管办评分离背景下教育督导职能的完善

周芳

摘要：教育督导是我国的一项基本教育制度。随着我国教育改革的深入特别是管办评分离原则的确定，教育督导的职能也应作相应的变革、完善。应当通过明确教育督导对象的职权范围，转变教育督导职能的重心，完善教育督导的督政与督学两项传统职能；同时，通过规范教育评价组织的准入机制、运行机制和退出机制，建立科学的教育评估监测体系，健全评估监测结果运用机制，完善教育督导的评估监测职能。

关键词：教育督导；管办评分离；评估监测

中图分类号：C40文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0068-04

我国教育督导制度的建立和发展已经有几十年的历史，该制度在保障九年义务教育制落实，监督各级政府贯彻教育法律政策，提高各级各类学校的教育教学水平，科学服务教育决策等方面发挥了不可替代的作用，做出了重要贡献。但随着经济社会发展，我国教育管理模式发生了较大变革，教育督导制度尤其是教育督导的职能也应作相应的变革、完善。本文结合我国教育法律政策的相关规定，探讨完善我国教育督导职能的思路与措施。

一、教育督导职能变革的背景

教育督导是很多国家设立的一项基本教育制度，其实质是一种行政监管方式，是国家对教育进行监督和指导的有效手段。教育督导的职能是教育督导制度的重要内容之一，其完善和发展直接关涉教育督导制度的实施。在我国，1991年4月原国家教育委员会颁布的《教育督导暂行规定》明确了教育督导的两项基本职能，即督政和督学；2012年8月国务院颁布的《教育督导条例》进一步以法规的形式明确了教育督导的法律地位、职能和内容。实践中教育行政部门主要是以这两个文件为依据，在教育管理的大框架下进行教育督导的。

多年来，我国教育管理模式以单一的行政控制为主，政府直接统筹管理教育工作。随着经济社会的发展，这种管理模式的弊端日益显现：各类教育的特点和需求无法得到体现和满足；学校、教师、学生等教育主体的积极性和参与能力未能得到充分发挥；教育行政部门在教育质量评估中既当运动员，又当裁判员，难以得出客观公正的评价结果。鉴于此，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”这是我国教育改革的重大举措，明确了管办评分离的教育管理新格局。这里的“管办评分离”即管理、办学、评估三种教育职能相分离，分别由政府、学校、社会三个不同的主体实施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）提出：“推进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”可以看出，管办评分离的根本目的是解决教育分权问题，理顺政府、学校、社会三者之间的关系，重教育督导作为我国的一项基本教育制度，也应以管办评分离为原则进行变革，真正实现教育督导的专业性、客观性、独立性。2014年2月国务院教育督导委员会颁布的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》提出，建立督政、督学和评估监测三位一体的教育督导体系，这指明了我国教育督导职能的改革方向和发展趋势。具体而言，不仅要完善和发展传统的督政和督学两项职能，还要进行科学的教育评估监测。

二、教育督导的督政和督学职能完善

督政和督学是教育督导的两项传统职能，目前来看这两项职能的设计和实施都存在不少问题，其完善需要在坚持管办评分离的前提下做好以下三方面工作。

1.明确教育督导对象的职权范围

我国教育督导的对象主要是政府、学校、专业评价组织，这三个主体的职权范围都需要进一步明确。

第一，政府的职权范围。《教育督导条例》第二条规定，县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策进行督导，该规定确定的政府职能较为原则、抽象，没有明确各级政府的具体教育督导职责以及教育行政部门与其他行政部门的权力分配等，客观上造成政府特别是教育行政部门对本应由学校自主决定的事项越俎代庖等不良现象。因此，有必要通过教育督导职能变革，使政府特别是教育行政部门严格依法行使教育督导职能。具体而言，中央政府主要负责宏观教育领导工作；省级政府负责教育统筹工作；基层政府负责具体的教育督导工作。每一级政府都应各司其职，坚持法无授权不可为的原则，不对学校或其他教育机构的正常教育行为进行干涉。同时，应当明确哪些项目由教育行政部门审批，哪些检查活动由教育行政部门实施，使同级政府部门对于教育督导尽量不出现多头管理或无人管理的情况。教育行政部门应尽量减少项目审批环节，避免不必要的检查，给学校更多的办学自由，真正做到上级向下级放权、政府向学校和社会放权。

第二，学校的职权范围。学校是教育活动得以开展的组织主体，教育质量的高低在很大程度上取决于学校的办学效果。虽然我国《教育法》第28条明确规定了学校的自主办学权，但由于教育行政部门的职责不清，现实中容易出现教育行政部门越权管理或不作为等情况，这会打击学校的办学积极性和创造性。管办评分离的一项重要内容是真正让学校自主发展，充分发挥学校的能动性，确立以学校为办学主体的思路。从这个角度来看，应当进一步明确学校的各项自主办学权。我国不同层级的教育存在一定的差异性，要有针对性地加强不同类型学校的权利保护。对于基础教育，要给予学校在教学、教师聘任、学生管理等方面的自主权并予以充分保障，要积极推进学校校长选任、法人治理等方面改革。高等教育阶段学校的自主办学权首先体现在严格依法治校上，要推动大学章程的制定和完善；其次体现在提高人才培养的质量上，要培养专业性与学术性相结合的人才；最后体现在大学治理理念上，要将教学和科研两个环节紧密结合，以教学为基础，以科研促教学。

第三，专业评价组织的职权范围。目前，我国实行政府主导、学校组织实施的教育质量评价，评价结果的客观性、公正性、专业性受到社会各界质疑。教育质量评价是评价者围绕一定的目标，根据一定的社会价值标准和教育价值标准，选用科学可行的方法和手段，对教育的要素、过程和效果进行价值判断的活动。教育质量评价结果的公信力取决于评价组织的独立性、评价指标的科学性、评价过程的合法性，因此，政府要推动和引导社会力量成立专业的教育评价组织；教育评价组织要建立一套科学的评价指标体系，保证评价结果客观、公正，同时要明确教育评价的范围，逐步把各级各类教育都纳入评价体系中，促进我国教育整体质量提升。endprint

2.转变教育督导职能的重心

改革开放以来，为了保障“两基”（基本实施九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）任务顺利完成和“两全”（全面贯彻党的教育方针，全面提高教育质量）目标实现，我国教育督导职能主要体现为对各级政府执行教育法律政策情况的督促，即督政。随着全面普及义务教育目标的完成，我国教育督导工作应该更加侧重于督学，对学校的设立和发展、教学设施管理、教师队伍建设等进行监督和指导，促进学校教育教学质量提升。督学的内容不仅是监督，更重要的是指导，因此，督学人员专业化及督学责任区的合理设置成为督学职能得以有效落实的关键。

第一，督学人员专业化。督学制度产生于英国，英国督学人员需要具备很强的专业能力和水平，其选任有严格的程序。我国督学人员分为专职督学人员和兼职督学人员两类。虽然我国《教育督导条例》明确规定了督学人员的任职条件，但现实中督学人员的配置仍然存在不少问题，最突出的是督学人员特别是兼职督学人员的专业性不强。我国兼职督学人员多数是行政官员，还有一部分是从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员，他们在督学方面并不具备较强的专业能力，再加上督学人员培训机制缺失，使得我国督学制度未能真正起到专业的教育指导作用。解决这一问题需要做好三方面工作：一是确立督学人员的法律地位。我国应借鉴英国的经验，在相关法律中将督学人员定义为专业人员，要求其具有一定的独立性并保障其权威性和专业性。二是严格督学人员的选任程序与考评。督学人员除了具备《教育督导条例》规定的基本任职条件，还应具备相关学科的较高的专业水平。要完善督学人员培训、考核机制，对不合格者及时清退。三是强化督学人员的职权。督学人员不仅有权监督教育教学工作，还有权对教育教学工作提出有益的指导，高层次的督学人员还应有权参与相关教育法律政策制定。

第二，督学责任区的合理设置。督学责任区是我国《教育督导条例》明确规定的一项制度，目前已在全国范围内实施，但各地督学责任区建设中存在很多问题，最突出的是督学责任区的设置不够合理。为了解决这一问题，国家教育行政部门应当出台规范性文件，要求各地将每一所学校都纳入督学责任区的管理范围，同时，综合考虑行政区划、学校的类别和数量等因素，科学合理地设置督学责任区，真正形成无死角的有效督学机制；要完善督学责任区的职责，实行督学问责制度，对督学不作为者追究相应的法律责任。

三、教育督导的评估监测职能完善

评估监测是最能体现管办评分离的教育督导职能。2013年6月教育部颁布的《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》明确提出，适应经济社会和教育事业发展的新形势新要求，大力推进中小学教育质量综合评价改革，改革的总体目标是基本建立体现素质教育要求、以学生发展为核心、科学多元的中小学教育质量评价制度，促进学生全面发展、健康成长。该意见还提出了中小学教育质量评价体系的五方面内容、20项具体指标，为建立中小学教育质量评价体系奠定了良好基础。但由于我国教育评估监测工作开展得比较晚，如何实现该意见提出的教育质量综合评价改革目标，以及如何实现教育评估监测全覆盖，仍有不少问题值得探索，目前至少要做好以下五方面工作。

1.全面开展教育评估监测

我国《教育法》明确规定教育体系包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等学校教育，以及职业教育、成人教育等。这些不同层次、不同类型的教育都有质量评估的需要，因而应将教育评估监测制度推行到各级各类学校。教育行政部门要根据不同层次教育、不同类型学校的特点，建立相应的评估监测标准和规则，从宏观和微观两个层面使所有学校的教育教学质量都接受评估监测。

2.强调评估机构的独立性和权威性

管办评分离的目的之一是把教育评价职能交给社会，由独立的第三方机构对教育质量进行评估，评估机构的独立性和权威性就成为影响评估结果公正性的重要前提。基于此，我国应尽快完善教育评估机制，强调评估机构的非营利性。公益性是教育的本质特征，因此，教育评估机构的经费应该由国家财政支出，评估中仅收取必要的费用，严禁借评估牟利。借鉴国外相关经验及其他领域评估机构的准入规则，我国应建立严格的教育评估市场准入机制，由教育行政部门对申请成为教育评估机构者进行审查，包括审查其人员配置是否合理，是否达到符合规定的从业人数，从业人员是否具备评估资质、有无相关行业的从业经验等，对符合条件者予以批准。同时，要建立教育评估回避制度。评估人员不得参与与其有利害关系的学校的评估，以保证评估结果客观、公正。各地要建立教育评估行会制度，通过行业自律对评估机构进行业内监管。要建立健全评估机构退出机制，除评估机构自愿退出外，教育行政部门要定期检查，对不符合设立条件及评估过程中有违法行为的评估机构予以处理，直至责令关闭或吊销从业资质证书。

3.建立科学的评估监测体系

我国建立教育评估监测体系要从三个方面着手：一是明确评估监测主体和人员。教育评估监测是一项专业性、综合性很强的工作，仅由教育行政部门一个主体完成较为困难。因此，应当组建以教育行政部门为主，各类相关人员（如教育专家、学校领导、不同专业的教师、家长、学生代表等）参与的评估监测队伍。二是建立完善的评估监测指标体系。应当考虑不同层次教育、不同类型学校的特点，制定多样化的评估监测指标体系。三是采用比较先进的评估监测工具。如利用大数据技术进行信息收集和分析，针对不同主体的关注重点形成满足不同需要的评估监测结果，提升评估监测的效能。

4.注重评估监测结果的运用

教育评估监测结果的运用可以分为直接运用和间接运用。直接运用即将评估监测结果直接与学校的考核挂钩，此时评估结果对学校评级评优、学校领导升职等具有决定作用。间接运用主要是利用评估监测结果为教育法律政策制定提供依据，指导学校更好地进行教育教学活动。这两种模式各有利弊：教育评估监测体系无论如何科学、细致，都体现着制定者的主观意图，不可能做到绝对客观、公正，因此，如果将教育评估监测结果直接作为学校及其负责人的考评依据，容易诱发学校为了获得满意的评估结果而采取相应的教学管理模式，从而限制学校和学生自由发展的空间；如果教育评估监测结果只有间接效力，就会失去应有的威慑性而得不到重视。笔者认为，从目前我国教育督导制度的实施状况来看，我国对教育评估监测结果应注重间接运用，同时兼顾直接运用。为此，要做好三方面工作：一是明确教育评估监测的目的。对于教育评估监测，不应只看重结果，还要利用评估监测结果为教育立法和政府教育决策提供依据。政府部门要对教育评估监测结果进行分析，了解辖区内各级各类学校的教育教学情况，及时调整教育决策，合理分配教育资源，促进教育事业发展。二是强调教育评估监测结果对学校的指导作用，并使其对学校及学校领导的考评产生一定影响。对学校而言，要通过评估监测了解自身存在哪些不足，以更好地完成教育教学任务。政府对评估监测结果为优秀的学校要给予奖励，对严重不达标的要采取警告、限期整改、暂停招生等惩罚性措施，还要对学校领导实行问责制，问责结果作为其晋升的参考性依据。三是建立有效的教育评估监测结果公示、反馈机制。教育评估监测机构要定期公示教育评估的标准、过程及结果，不仅在教育系统内公示，还要通过适当的平台向社会发布，接受公众监督；要及时将评估监测结果反馈给学校，以便学校根据评估监测结果改进工作，对评估监测结果有异议时通过法定程序进行申诉或请求复评。

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责任编辑：邓林endprint