重大行政决策追责的相关法律问题探析

张倩

摘要：重大行政决策追责涉及主体、客体、程序、救济等方面的法律问题。立基于法学理论及有关重大行政决策追责的法律规范和实践，可以从追责主体、追责权限、责任主体三个方面解读重大行政决策追责的主体，从追责事由、责任形式、追责效果三个方面分析其客体，从形式程序、归责原则、责罚原则三个角度阐释其程序，从申辩机制、举证责任分配机制、申诉机制三个方面论述其救济。通过这些论析，大致可以勾勒出我国重大行政决策追责机制的基本法治要素，解决重大行政决策追责的相关法律问题。

关键词：重大行政决策；主体；客体；程序；救济

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0050-06

早在2002年，党的十六大报告就明确提出改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化，完善重大决策的规则和程序，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。此后，我国就着手建构重大决策责任机制。2014年，党的十八届四中全会明确提出：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。基于此，2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》将建立重大行政决策终身责任追究制作为法治政府建设的下一个五年计划的重要议题。但迄今为止，真正因决策失误而被追究责任的官员并不多见。究其原因，一定程度上是因为行政决策特别是重大行政决策追责的理念尚未转变为可操作的制度。从法理上讲，政治诉求的正当性与物理技术的可行性之间尚未形成有效的衔接机制。从现实来看，重大行政决策责任追究制度建设还面临一些法律障碍和难题，如现行法律对追责机制构成要件的规定不够明确、精细、全面。只有研究并破除这些障碍和难题，建立具有可操作性的责任追究机制，才能使重大行政决策责任诉求准确无误地传输给具体的责任主体。本文主要基于中共中央印发的《中国共产党问责条例》（2016年7月8日起施行）、《中国共产党纪律处分条例》（2016年1月1日起施行）和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日起施行，以下简称《暂行规定》），以及一些地方出台的重大行政决策程序规则，探讨我国重大行政决策追责机制的构成要件，以期推动这一机制法治化。

一、重大行政决策追责的主体

在法理上，主体即享有权利（力）、承担义务的公民或法人。据此，可从追责主体、追责权和责任主体三个方面对重大行政决策追责的主体进行分析。

1.追责主体

第一，追责主体的范围。从《中国共产党纪律处分条例》《暂行规定》以及山东、湖北、四川等省出台的重大行政决策程序规则来看，重大行政决策的追责主体包括行政机关、司法机关、人民代表大会、党组织。各主体内部又有不同的执行主体，如行政机关通常由监察部门作为追责的执行主体；司法机关由检察院和法院分工合作，共同担任追责的执行主体；党组织则由纪检委员会作为追责的执行主体。不过，现有法律没有明确人民代表大会中哪一部门担任追责的执行主体，对此，我国可以考虑借鉴西方国家的议会监察专员制度，在各级人大常委会中设立专门的监督委员会，行使追责的执行主体职责。

第二，追责主体的权限。从法理上讲，重大行政决策所涉行政纪律责任由行政机关追究，所涉组织纪律责任由党组织追究，涉嫌犯罪的由司法机关追究责任，涉及行政领导人事任免的由人民代表大会追究责任。学界对上述追责主体权限界分的争议集中在一点，即司法机关是否享有重大行政决策合法性审查权。代表性观点有二：一是司法机关能否审查重大行政决策合法性问题；二是司法机关能否审查涉及较多科技知识的行政决策。前者属于制度问题，需要通过制度变革加以解决。后者属于经验问题，可以借鉴他国经验获得答案。以美国为例，美国司法审查机制并不因环境决策具有高度科技性而将其排除在审查范围之外。笔者认为，我国重大行政决策追责中应适当强化司法机关的作用，适时将部分重大行政决策的合法性问题纳入司法审查范围。

第三，追责主体的顺位。在重大行政决策追责实践中，行政机关处于主导地位。这种地位主要体现在追责权的行使顺序上（即由谁首先启动追责程序），而不是体现在权力位阶的高低上。从法理上讲，上述四个追责主体之间是一种平行关系，追责过程中应各负其责。

2.追责权

第一，追责权的性质。在法理上，权力的性质决定权力主体行为的性质及其救济机制选择。由于重大行政决策追责过程中常常涉及不同身份的责任主体及不同形式的责任，所以行政追责权、司法追责权、人大追责权以及政治追责权（简称“追责四权”）并存的状态普遍存在，但我国尚未在有关行政决策的立法中明确规定“追责四权”，也就没有通过统一的立法厘定“追责四权”之间的关系及其作用范围和作用机制，以致在重大行政决策追责实践中，这四种权力难以形成合力，有时甚至导致追责过程受阻。鉴于此，我国亟须完善有关重大行政决策追责的法律，明确规定“追责四权”的性质。

第二，追责权的配置。重大行政决策追责权的配置问题涉及“追责四权”的配置比例以及各自的内部分解和分配问题。权力配置比例是决定整个追责制度性质的基本要素，如在行政追责权比重偏大的情况下，整个重大行政决策追责制度就属于行政主导型制度。“追责四权”各自的内部分解和分配是权力得以顺利运行的基本条件。在法理上，重大行政决策追责权至少可以分解为告诉权、调查权和审查权三个基本单元。以司法追责权为例，根据现行法律、法规的相关规定，涉嫌犯罪的重大行政决策的追责权归司法机关，其中，侦查权和起诉权由检察院行使，审判权由法院行使。同理，行政追责权也可以分解为告诉权、调查权和审查权三个单元，分别交由不同的机关行使。其中，告诉权是对重大行政决策提起追责的权力；调查权是对重大行政决策违法或失误的事实进行调查、收集相关证据的权力；审查权是根据事实和法律，对重大行政决策责任进行认定并作出最终处理决定的权力。从现有法律、法规来看，行政追责权尚未在我国行政系统内部进行明确的分解和配置，使得重大行政决策追责往往陷入启动不易、调查审查乏力的困境。endprint

第三，“追责四权”的关系。迄今为止，我国尚未在法律上对“追责四权”作出明确界分，这是导致重大行政决策追责实践中出现不同追责主体相互推诿、不同追责权力彼此抵销等问题的制度原因。从现有法律规定和追责实践来看，“追责四权”之间存在主从之分，其中，行政追责权的配置权重远远高于其他三种追责权。在这个意义上，我国重大行政决策追责机制具有“行政主导型”同体追责模式的基本特质：行政追责权居于主导地位，其他三权居于辅助地位；行政追责权的实现必须借助于其他三权。比如，只有启动人大追责，才可能实现对决策者行政职务的免除；只有发挥政治追责权的作用，才可能实现对决策者党内职务的免除。因此，构建行之有效的重大行政决策追责机制，必须从法律上理顺“追责四权”的关系。

3.责任主体

行政决策往往是多机关、多程序、多处分的集合行为，而非单一、静止的行政方式，因此，应当运用“过程论”思维理论，根据重大行政决策形成和执行的不同阶段，确定不同的责任主体及其责任分配。

第一，决策复合性视角的责任主体。重大行政决策的作出是一个复合性行为，它至少涉及决策中枢系统、决策咨询系统、决策信息系统、决策审批控制系统、决策后评估系统五个基本体系，这五个系统中的具体承办人、分管领导和主管领导都是潜在的责任主体。需要说明的是，决策中枢系统包括一个决策机构和最终“拍板”的决策人，在我国表现为各级政府全体会议或常务会议和行政首长。

第二，决策环套性视角的责任主体。重大行政决策程序具有环套性，具体表现为在决策程序中环套着公民参与、听证、专家论证、合法性审查、风险评估、集体决定等程序。学界对合法性审查程序、风险评估程序、集体决定程序中的行政官员属于重大行政决策责任主体不存在异议，但对公民参与程序、听证程序、专家论证程序中的参与人能否作为重大行政决策的责任主体尚有争议。由于本文主题所限，笔者不对这一问题展开论述，仅提出：负责组织公民参与程序、听证程序、专家论证程序的部门应该组织而没有组织的，承担相应的行政决策责任。

第三，决策阶段性视角的责任主体。重大行政决策作为调控行政的一种，与其他调控行政一样具有阶段性，可以分解为决策作出和决策执行两个基本阶段。每一个阶段都具有综合性，涉及多个参与主体，每个参与主体的行为都对重大行政决策的作出或执行产生直接或间接的作用和影响，因而都应当对重大行政决策失误、失败承担相应的责任。也就是说，作为重大行政决策的有机组成部分，不仅决策作出阶段的行政人员要承担决策责任，决策执行阶段的行政人员也要承担相应的决策责任。

二、重大行政决策追责的客体

在法理上，客体即主体行使的权利（力）、负担的义务所指向的对象。据此，重大行政决策追责的客体大致可以分解为追责事由、责任形式、追责效果三个基本元素。

1.追责事由

追责事由是追责主体对涉嫌重大决策违法或失误者进行追责的事实依据或理由，也是被追责人申请责任豁免的依据。在法理上，追责事由可以分为主观事由和客观事由：主观事由是指决策者在决策过程中存在故意或疏忽且这种心态与不良后果存在因果关系；客观事由是指行政决策已经实施并造成客观损害后果。参照刑法上的客观归责理论，重大行政决策的客观归责事由可以分解为三个要素：（1）重大行政决策造成了重大损失或不良影响；（2）损失或不良后果与重大行政决策之间存在常态上的关联性，即因果关系；（3）重大行政决策所导致的结果不属于法律明文规定的免责条件。鉴于重大行政决策内在地包括决策咨询、信息收集、决策中枢、决策执行、决策后评估等多重系统，对追责事由也应当根据决策行为所处的不同系统进行区别认定。我国现有法律规范并未考虑到重大行政决策的这种复合性，所规定的追责事由仅限定在决策中枢系统，而没有涉及信息收集、决策执行等系统。未来制定重大行政决策追责条例时，应将追责事由的认定区间扩展至行政决策的制定、执行、评估等过程。

2.责任形式

从法理上讲，重大行政决策的责任形式包括道德责任、政治责任、法律责任、纪律责任等。一般而言，法律责任对应的是决策的合法性问题，政治责任对应的是决策的合理性问题，道德责任对应的是决策的伦理性问题，这三种形式的责任虽相竞合，但构成要件不同，互不吸收，也互不替代。违法性是承担法律责任的前提，违犯法律的行为必然违背政治纪律和道德准则，在这个意义上，政治责任和道德责任可以理解为法律责任的连带责任，在追究重大行政决策法律责任的同时需一并追究政治责任和道德责任。政治责任和道德责任也有其独立存在的意义：政治责任和道德责任不以违法性为条件，出现重大行政决策失误或失败时需要追究相应的政治责任和道德责任，但如果该决策没有违背制定法的明文规定，就不能追究决策者的法律责任。政治责任和道德责任不可分割，追究重大行政决策的政治责任时需连带追究道德责任。

对重大行政决策者具体责任的追究，尤其是对位高权重的行政领导人的责任追究，可能涉及责任追究的顺序问题。一般情况下，法律责任的追究是启动政治审查和道德谴责的基本条件。一旦启动重大行政决策追责，就会涉及党内职务处理问题，此时政治责任是作为法律责任的连带责任被追究的。与政治责任一样，道德责任也多是以法律责任的连带责任的形式被追究的。

3.追责效果

追责效果即追责主体希望通过追责程序达到的效果，它是衡量重大行政决策追责机制效能的重要指标。重大行政决策追责涉及多种形式的责任，每一种责任追究都蕴含不同的价值诉求，所欲达到的效果也存在差异。（1）道德责任的追究效果。理论上，追究重大行政决策道德责任的目的有二：一是维护政府的道义形象；二是维护政府的公信力。我国未来重大行政决策追责体系有必要纳入决策主体向社会公开道歉、决策失信补偿、引咎辞职等机制。（2）政治责任的追究效果。现阶段，我国政治责任的实现途径主要有党组织追究和人大追究两种基本形式，其中，党组织追究是指各级党委对党政机关中由其管理的干部应承担的重大行政决策政治责任进行追究，人大追究是指各级人大及其常委会对其选举、决定、任免的干部应该承担的重大行政决策政治责任进行追究。追究重大行政决策的政治责任意在维护政府对人民负责的形象，维护公权力行使的严肃性，警示重大行政决策者审慎、负责任地行使权力。（3）法律责任的追究效果。对重大行政决策者法律责任的追究，是现代法治国家建设责任政府的基本条件，意在维护法律的尊严和秩序。基于法律本身所具有的惩罚性、救济性、预防性等功能，追究重大行政决策的法律责任不仅能够达到惩罚和教育违法决策者、维护决策安全与权力秩序的效果，还能对受重大行政决策不当影响的法律关系予以恢复、矫正，对重大行政决策侵害的利益予以赔偿或补偿。endprint

三、重大行政决策追责的程序

在法理上，程序包括形式程序和实质程序，形式程序指行为的步骤、顺序等方面的规则，实质程序指形式程序的依据及其价值取向的正当性等方面的法则。据此，可以从形式程序、归责原则、责罚原则三个维度来考察重大行政决策追责的程序。

1.形式程序

重大行政决策追责涉及的四种权力分属不同的部门、具有不同的性质，因而在理论上，重大行政决策追责有四种不同的运行程序。比如，政治问责需遵循党内法规规定的相关程序，司法问责需遵循司法裁判的基本程序，人大问责需遵循人大议事的相关程序。从现有法律来看，政治问责、司法问责、人大问责的程序都有据可循，但行政问责缺乏统一程序规定。鉴于此，我国应制定统一的行政决策程序条例，以保证行政问责的统一性。另外，应当通过立法进一步明确人大问责具体由人民代表大会的何种职能部门实施；应当完善行政诉讼的受案范围，使司法问责切实发挥对行政决策的司法审查功能。在四种追责程序并存的情况下，只有实现四者有序衔接、联动，才能保证重大行政决策追责机制良性运转。在现有制度框架下，应以行政追责程序前置为原则，在行政追责程序终结之后，再启动其他追责程序。其他三种追责程序的运行顺序是：人大追责程序优先，政治追责程序次之，司法追责程序最后。

2.归责原则

对重大行政决策追责而言，归责原则是对追责事由的共同特征的抽象和概括，其在重大行政决策追责机制中处于基础性地位。（1）法律责任的归责原则。基于责任法定原则，法律责任须以违背法律明文规定为要件。在一般法律责任追究中，“违法”通常只是一个必要条件，而非充分条件。由于重大行政决策涉及重要行政资源配置和社会利益格局调整等重大事项，所以重大行政决策追责必须遵循严格的法治原则，宜采用“违法”归责原则，即将“违法”作为构成重大行政决策法律责任的充分且必要条件，将“后果”作为责任轻重的考量因素而非归责要件。由于法律责任与政治责任、道德责任有着必然的内在联系，所以“违法”也是追究重大行政决策政治责任和道德责任的充分且必要条件。（2）政治责任的归责原则。政治责任通常作为法律责任的连带责任存在，此时其追究遵循“违法”归责原则。实践中，政治责任具有一定的独立性。如果一项重大行政决策在形式上是合法的，但违背了政治正确原则，造成了不良后果甚至重大损失，那么，决策制定者和执行者都应承担政治责任。此时，政治责任从法律责任中独立出来，依据政治原则或政治纪律予以追究，即实行责任倒查机制。（3）道德责任的归责原则。道德责任如果是法律责任的连带责任，就遵循“违法”归责原则予以追究。与政治责任相似，道德责任也可以独立出来，以道德法则或伦理规则为依据，遵循“结果”归责原则予以追究。

3.责罚原则

涉嫌重大行政决策的责任人尽管多是位高权重的行政领导，但其作为一个公民的基本权利应当受到法律保护。具体而言，对重大行政决策者施以处罚或惩戒需遵循四个原则。（1）责罚法定原则。该原则是指重大行政决策的法律责任应当由法律规范预先设定，出现违法行为或法定责罚事由时，按照法律规定的责任形式、责任范围、责任方式追究责任。责罚法定原则有助于防止责任擅断和非法责罚，需要注意的是，在采用这一原则时不能实行有害追溯，即不能根据事后的法律追究或加重在先行为的责任。（2）责罚相当原则。该原则相当于刑法上的罪刑相当原则，指对于重大行政决策的责任追究，应根据决策行为的具体情节，按照行政法上比例原则的要求，使责罚相当，不能小错大惩，更不能大错小惩。（3）过错推定原则。重大行政决策者需为其决策的合法性、科学性、适当性等承担举证责任，证明其在决策中不存在法律、政治或道义上的过错，否则，就应当为决策造成的损失或不良后果承担责任。（4）数责并罚原则。决策者需要承担两种以上的责任时，按一定的顺序和原则对多种责任进行定性，不同性质的责任出现竞合时，可以借鉴刑法中的数罪并罚原则予以处理，即对决策者的身份和责任进行明确划分，不同身份所产生的责任或者同种身份产生的不同性质的责任不能相互替代、抵销，责任人需一并承担。

四、重大行政决策追责的救济

重大行政决策追责在本质上属于公务员惩戒制度的范畴，涉及被惩戒者法定权力（利）的限制或剥夺，故需遵循正当法律程序原则，构建行之有效的申辩机制、举证责任分配机制和申诉机制。

1.申辩机制

在司法程序中，为了彰显程序正义，一般会赋予被告陈述、申辩的权利。同理，在重大行政决策追责这样一个具有准司法性质的程序中，为了维护被追责人合法权益、防止追责权滥用，也应该赋予被追责人陈述、申辩的权利。陈述权是指被追责的重大行政决策者就自己作出决策的依据和理由向追责主体进行陈述的权利。申辩权是指被追责的重大行政决策者就自己作出决策的依据和理由与追责主体展开辩论，对决策依据和理由作进一步说明的权利。

第一，行政追责中的申辩机制。我国《公务员法》第9章、《行政监察法》第5章、《行政机关公务员处分条例》第5章都规定，对公务员进行处分时，应该听取当事人的陈述和申辩。但很多地方出台的针对重大行政决策追责的程序规则中，都没有提及要听取被追责人的陈述和申辩。目前，国务院正在制定重大行政决策追责条例，建议其中明确规定被追责人有陈述权和申辩权，以保证追责主体更加全面地了解决策者在决策过程中的依据和考量的因素，从而判断决策是否符合法律规定和比例原则的基本要求，进而更加客观公正地判断决策者是否需要承担决策责任以及在多大程度上承担决策责任。

第二，人大追责中的申辩机制。根据我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第8章第46条，在重大行政决策人大追责程序中，被追责人有权进行申辩，但其申辩意见能否作为人大常委会的审查意见，需要经过人大常委会主任会议决定。

第三，政治追责中的申辩机制。目前，对党政领导干部进行责任追究的依据主要有《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》和《暂行规定》。由于《中国共产党问责条例》没有明文废止《暂行规定》，只是规定“此前发布的有关问责的规定，凡与本条例不一致的，按照本条例执行”；同时，由于前两部条例规定的内容主要是问责主体、责任主体、问责情形、责任方式等，对问责的程序没有详细规定，而《暂行规定》第3章专门规定了“实行问责的程序”，所以该章的一些规定继续有效。该章第14条规定：作出问责决定前，应听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩并记录在案；对其合理意见，应予采纳。重大行政决策的政治追责往往涉及党政领导干部职务处理问题，因而应适用这一规定。endprint

第四，司法追责中的申辩机制。司法机关对涉嫌犯罪的重大行政决策进行追责的过程就是检察机关起诉和法院审判的过程，所涉及的申辩机制在我国《刑事诉讼法》中有详细规定，此不赘述。

2.举证责任分配机制

在重大行政决策的行政问责程序中，应参照行政诉讼法上的“举证责任倒置原则”，由被追责人承担决策合法的举证责任，失误事实、危害后果等的举证责任由追责者承担更为合适。在重大行政决策的司法问责程序中，如果行政决策涉嫌犯罪，则由控诉方承担举证责任，否则有违“被告不自证其罪”的刑事诉讼法理；如果行政决策涉及赔偿，则依据赔偿法上“谁主张，谁举证”的原则，在追责者与被追责者之间公平分配举证责任。重大行政决策的人大追责涉及由人大选举或决定的行政官员的责任认定问题，应适用“谁主张，谁举证”的原则，由被追责者承担对国家和人民已尽忠诚义务的举证责任，追责者承担决策者没有对国家和人民尽到忠诚义务的举证责任。重大行政决策的政治问责主要涉及决策中领导责任的认定问题，这种责任兼具政治责任和纪律责任双重属性，有必要实行“谁主张，谁举证”的原则，由被追责者对自己遵守党的决策纪律进行举证，追责者对被追责者没有遵守或没有完全遵守党的决策纪律进行举证。

3.申诉机制

第一，行政申诉机制。依据行政程序对重大行政决策进行责任追究，本质上属于行政处分的范畴。我国《公务员法》《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》都规定了对处分不服的申诉机制，2008年中共中央组织部、人社部还印发了专门的《公务员申诉规定（试行）》。受到行政追责的重大行政决策责任人对追责结果不服的，可以依照这些法律、法规、规范性文件中关于行政申诉的规定寻求救济。

第二，党内申诉机制。在我国，各级党委是重大行政决策的实际领导者和执行者，因此，在重大行政决策追责程序中，凡是涉及重大行政决策责任的党员干部都要受到党纪追究，若对追责结果不服，可以依照《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《暂行规定》的相关规定寻求救济。

第三，司法申诉机制。根据我国《刑事诉讼法》第241条，行为人涉嫌重大行政决策犯罪的，若对生效判决或裁定不服，有权通过申诉程序寻求救济。申诉是提起审判监督程序的重要材料来源，受理申诉的人民法院如果发现被申诉的判决或裁定确有错误，应当提审或者指令下级人民法院再审；受理申诉的人民检察院如果发现被申诉的判决或裁定确有错误，应按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。

五、结语

重大行政决策在现代国家治理体系中具有不可替代的功能和作用。为确保重大行政决策的科学性、民主性、合法性、安全性，我国已经将重大行政决策立法提上了议事议程。目前，国务院正在着手制定重大行政决策追责条例。基于上述分析，建议该条例中设置专门条款，明确规定重大行政决策追责的主体、客体、程序和救济，形成比较完善的重大行政决策追责机制。

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责任编辑：邓林endprint