增减挂钩对城乡统筹发展的影响机理与效应研究

2016-11-11张飞

中州学刊 2016年8期

关键词：机理

张飞

摘要：促进城乡统筹发展是增减挂钩政策的重要目标。增减挂钩主要从城乡建设用地置换、农村投入及农业转移人口市民化等三条途径促进城乡统筹发展。现实中，由于地方政府的利益追求与相关政策的缺陷，一些地方增减挂钩的城乡统筹发展效应受到抑制。因此，需要进一步规范城乡建设用地置换机制，完善农村投入机制，构建农业转移人口市民化激励机制。

关键词：增减挂钩；城乡统筹发展；机理

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0035-06

增减挂钩政策（“城乡建设用地增减挂钩政策”的简称）是近年来我国土地制度改革的重要成果。根据中央有关规定，城乡统筹发展是增减挂钩政策的目标之一。但现实政策实施过程中，违背城乡统筹发展要求、损害农民农村利益的现象时有发生。政策实施效果为何未达到预期的政策目标？增减挂钩政策到底是如何影响城乡统筹发展的？这些问题的研究，无疑对于完善增减挂钩政策、促进城乡统筹发展具有重要意义。

增减挂钩对城乡统筹发展的影响已引起学者们的普遍关注，但目前尚未形成共识，大致分为两种截然不同的观点。一种观点认为增减挂钩有利于促进城乡统筹发展，是城乡统筹发展的有力抓手。如李旺君等人认为增减挂钩有利于改善农民生产生活条件，引导农民有序进城，统筹安排城乡工作；叶裕民认为增减挂钩能够使城市边远地区居民分享城市土地增值收益，推进乡村农业规模经营，推进城乡土地要素流动。另一种观点则认为增减挂钩是新时期的圈地运动，是城市发展主义意识形态霸权对农村乡土生活方式的恶性破坏，不利于城乡统筹发展。如陈锡文指出，增减挂钩固然解决了城镇扩张缺地的问题，但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民；叶敬忠等人认为在“发展主义”思维指导下，增减挂钩必然导致强征强拆，农民“被上楼”和失地；田孟认为增减挂钩虽然带来了自上而下的国家资源输入，却难以与自下而上的农民或农村的需求偏好相对接，解决不了“城乡统筹”的问题。综上所述，关于增减挂钩对城乡统筹发展的影响，学界已取得了丰富的研究成果，有助于我们认识这一问题，但现有研究过多关注增减挂钩对城乡统筹发展的影响效应，而忽视影响机理的研究。因此，本文试图理清增减挂钩对城乡统筹发展的影响机理，在此基础上分析其影响效应，并提出提升增减挂钩促进城乡统筹发展效应的建议。

一、对增减挂钩政策的基本认识

增减挂钩政策起源于2004年国务院28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为了贯彻这一文件精神，

国土资源部相继出台了一些文件，明确政策的基本要求，推进增减挂钩试点工作，目前已有29个省份参加了试点工作。从政策脉络看，增减挂钩政策是我国土地制度渐进式改革的产物，是在既定城乡二元土地管理体制中的创新成果；从政策目标看，增减挂钩政策集多种性质于一身，承担了多重政策目标；从政策手段看，土地发展权转移是增减挂钩政策的主要手段。

1.增减挂钩政策是我国土地制度渐进式改革的产物

与其他制度改革一样，我国土地制度改革也遵循渐进式改革原则，增减挂钩政策就是我国土地制度渐进式改革的成果。增减挂钩政策的创新主要表现在：一是开辟了一个独立于土地利用年度计划指标体系以外的指标来源，即挂钩周转指标。在增减挂钩政策出台之前，土地利用年度计划指标是地方政府获取城市建设用地指标的唯一合法途径，而增减挂钩政策则为地方政府获取城市建设用地指标提供了一条新的途径，这在一定程度可以缓解部分地区用地指标紧张的局面。二是改变了土地征收中土地增值收益的分配格局。在增减挂钩政策出台之前，土地征收中土地增值收益主要在被征地农民、企业与政府之间分配，而增减挂钩政策则使拆旧区的农民及农村也可以分享到土地增值收益，这有利于增加对农村地区的投入，促进城乡统筹发展。增减挂钩政策虽然在上述两个方面有所创新，但仍然没有突破城乡二元的土地管理体制，没有改变农村集体建设用地只有通过土地征收才能进入市场、政府垄断土地一级市场的局面。

2.增减挂钩政策具有多重政策目标

增减挂钩政策是一种集多种性质于一身的政策，承担了多重政策目标。一是优化城乡建设用地结构、保护耕地。面对我国城乡建设用地同时增长、耕地保护形势越来越严峻的局面，增减挂钩政策试图通过将农村建设用地复垦为耕地、减少农村建设用地与增加城镇建设用地相挂钩的方法，实现优化城乡建设用地结构、控制建设用地总量及保护耕地的目的。二是促进经济增长。目前，一些地区尤其是经济发达地区普遍感觉用地指标不够用，出现“项目等地”的现象，制约了当地的经济发展。增减挂钩政策为这些地区增加城镇建设用地指标提供了一条合法途径，有利于这些地区打破土地瓶颈，实现经济快速增长。三是促进城乡统筹发展。增减挂钩政策试图通过土地要素在城乡之间流动，引导资金、人力要素在城乡之间流动，从而促进城乡统筹发展。

3.土地发展权转移是增减挂钩政策的主要手段

土地发展权转移是指将一块土地进行非农开发的权利，通过市场机制转移到另一块土地。土地发展权转移之后，发展权在转出地块上作废，而在接受地块上可以与其已有的发展权累积。增减挂钩政策就是运用土地发展权转移这一政策手段来实现政策目标，只不过增减挂钩中土地发展权转移一般是由政府主导，而不是市场主导。增减挂钩升级版——地票交易则更加突出土地发展权转移的本质，所谓“地票”实际上就是农村建设用地主要是宅基地的发展权的货币化形式。

二、增减挂钩对城乡统筹发展的影响机理

城乡统筹发展，就是要将城市和乡村作为一个整体，统一制定发展战略规划，通过城市反哺农村、工业反哺农业的形式，在努力加快工业化和城市化进程的同时，不断增加对农业部门和农村地区的各种投入力度，大力发展农村城市化、工业化和农业现代化，以逐渐缩小城乡之间的发展差距，彻底改变城乡二元结构的现状，实现城乡协调发展。下文将从城乡建设用地置换、农村投入及农业转移人口市民化三个方面阐述增减挂钩对城乡统筹发展的影响机理。如图1所示。endprint

1.增减挂钩—城乡建设用地置换—影响城乡统筹发展

城乡统筹发展并不是只发展农村，不发展城市，而是城乡共同协调发展。当前，为了保护耕地，国家采取偏紧的城镇建设用地供给模式，致使一些地区城镇建设用地指标紧张，制约了当地经济的发展。增减挂钩则给地方政府提供了一条获取城镇建设用地指标的新途径，地方政府只要将农村建设用地主要为宅基地整理复垦为耕地，就可以获得等量的城镇建设用地指标。这有助于那些城镇建设用地供需矛盾突出的地方突破土地瓶颈，促进城镇进一步发展，进而影响城乡统筹发展。

2.增减挂钩—农村投入—影响城乡统筹发展

我国的“城乡统筹发展”战略主要是针对城乡居民收入差距拉大、城乡基础设施与基本公共服务差别大的现实所提出来的。因此，实现城乡基础设施一体化与基本公共服务均等化，进而促进城乡居民收入均等化是城乡统筹发展的主要目标。而要实现这一目标，当前重点是要加大对农村的投入，推进农村基础设施建设与农村基本公共服务提供。如图2所示，增减挂钩一方面通过返还土地增值收益、整合涉农转移支付资金及引导社会资金，增加农村基础设施建设与基本公共服务提供的资金；另一方面通过促使农民集中居住与耕地适度规模经营，降低农村基础设施建设与基本公共服务提供的成本，从而促进城乡基础设施一体化与公共服务均等化，推进城乡统筹发展。

第一，增减挂钩可以增加农村基础设施建设与基本公共服务提供的资金。一是增减挂钩可以向农村地区尤其是远郊农村地区返还土地增值收益。随着经济增长，工业化与城市化推进，我国近郊农村土地产生巨大的增值收益，部分土地增值收益也留在了近郊农村，而远郊农村很难直接分享这部分土地增值收益，致使我国不仅存在城乡差别，也存在“乡乡差别”。增减挂钩则通过将远郊农村建设用地发展权转移到近郊地区，分享土地增值收益，从而增加对远郊农村的投入。二是增减挂钩作为特殊的载体，可以整合各部门涉农转移支付资金，提高这些资金的使用效益。近年来，中央许多部委每年都有大量资金投入农村，这在一定程度上改善了农村的基础设施与公共服务状况，但由于部门之间缺乏协调，资金难以发挥整体效应，致使资金的使用效益不是很高。增减挂钩需要许多部门参与，正好可为各部门提供一个协调平台，整合各部门的涉农转移支付资金，提高资金的使用效益。三是政府还可以通过增减挂钩项目引导社会资金投入农村，进一步增加对农村的投入规模。

第二，增减挂钩可以降低农村基础设施建设与基本公共服务提供的成本。一是增减挂钩可以通过农民集中居住降低提供成本。长期以来，我国农村的基础设施与公共服务和城市差距较大，造成这一现象的主要原因是“城市偏向”的思想和政策，但是农村的居住点分散，基础设施和公共服务设施建设的成本较高也是一个客观原因。而现在增减挂钩能够实现农民集中居住，有利于降低农村基础设施建设与基本公共服务提供的成本。二是增减挂钩可以通过耕地适度规模经营降低提供成本。目前我国耕地细碎化现象严重，农业生产的规模化、专业化、机械化难以实现，农业生产基础设施建设与基本公共服务提供的成本较高。而增减挂钩可以通过整理复垦等手段，使耕地集中连片，降低农村基础设施建设与基本公共服务提供的成本，推进现代农业发展。

3.增减挂钩—农业转移人口市民化—影响城乡统筹发展

农业转移人口市民化，一方面可以增加城镇集聚效应，促进城镇集约发展；另一方面也为耕地适度规模经营提供了可能，有利于现代农业和农业产业化的发展。因此，农业转移人口市民化不仅是城乡统筹发展的题中之义，也是城乡统筹发展的关键节点。如图3所示，增减挂钩主要从分享土地增值收益、集中居住及人地脱钩等方面影响农业转移人口市民化，进而影响城乡统筹发展。

第一，增减挂钩尤其是地票交易使得农民可以分享土地增值收益，通过出售挂钩周转指标获得一些资金，这些资金可以作为愿意进城的农民家庭在城市落户的起步资金。

第二，增减挂钩促使农民集中居住，为农民转变生产生活方式、集中学习培训提供了可能，有利于提高农民的素质与职业化水平，满足农民精神文化生活需要，从而为他们转变为市民奠定基础。

第三，增减挂钩只是地地挂钩，致使人地脱钩，从而制约农业转移人口市民化。增减挂钩政策本质上是给地方政府开口子搞发展的土地权力而不是给农民工在就业地安居的民生权利，是地地挂钩，而不是人地挂钩。增减挂钩最多只是解决了近郊本地户籍农民市民化问题，而并未将省出的土地指标用于人口城市化，对于解决城市化的本质问题即远郊农民市民化问题很少助益，这显然不利于农业转移人口市民化。

三、增减挂钩对城乡统筹发展的影响效应

1.增减挂钩对城乡统筹发展的影响效应的总体评价

第一，城乡建设用地置换途径的效应具有两面性。地方政府之所以欢迎增减挂钩政策，主要原因在于该政策可以进行城乡建设用地置换，获取城镇建设用地指标。在增减挂钩中，地方政府最积极的工作就是进行城乡建设用地置换。因此，到目前为止，城乡建设用地置换途径对城乡统筹发展的影响最明显，但是这种影响并不一定是积极影响。如果没有将城乡建设用地置换与其他两条途径相结合，则结果不仅不能促进城乡统筹发展，反而会继续拉大城乡差距。

第二，农业转移人口市民化途径的效应不明显。由于现行增减挂钩政策并未以农民市民化为本，增减挂钩对农业转移人口市民化的作用有限，进而由农业转移人口市民化途径产生的对城乡统筹发展的影响也不明显。

第三，农村投入途径的效应最为关键。在城乡建设用地置换、农村投入及农业转移人口市民化三条途径中，城乡建设用地置换途径主要是促进城镇发展，农业转移人口市民化途径由于政策缺陷对城乡统筹发展影响不大。因此，在当前“城乡统筹发展重点在乡”的形势下，农村投入途径的效应最为关键。对农村投入越多，越有利于加快实现城乡基础设施一体化与基本公共服务均等化，增减挂钩的城乡统筹发展效应就越大。endprint

2.部分地区增减挂钩的城乡统筹发展效应受到抑制的原因

根据前文分析，目前增减挂钩的城乡统筹发展效应主要取决于对农村的投入情况，即土地增值收益返还农村地区的情况。虽然有关政策规定，“经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村”。但实际上土地增值收益究竟能返还多少，农民能分享多少土地增值收益，主要由当地政府决定。这也是增减挂钩的城乡统筹发展效应具有区域差异性的主要原因。现实中，确实有一些地方在实施增减挂钩过程中，仅仅将增减挂钩看作城乡建设用地置换的途径、获取城镇建设用地指标的手段，忽视向农村返还土地增值收益，从而抑制了增减挂钩的城乡统筹发展效应。其原因主要有两大方面。

第一，部分地方政府追求短期利益最大化。在现行体制下，财政收入最大化与经济增长速度最大化是地方政府的主要目标。显然，在短期内，将资金投向城市而不是农村更有利于实现这两个目标。因此，现实中，一些地方政府在增减挂钩政策实施过程中，并没有按照规定将土地增值收益全部或大部分返还给农村和农民，从而导致农民拆迁补偿较少、农民换房成本较高、集中安置小区配套设施不齐全等损害农村农民利益的现象。

第二，增减挂钩政策、宅基地制度缺陷使得土地增值收益未返还农村地区成为可能。一是现行增减挂钩政策没有对土地增值收益返还农村地区制定具体的实施细则，缺乏此方面的考核及惩罚机制，从而使地方政府在政策实施过程中享有较大的自由裁量权，其利益得到最大程度保障，而农民的利益可能被忽视。二是现行宅基地制度仅规定，宅基地所有权归集体所有，农民只具有长期使用权，宅基地被集体收回时，农民可获得适当补偿，但没有明确集体土地所有权的主体，界定“长期”的含义、补偿标准。这样，少数乡（镇）、村领导作为集体代表就可能随时收回农民宅基地，并按自己对宅基地的估值给予农民补偿，从而使得增减挂钩中地方政府截留土地增值收益、减少给农民的补偿成为可能。

四、提升增减挂钩对城乡统筹发展效应的建议

1.规范增减挂钩中城乡建设用地置换机制

第一，明晰农村宅基地产权，加快推进农村宅基地确权登记工作。界定农民对宅基地的使用权为永久性用益物权，确定宅基地被收回时的补偿标准，赋予宅基地使用权的转让、抵押、担保等权能，探索宅基地有偿使用制度。加快推进农村宅基地确权登记发证工作，以便农民可以凭借自己的产权证书，保护自己的权利。

第二，坚持规划先行，编制高质量的增减挂钩规划。在土地利用总体规划、城镇规划、村庄规划、城镇经济发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编制“增减挂钩”规划及年度规划，提高规划科学性和前瞻性，严格按相关规划有序实施方案，并且以规划约束力维护“增减挂钩”的长期机制，坚决杜绝以追求政绩工程为目的的短期行为。

2.完善增减挂钩中农村投入机制

第一，建立土地增值收益返还农村的保障机制。一是将土地增值收益返还农村的相关事宜具体化，明确土地增值收益的内涵、返还方式、期限和比例，以及返还土地增值收益的用途、使用程序等问题。二是丰富考核内容，将土地增值收益返还农村的情况作为重要的考核内容。同时，要建立责任追究机制，没有及时足额将土地增值收益返还给农村地区的应受到严格的惩罚，这种惩罚不仅应该包括对政府的惩罚，还应该包括对相关责任人的惩罚。三是保障农民的知情权、参与权及受益权，以有效约束地方政府的行为。

第二，允许并规范挂钩周转指标跨县域流转。允许挂钩周转指标跨县域流转，有利于增加挂钩周转指标的增值收益，从而增加对农村的投入。但从部分省份已开展的跨县域流转试点来看，跨县域流转也存在诱发腐败、损害耕地保护等风险。为此，一是要选择合适的试点地区，应尽量选择在那些实施现行增减挂钩项目比较规范且积累了丰富经验的地区开展试点工作；二是要建立严密、规范、科学的挂钩周转指标跨县域流转程序，建立全过程、多方参与的监督体制；三是有序推进跨县域流转试点工作，严格控制跨县域流转规模。

第三，推进耕地适度规模经营与农民集中居住，提高农村投入的使用效益。以增减挂钩为契机，推进耕地适度规模经营与农民集中居住，转变农民传统的生产生活方式。在保障整理复垦出来耕地质量的基础上，组建农地股份合作社，对整理复垦出来的耕地进行适度规模经营，发挥其规模效应和示范效应。推进未转移到城镇的农民集中居住，完善集中安置小区的基础设施与公共服务设施，提升小区服务水平，积极吸引居民参与小区管理，加强农民集中培训，让居民自觉改变不良的生活和卫生习惯，逐步提高农民的素质与职业化水平。

3.构建增减挂钩中促进农业转移人口市民化激励机制

对于有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口，可以借增减挂钩机会鼓励他们退出宅基地，有序市民化。这不仅可以显化宅基地的价值，使退出者获得一些收入；而且可以减少资源的浪费，因为这些人很少回农村居住，在农村再建新宅是一种资源浪费。为此，需要构建增减挂钩中农业转移人口市民化激励机制。

第一，建立宅基地自愿有偿退出机制。对于已在城镇落户的居民，其自愿退出宅基地不仅应获得合理的补偿，还应获得一定的物质奖励。对于准备进城的农民，其自愿退出宅基地，在进行合理补偿的基础上，也应给予一定的其他奖励，如购买城镇商品房享受财政补贴，在定居地享有获得保障房的权利，放开在定居地落户限制，优先提供就业机会等。

第二，建立人地联动机制。土地流动的方向应该取决于人口流动的方向，“地随人走”。为此，可以将农业转移人口落户作为挂钩周转指标落地的一个必要前提。一个地区如果希望能有更多的挂钩周转指标落地，就必须解决更多的农业转移人口落户问题。这可以有效地遏制地方政府获取挂钩周转指标的冲动。

4.其他方面保障措施

第一，改革“以GDP为核心”的地方政府政绩考核评价体系。在增减挂钩中，一些地方政府之所以侵犯农民权益，无非是想促进经济短期内快速增长和增加财政收入，进而实现政绩最大化。因此，提升增减挂钩促进城乡统筹发展效应，必须改变现行的“以GDP为核心”的地方政府政绩考核评价体系，新型地方政府政绩考核评价体系应充分反映“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。endprint

第二，转变“土地驱动型”的经济增长方式。在“土地驱动型”经济增长方式下，城镇建设用地指标与经济增长速度直接相关。寻求更多的城镇建设用地指标便成为地方政府实现任期内经济增长速度最大化的重要工作。因此，在增减挂钩中，才会出现强拆强建，农民“被上楼”等损害农民利益的行为。所以，提升增减挂钩促进城乡统筹发展效应，需要将“土地驱动型”经济增长方式转变为“创新驱动型”经济增长方式，降低经济增长对土地要素供给的依赖，减少经济增长中的土地资源消耗。

参考文献

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