绿色财税扶贫政策成为促进区域性整体脱贫的关键。

综上可知，新常态下促进区域整体脱贫的财税扶贫政策仍存在很多问题，致使财税扶贫政策在促进区域性整体脱贫上发力不足，加上经济新常态下财政收支缺口加大、区域性整体脱贫进入攻坚阶段等因素叠加，贫困地区整体脱贫财税扶贫政策亟须得到修正优化。

三、区域性整体脱贫财税政策的完善方略

目前区域性整体脱贫需要从贫困治理长效机制构建出发，通过优化整合各种扶贫资源，推动贫困治理工作逐步制度化和规范化，保证贫困治理工作的持续性和追溯性。由于经济新常态下整体贫困地区脱贫财政扶贫资金需求与供给矛盾加大呈现“常态化”，这要求政府一方面要加强扶贫管理，提高扶贫工作效率，最大限度地利用好贫困治理资源；另一方面要继续实施积极的财税政策，为实施促进区域性整体脱贫的财税政策提供空间。

（一）财政支出扶贫政策的完善方略

1.建立财政扶贫资金滚动机制

成立区域性整体脱贫专门工作小组，负责协调整体贫困地区跨省市合作治贫工作，商讨并实施跨地区的横向扶贫和省、市、县的纵向扶贫方案或规划，注重财税扶贫政策供给与需求的对称性，构建财税扶贫政策的瞄准机制等。在传统财税扶贫模式下，贫困人口由于思想观念落后陈旧，缺乏自我发展和脱贫的原动力，尤其是长期享受政府贫困救济的农户，对财政直接救助产生较强的依赖心理，陷入“政府救济就脱贫、政府放手就致贫”的怪圈。鉴于此，为提高财政扶贫资金使用效率，一方面要从扶贫政策顶层设计视角建立完善的财政监督制度，提升财政扶贫效率和公正性；另一方面考虑把针对农民的各种惠农直补变为由政府采购良种、良畜方式对农户进行滚动扶持，既能调动贫困农户的生产积极性，又能扩大财政资金的扶贫覆盖面和持续性，提升财政扶贫资金的使用效率。endprint

2.精准定位财政扶贫资金的重点投向

通过盘活、整合各项存量财政涉农资金，强化财政扶贫投入体系建设，把扶贫对象分门别类管理，准确定位财政扶贫资金的投向。比如，将丧失劳动能力的残疾贫困人口纳入农村低保实行“输血式”扶贫；对于缺乏技术和资金的贫困人口，通过财税政策引导，坚持产业扶贫、智力扶贫与金融扶贫相结合，依托扶贫开发项目吸引贫困人口就业的“造血式”扶贫。设立智力扶贫专项资金，用于贫困地区为培育或引进致力于贫困治理的专业技术人才上，使贫困地区能够吸引人才、留住人才，使区域性整体脱贫具有可持续性和技术含量，从根本上消除贫苦、遏制返贫，实现贫困对象的长期脱贫致富。

3.取消现行扶贫项目要求贫困地区配套资金的限制

对于整体贫困地区上报的由上级财政资金负责投入的扶贫公益项目，取消贫困地区县或州（市）地方配套财政资金的限制，破除财政扶贫制度藩篱。依托精准扶贫机制，确保财政扶贫资金配置到位，做到财政资金“真扶贫、扶真贫”，真正惠及贫困对象。不断创新财政扶贫实施路径，考虑把财政扶贫资金投入到农户所在集体拥有的资产收益项目上，通过资产量化到贫困户，实现贫困户保底收益。

4.加强互联网技术在财政扶贫中的运用

在财政扶贫项目管理中引入信息化技术，通过“信息高速公路”建设，将精准扶贫对象瞄准过程、财政扶贫流程全部再造，实现扶贫工作全程留痕，任何一位贫困对象所享受到的财政扶持方式在任何时候都可以倒查和追溯，对于防止财政扶贫资金偏离预定运行轨道来讲是一个最有效的制约。最重要的是，通过扶贫开发的信息化建设，实现“阳光扶贫”，通过“扶贫公开”来推进“阳光财政”建设和财政公开公平，便于民众监督，避免扶贫资金“错位”。

（二）财政收入扶贫政策的完善方略

区域性整体脱贫的关键在于贫困地区整体经济的持续发展，相对于有限的财政资金投入，税收政策上的倾斜可以为贫困地区的经济发展提供有效的制度支持。

1.加快税收管理体制改革，赋予贫困地区对地方性税种一定的税收管理权

从税收征管的角度看，考虑赋予区域性贫困地区地方政府在一些地方性税种上的税收管理权，由地方政府自行决定一些地方性税种是否开征、征收税率高低等问题。同时，考虑在一些大税种如增值税、企业所得税等税收收入的中央与地方分享比例上，实行与非贫困地区不一样的分享比例，对于高出其他地区相应分享比例的税收收入主要用于贫困治理。调整目前作为中央固定收入的车辆购置税、消费税税收收入对贫困地区基础设施建设的支持力度。结合不同贫困地区的实际情况，加快资源税制改革，在增加地方财政收入的同时起到保护地方资源环境的作用。

2.建立区域间税收协调机制，均衡贫困地区和非贫困地区之间的财力水平

针对增值税、企业所得税等税种税收与税源相背离加重贫困地区地方财力不足的问题，具体有两种解决思路：一种是考虑在贫困地区和非贫困地区之间建立税收协调机制，成立跨区税收委员会或税务征管联合会等组织，通过签订区域合作协议或区域税收协定等完成横向转移支付，来保证贫困地区财政收入的筹集；另一种是考虑把增值税、企业所得税等具备税收与税源背离特征的税收收入作为中央固定收入，以消除地方政府之间抢税源的利益驱动，同时完善健全转移支付制度对不同地区财政收入差异进行调整，增加对整体性贫困地区的扶贫支出和科教文卫支出，实现具体税种改革与财税管理体制改革的有效对接，缩小贫困地区与非贫困地区的经济发展差异，实现区域性贫困地区整体脱贫。

3.完善各项扶贫税收优惠政策，形成社会大扶贫的格局

建议以“营改增”为契机，深化增值税制改革，出台包括消费税、企业所得税、个人所得税、房地产税、耕地占用税以及土地使用税等一系列税收优惠措施，引导和鼓励民间资金投入贫困地区，拓展贫困地区产业开发扶贫资金的来源渠道。通过完善纳税人扶贫捐赠税前扣除制度，降低扶贫捐赠纳税人税负。利用财税政策鼓励纳税人进行扶贫资金募捐，譬如对实物性捐助对应的流转税不再视同销售处理，免征增值税；非公有性质企业贫困治理资金募捐不再受任何限制，均可在企业所得税前扣除，真正降低扶贫企业税负，有效提高社会扶贫积极性，进而拓宽扶贫资金投入渠道；利用财税政策引导社会资金向贫困地区流动，缓解贫困地区脱贫资金不足问题。对于在贫困地区投建的符合国家产业政策、能够吸纳贫困地区劳动力就业的产业项目，建议企业吸纳贫困地区劳动力所支付的工资费用按100%税前加计扣除；对于在贫困地区从事技术培训的教育机构免征流转税，企业所得税实行“三免减三半”等税收优惠政策；对于国有或国有控股企业按照利润总额的一定比例（现行税法规定为税前会计利润的30%，可考虑适当提高比例），允许募捐扶贫资金在企业所得税前扣除；对连片特困地区投建的企业和创业的个人财产税如房产税、车船税以及土地使用税等给予减免；对于通过探索资产收益扶贫方式实现的贫困人口收入暂免征收个人所得税等。

注释

①渝财：《重庆提高扶贫攻坚财政政策拉动力》，《中国财经报》2015年9月22日。②吴诚昊：《扶贫开发中财政和金融政策工具创新研究》，《贵州社会科学》2009年第2期。③孙璐、陈宝峰：《基于AHP-TOSPSIS方法的扶贫开发项目绩效评估研究——以四川大小凉山地区为例》，《科技与经济》2015年第1期。④张念明、庞凤喜：《稳定税负约束下我国现代税制体系的构建与完善》，《税务研究》2015年第1期。⑤陈薇、杨春河：《河北省财政扶贫政策绩效评价实证研究》，《农业经济》2006年第7期。⑥2012年年初农村贫困人口数据源自《中国统计年鉴（2015）》，2015年年底农村贫困人口数据源自2016年2月29日国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》。⑦《2015年财政收入增速未达标创1988年来新低》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/china/2016-01-29/doc-ifxnzanh0333724.shtml，2016年1月29日。

参考文献

[1][德]艾伯特·赫希曼.经济发展战略[M].曹征海，潘照东，译.北京：经济科学出版社，1991.

[2]世界银行.1990年世界发展报告：贫困问题·社会发展指标[M].北京：中国财政经济出版社，1990.

[3][印]阿玛蒂亚·森.贫穷与饥荒[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2004.

[4][美]西奥多·舒尔茨.经济增长与农业[M].郭熙保，译.北京：中国人民大学出版社，2015.

[5]经济合作与发展组织发展中心，联合国拉美经委会.2012年拉丁美洲经济展望——面向发展的国家转型[M].北京：当代世界出版社，2012.

[6]刘小鹏，等.集中连片特殊困难地区村域空间贫困测度指标体系研究[J].地理科学，2014，（4）.

[7]李海金，罗忆源.连片特困地区扶贫开发的战略创新——以武陵山区为例[J].中州学刊，2015，（12）.

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