以有效税制改革促进分配公正

2016-11-11刘长庚张晓鹏

中州学刊 2016年8期

刘长庚　张晓鹏

摘要：税收是国家调节收入分配的重要手段。我国现行税制对收入差距调节作用有限，在社会公平正义方面的调控明显不足，应加快推进有效税制改革。有效税制改革涵盖理念层、制度层和实践层三个维度，是一个层层推进、有机结合的三维体系。我国税制改革应以公正分配原则为核心理念，建立现代税收制度和现代征管体制，在为经济发展释放新活力、增添新动力的同时，更加注重促进社会公平正义，使广大人民群众拥有更多获得感。

关键词：税收；分配；分配公正；有效税制

中图分类号：F014.4文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0018-05

社会公平正义是我国的重要政策目标。党的十八大提出：初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。社会主义市场经济更加注重有利于经济社会健康可持续发展和国家长治久安的分配公平。税收是国家治理现代化的基础和重要支柱，也是国家加强宏观调控的重要经济杠杆。作为促进社会公平正义的重要政策工具和手段，税收在调整国民收入分配格局、缩小收入分配差距等方面发挥了重要作用。然而我国现行税制偏重经济效率，在社会公平正义方面的调控明显不足，加快推进有效税制改革成为社会发展的必然要求。公正分配原则是一个具体的历史的范畴，从经济学意义上讲，是规范社会财富和收入分配的基本原则与道德要求，是实现共享发展的内在要求。税制改革应以公正分配原则为核心理念，通过建立现代税收制度和现代征管体制，在为经济社会发展释放新活力、增添新动力的同时，更加注重促进社会公平正义，使广大人民群众拥有更多获得感。

一、我国收入分配现状

收入分配有两种类型：一是功能性收入分配，也称要素收入分配，是从收入来源的角度，考察收入在资本、劳动和土地等生产要素之间的分配；二是规模性收入分配，也称居民收入分配，是从收入档次的角度，考察收入在不同阶层个人或家庭之间的分配。收入分配比例是否合理，直接关系到经济健康可持续发展、社会公平正义以及国家长治久安。自1994年分税制改革以来，我国收入分配格局变动较大。从居民收入分配的角度来看。根据《中国统计年鉴》的数据，我国城乡居民收入差距比由1995年的2.71上升至2009年的3.33，2015年回落至2.90，如果考虑实际城乡居民购买力与享受政府公共服务水平的不同，则城乡居民收入差距更大。就行业差距而言，2014年职工平均工资最高的金融业（为108273元）是平均工资最低的农业（为28356元）的3.82倍。就地区差距而言，2014年职工平均工资最高的地区北京市为102268元，是职工平均工资最低的河南省（42179元）的243倍。

从税后要素收入分配的数据来看，劳动收入份额呈不断下降趋势，从1994年的58.42%下降至2014年的46.51%，2014年资本收入份额已上升至37.86%，生产税净额占比已上升至15.64%。总体来“逆调节”现象，从1996年至2013年，居民收入占国民收入的比重下降6.5个百分点，降幅为9.6%，而来源于居民部门的税收收入占国民收入比重提高0.97%，涨幅为6.46%，这表明现行税制对收入分配存在“逆向调节”。

此外，国民收入在政府、企业和居民间的分配也颇受关注。初次分配占比自1996年至2013年变化幅度比较大，居民收入所占份额由67.2%下降至60.7%，企业部门收入所占份额由20.0%上升至24.1%，政府部门收入所占份额由12.8%上升至15.2%，政府部门和企业部门共同挤占了居民收入份额。然而，在居民收入占国民收入的比例逐年下降的情况下，来源于居民部门税收收入占国民收入比例却持续增长，从1994年的0.15%上升至2013年的1.12%。

二、税收对收入分配的调节机制

税收调节收入分配的机理归根结底是如何处理公平与效率的关系。公平包括起点公平、过程公平和结果公平。在初次分配过程中，要尽量做到起点公平和过程公平，在再分配中要尽量做到结果公平。效率包括短期效率、中期效率和长期效率，短期效率只追求经济发展而忽视收入差距，中期效率追求经济发展兼顾公平分配，而长期效率要同时追求经济发展和分配公正。公平与效率是辩证统一、相互促进的关系。在初次分配和再分配中均有不同税种对收入分配产生作用。初次分配属于要素分配，是生产活动形成的净成果在生产要素的所有者及政府之间的分配，主要包括流转税、资源税、财产税等税种；再分配是在初次分配基础上的再调节，主要体现结果公平原则，通过所得税、转移支付等形式对初次分配总收入进行再次分配。

现行税收制度对收入分配的局限性主要体现在以下四个方面：一是以间接税为主体的税收结构不利于调节收入分配。税负能否转嫁是直接税和间接税划分的一般标准，直接税以所得税和财产税为主体，遵循税负公平和量能负担原则；间接税以商品税为主体，遵循普遍和效率原则。根据2014年《中国税务统计年鉴》数据测算，间接税占税收收入比重达59%，而直接税比重不到40%，不利于充分发挥直接税调节收入分配的作用。二是流转税具有累退性。流转税一般实行比例税，其征收设在国民收入初次分配环节。由于低收入者边际消费倾向高于高收入者，因此低收入者缴纳的货物和劳务税占总收入的比重高于高收入者。零售环节的货物和劳务税极易被转嫁，货物或劳务价格提高，对低收入家庭的消费能力的影响远大于高收入家庭，从而加剧社会不公平程度；生产和批发环节的货物和劳务税的开征，会导致企业在利润最大化驱使下极力压缩工资和管理成本，从而降低劳动要素的收入分配水平。三是个人所得税调节收入分配的作用没有充分发挥。从个税规模上看，2014年个人所得税占我国税收收入比重仅为5.69%，属于次要税种；从税收结构来看，我国个人所得税主要针对劳动要素征税，“工资薪金所得”2014年占个税的65.34%；从征收方式来看，现行的分类所得税制使得对居民拥有的资本要素的所得税较轻，如对拥有房产、土地等资源的居民收入调节有限，加剧了居民收入的两极分化。四是财产税近乎缺失。财产税是对资本要素征税，包括房产税、城市房地产税和遗产税。2014年房产税占总税收收入比重仅为1.43%，而遗产税尚未开征，财产税总收入规模小，整体近乎缺失状态，对居民收入分配调节作用十分有限。endprint

三、税制改革的有效性机理分析

有效税制改革涵盖理念层、制度层和实践层三个维度，是一个层层推进、有机结合的三维体系。首先是税收理念层，即在应然层面回答税收“应该是什么”的价值提问，现代税收制度的建立和实践必须首先确立基本的规范与价值标准；其次是税收制度层，即在法然层面确立“规定是什么”的税收制度构建，制度的设立始终紧扣理念层规定的价值规范；最后是税收实践层，即在实然层面回应“实际是什么”的税收有效性检验。

1.以公正分配原则为税制改革核心理念

正如生命有机体需要灵魂统帅，税收制度的系统架构需要有基本的原则。这就要求从价值规范的高度，探寻作为税收制度架构所要遵循的价值尺度和道德标准。以公正分配原则作为税制改革的核心理念符合我国当前社会共识性价值标准要求。

第一，公正分配原则具有合理性。公正分配涵盖公平和正义两个层面，公平正义在社会哲学价值评价体系中具有公认的价值，也被学术界专门用作评价社会制度的一种道德标准。罗尔斯早在《正义论》中指出过，正义是社会制度的首要德性，正像真理是思想体系的首要德性一样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。他主张，所有的社会基本价值——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。罗尔斯总是从最少受惠者的地位来看待和衡量任何一种不平等，其正义观的理论核心是“合乎最少受惠者的最大利益”。威廉·配第在《赋税论》中提到“公平、简便、节省”三原则，认为对纳税人要公平对待，此处的公平与不公平相对应的，体现的是对每一个人的平等对待。斯密在《国富论》中给出税收合理性的首要原则就是平等，他认为，一国国民，都须在可能的范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得的收入的比例，缴纳国赋。

第二，公正分配原则具有兼容性。作为一种规范性的价值标准，公正分配原则所规范的是人际间的利益协调，能够兼容效率原则。真正意义上的公正不是使人平等而是平等待人，基于平等待人的公正原则，与效率原则并不冲突，反而是社会秩序的重要基础保障。具体而言，公正分配主要体现在三个方面。一是平等的参与权。在经济活动之前，每个人都有同等的机会支配稀缺资源，有同等的机会参与社会经济活动。二是过程相对公平。在经济活动中，竞争的过程应该是平等的，竞争的规则对于所有人都是平等有效的。三是结果相对公平。在经济活动后，收入差距不能太大，否则容易引发矛盾和冲突，不利于经济社会长期健康发展。公正分配能够极大地激发劳动者的积极性，最大程度地促进生产效率的提高和社会财富的增长。公正分配原则与效率原则本质上是辩证统一的，二者并不会构成矛盾。即使表面上发生矛盾，那也只可能是并未真正实现平等的参与权、并未建立相对公平的竞争规则所造成的。

第三，公正分配原则具有优先性。亚当·斯密在《道德情操论》中强调了公正对于社会秩序所具有的基础性作用。他在就仁慈和公正进行比较时指出，仁慈永远不受制约，可遇而不可求，而违背正义就是伤害，在一种缺乏仁慈、并不十分愉快的状况下社会依然可以存在，然而如果没有正义则必定会将社会彻底毁灭。罗尔斯在《正义论》中也指出正义原则应以词典式次序①优先于效率原则和最大限度地追求利益总额的原则。因此，公正原则优先于其他社会原则，指其他任何社会原则有悖于公正的价值要求时，其社会正当性就必然受到质疑。公平正义原则对于其他社会原则具有约束性和统领性，其他社会原则的正当性、合理性诉求均可由公正原则引申而来。从某种意义上说，它们都是公正原则在特定领域的具体表述。

2.以现代税收制度为税制改革制度目标

现代税收制度作为实现公正分配的基础性建制，是彰显分配公正，建立平等分配格局的主力支点，其核心内容是税收公平、税收共享、税收法治、税收稳健。

税收公平要求在税制设计上既力促横向公平又力保纵向公平，实现资源优化配置。横向公平原则要求负税能力相同的人，其税收负担必须相等；而纵向公平原则要求负税能力不同的人，其税收负担也应不同。优化分配格局，缩小收入差距，需要从收入（收益流）和财富（存量）两方面着手改革，构建有利于促进社会公平正义的税收制度，充分发挥税收在调节收入分配，促进财富合理配置中的作用，最终实现分配公正。一是全面深化改革个人所得税。建立综合与分类相结合的个人所得税制，对工资薪金所得与劳务报酬、稿酬等所得综合征税，以更能体现纳税人纳税能力的家庭为主体课税，实行按年综合计征的方法，费用扣除标准采用每月定额生计费用扣除并与CPI挂钩定期调整，调整优化税率结构，合理分配不同收入阶层的税收负担，提高个人所得税税制累进性。二是积极推进财产税改革。社会不公的矛盾不仅存在于收入分配方面，更重要的是存在于财富积聚方面。目前贫富差距最重要的表现是个人财产性差距远远超过收入性差距，因此要更好地发挥税收对财富的调节功能，促进财富合理配置。首先，要加快房地产税全面改革。从控制需求逐步转向保障供给，用房产税替代土地增值税，提高持有环节房产税，降低开发转让环节土地增值税。其次，开征遗产税。遗产税涉及面广，技术性强，开征之前需要建立完善的配套支撑制度。最后，建立财产公证制度，特别是建立对私人财产权的界定和法律保护制度；建立个人收入申报制度和财产登记制度，预防遗产逃税、避税现象；建立财产价值评估制度，设立专门的、具有较高权威性和公正性的资产评估机构。

税收共享要求贯彻以人民为中心的共享发展思想，要以人民群众的利益为出发点和落脚点，突出人民群众共同治理、共享发展成果的特点。税收共同治理是要做到以民之所望为施政所向，是否征税、征多少税由人民决定，税收的开征、停征、减免退补由人民确定。也就是说，税收治理需要人民参与，要倾听民声，反应民意，向人民负责，并主动接受人民监督。共享发展成果是指税收要取之于民，用之于民，造福于民。加快完善促进社会保障体系建设、医疗卫生等事业发展的税收政策，完善鼓励回馈社会、扶贫济困的税收政策，让最广大人民群众获得更多实惠。税收共享特点符合罗尔斯“合乎最少受惠者的最大利益”的核心理念。endprint

税收法治要求落实“税收法定”原则，提升税收治理能力。只有严格税收法治，才能保障税收公正的实现，才能保证税收收入的稳定，才能防止利益集团或个人以税收为工具随意伤害其他大多数人的利益。因此，要深刻认识全面推进依法治税的重要性和紧迫性，明确依法治税的指导思想、总体要求及实施路径，加强税收立法“顶层设计”，明确“落实”的主体、内容、措施、时间和质量，完善税收立法程序，改进税收立法技术，逐步形成立法与执法为一体的税收法律运行机制。

税收稳健要求稳定宏观税负，将税收稳定在合理水平。税收是国家最重要的收入来源，是实现国家治理现代化的重要支撑，更是为广大人民群众提供充分的保障权，促进社会公平正义的基本条件。过低税负水平不利于国家治理现代化进程，过高税负水平又会抑制经济增长，因此宏观税负总体以稳定增长，与经济基本保持同步增长为宜，不可刻意提高，亦不能过分降低，既要为国家实现长治久安，全面建成小康社会提供稳定可靠的政府财力，又要使税负保持在人民可承受范围之内，避免过高税负对经济增长的抑制。

3.以现代征管体系为税制改革实践保障

现代税收征管体系是促进分配公正的实践基础，是在税制规范与经济事实间的往返流转中实现税制公正的重要机制保障。税收征管工作效能是国家治理能力的重要表现，没有科学高效的税收征管体系，税收制度再完善也只是空中楼阁，不能发挥实际作用。这就要求从现行征管体制中存在的突出矛盾和深层次问题着手，加快推进现代化税收征管体系建设，制定科学完善的税收征管制度，开发稳固强大的涉税信息系统，加快构建优质便捷的税收服务体系。

完善的征管制度是基础。我国税务机关征管能力低下之症结是征管改革滞后，征管条件不具备。现代税收制度的建立迫切要求高效严密的征管制度与之匹配。这就要求在加快推进《税收征收管理法修订草案》修订进程的基础上，在管理理念和管理方式上有所突破。在管理理念上要突出“三合”，即“服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合”，更好地发挥国税、地税各自优势。在管理方式上要实现“三转”，即实现税收管理由主要依靠事前审批向加强事中事后管理转变，实现由无差别管理向分类分级管理转变，实现由对所有纳税人都实行属地管理向提升大企业税收管理层级转变，进一步提高税收征管的针对性和有效性。

强大的涉税信息管理系统是重要支撑。涉税信息充分对称是实现高效征管、税收公正的必要条件。目前，我国税源管控技术和条件尚不成熟，因涉税信息不对称而导致税负规避行为泛滥、实际税负分配不公的现象普遍存在，税制有效性被架空，税收职能被大大削弱，税收的公正性难以体现。为此，必须加快推进金税三期工程等信息系统建设，全面实施“互联网+税务”行动计划新任务，充分发挥税收大数据优势，加强数据增值应用，以深刻反映经济运行状况，服务经济社会管理和宏观决策。

优质的税收服务是内在要求。目前我国纳税服务体系尚不健全，涉税提问与投诉、税收争议协调与行政复议等促进税收公平正义的救济机制尚不完善。为此，一是要提高税收服务效能，加快服务型税务机关建设；二是要推进税收规范化进程，深化国税、地税合作，在全国范围内实现服务标准化、征管流程化、执法规范化；三是要推进办税便利化改革，发挥“互联网+税务”优势，以最大程度便利纳税人为目标，切实解决纳税人办税存在的各方面问题；四是要加快建立诚信纳税制度，为纳税信誉度好的纳税人提供更优的便利政策，对税收违规违法的纳税人实施联合惩戒，推进纳税信息共享，充分发挥纳税信息在社会信用体系中的基础性作用。

四、结论

综上所述，实现有效税制改革是一项复杂的系统性工程，其要点是以公正分配原则作为贯穿始终的核心理念和价值标准。只有坚持以公正分配原则为指导思想，特别注重运用税收各项职能调节收入分配，才能不断促进经济持续健康发展，实现社会公平正义和国家长治久安。为此，一是要转变税收职能。从过去税收局限于筹集财政收入、调节分配的传统职能向促进社会公平正义、实现国家长治久安的现代税收转变，从过去税收局限于满足国家履行职能需要的财政税收向具有民治、民享的共享税收转变，从过去税收局限于注重短期效率的税收政策调节向更加注重社会公平正义的长期税法制度保障转变。二是要改革税收制度。新一轮税制改革要重点突出社会公正分配，建立分类与综合相结合的个人所得税制度，致力于缩小收入差距，全面改革房地产税以缩小财产占有差距，开征遗产税和赠与税以缩小代际财富差距，实施社会保障费改税以降低低收入人群社保负担，保障最低收入人群的基本生活需要，优化税收结构，降低间接税比重，提高直接税比重，充分发挥税收的收入分配调节功能，促进公正分配。三是要构建税收征管新格局。要以现代税收制度的要求为方向，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以实施信息管税为依托，创新税收征管模式，优化税收服务质量，合理配置征管资源，大力推进税源管理专业化，减少税收流失，降低税收成本，不断提高税收征管效能。

注释

①词典式序列（lexical order），即词典编辑的序列（lexicographical），这一次序要求在转到第二个原则之前必须充分满足第一个原则，然后在充分满足第二个原则之后才可以考虑第三个原则，如此往下类推。

参考文献

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