超大城市基础设施建设与城市病治理研究——基于京津冀协同发展的思考

◎ 陆小成

超大城市基础设施建设与城市病治理研究
——基于京津冀协同发展的思考

◎ 陆小成

加强超大城市的城市病治理，需要加快基础设施建设步伐。以北京为例，北京基础设施投资力度持续加大，交通道路、污水处理、能源生产等领域建设能力不断提升，但首都人口密度过大，基础设施承载压力大，地铁覆盖面不够，污水处理缺口大，环境污染严重等城市病问题需要系统性治理。加强北京超大城市病的治理，需要以京津冀协同发展为战略指导，加强首都城市圈基础设施均衡化、一体化建设与发展，加大轨道交通设施建设密度和覆盖面，构建首都水生态圈，开发低碳新能源，鼓励社会资本参与周边区域基础设施投资与建设，为疏解非核心功能和产业转移、人口外迁提供重要保障。

超大城市 城市病 治理 京津冀

城市基础设施是为城市生产和生活提供能源、交通、邮电、通信、供水、排水、环境保护等多个领域特定服务的设施，是城市赖以生存和发展的物质基础，也是产生城市集聚效应的决定性因素［1］。城市基础设施的发展水平在一定程度上反映城市的发展水平和竞争能力［2］。超大城市在长期快速发展中积累形成人口膨胀、交通拥堵、雾霾天气频现、环境污染等“城市病”难题，引起党中央和国务院的高度重视。2014年2月26日，针对北京雾霾等超大城市病问题，习近平总书记提出要加快京津冀协同发展，加快解决北京“城市病”问题。城市病主要表现在城市自然资源短缺、生态环境破坏、基础设施不足、公共服务紧张、公共安全弱化、生活质量下降、社会隔离加剧等方面［3］。其中，城市基础设施的不足及其建设情况与城市病的形成及其治理存在一定的相关性。深入落实首都城市战略定位，加强首都超大城市病治理，加快北京基础设施建设与城市病治理步伐，具有重要的现实紧迫性和战略意义。

一、超大城市基础设施建设的发展态势：以北京为实证分析

（一）城市基础设施投资高位运行，不断增加设施供给总量

2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》将城市划分为五类七档，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，如表1所示。2013年北京市常住人口为2114.8万人，首都功能核心区为221.2万人，城市功能拓展区就超过1000万人，达到1032.2万人。北京市属于典型的超大城市。应对人口不断增长所带来的资源能源、环境等压力，超大城市的城市病问题一直困扰首都北京的持续发展，加大基础设施投资和供给总量也是北京一直应对超大城市发展的基本举措。

表1　城市规模划分标准

表2　北京基础设施投资（1978-2013年）单位：亿元

目前，北京市对基础设施投资仍处于千亿元的高位运行，如表2所示，2013年北京市基础设施投资比2012年有所减少，但整体上是上升态势，从1978年的5.4亿元增加到1785.7亿元。基础设施投资占全社会固定资产投资比重2013年为25.4%。其中能源基础设施投资增速最高，从2012年的231.9亿元增加到2013年的270.2亿元，邮政电信基础设施较上一年略增长10.9亿元，而公共服务业和交通运输业的基础设施投资各有50亿元左右的下降。逐年的基础设施投资不断增加扩大了基础设施建设水平和覆盖面，基础设施总量不断提升，为促进首都经济社会持续发展提供了重要的基础条件和保障作用。

（二）交通基础设施建设力度加大，境内道路、公路总里程、轨道交通运营线路不断延伸，轨道交通客运量接近公交电汽车客运量

近些年来北京交通基础设施建设力度加大，境内道路、公路总里程从2012年的28585公里增加到2013年的28808公里。2013年，高速公路里程达到923公里，城市道路里程达到6295公里。从表3公共交通及客运出租小轿车情况看，年末运营车辆2013年为27590辆，比2012年增加1759辆。从客运量看，2013年达到804775万人次，比2012年的761578万人次增加了43197万人次，说明出行人次明显增加。从客运量结构来看，乘坐公共电汽车的人次有较大程度的减少，从2012年的515416万人次减少到2013年的484306万人次，减少了31110万人次，而乘坐轨道交通的人次却有较大程度的增加，从2012年的246162万人次，增加到2013年的320469万人次，增加了74307万人次。从这一结构变化来看，北京市整体客运量明显增加，说明出行人次增加，越来越多的乘客选择的是轨道交通，说明轨道交通准时、客运量大等优势进一步得到乘客的认可，而公共电汽车可能因为城市交通拥堵无法准时到达、等待时间过长、运营时间短等问题存在，导致客流量较大幅度的下降。从客运出租小汽车来看，2013年末运营车辆达到67046辆，比2012年增加了400辆，出租小汽车的客运量2013年达到69946辆，比2012年增加了84万人次。从以上的公共交通运营车辆、运营线路条数与长度、客运量以及出租小汽车客运量等情况看，北京对公共交通的投入有明显增加，客运量均较前继续增长，说明北京交通出行的需求没有得到缓解，公共交通压力持续存在。

表3　公共交通及客运出租小轿车情况（2012-2013年）

（三）污水处理能力、再生水利用量、垃圾无害化处理能力等继续提升

北京不断加大污水处理、垃圾处理等领域基础设施建设，使得污水处理能力、再生水利用、垃圾无害化处理能力得到提升。2013年北京污水处理能力为393万立方米/日，比上一年有所提升，污水年处理量达到131401万立方米，污水处理率为84.6%，污水排放总量为155317万立方米。在管道建设方面，排水管道长度达到13505公里，污水管达到6363公里，雨水管达到5038公里，均比上一年有一定程度的增加。2013年的再生水利用量为80108万立方米，比2012年增加5105万立方米。2012年节水量为11322万立方米，比2011年增加了11万立方米。北京生活垃圾处理能力得到提升，2013年达到21971吨/日，生活垃圾无害化处理率达到99.3%。

（四）能源生产量、消费总量均不断攀升，能源消费以第三产业和生活消费为主

2013年，北京能源生产量继续增长，一次能源达到536.8万吨标准煤，比2012年增加了35万吨标准煤，二次能源生产量有所减少，2013年为3170.9万吨标准煤，汽油、煤油、柴油、燃料油、液化石油气等生产量均有所减少。从表4能源消费总量及万元地区生产总值能耗来看，2013年为7354.2万吨标准煤，比2012年增加了176.5万吨标准煤。从能源消费结构看，第一产业略有增加，第二产业有明显减少，第三产业和生活消费有明显增加。能源消费以第三产业和生活消费为主，而第二产业的能源消费有所减少，符合北京服务型经济结构，但能源消费总量提升可能带来更多的能源压力以及消耗所带来的排放问题。

表4　北京能源消费总量（2003-2013年）单位：万吨标准煤

二、超大城市基础设施建设与城市病形成的原因分析

（一）核心区人口密度过大，基础设施承载压力大，城市病问题难以遏制

城市病是指在快速工业化和城镇化背景下，由于大量人口和经济活动向城市集聚，带来交通拥堵、环境污染、房价高涨、平民窟并存等一系列问题的统称［4］。城市病的根源还是人口问题［5］。伴随着北京市常住人口的逐年增长，2013年常住人口达到2114.8万人，较2012年增加了45.5万人，其中常住外来人口达到802.7万人，较2012年增加了28.9万人。如表5所示，从人口密度来看，核心区达到了23942人/平方公里，西城区人口密度是全北京最高，达到了25787人/平方公里。西城区、东城区应该是人口膨胀最为严重的区域，应该重点分析西城区、东城区以及城市功能拓展区吸引更多人集聚的内外部原因，而这些区域均是中央部委及其所属机构和事业单位集聚区，这些机构承担了首都的行政、经济、教育、文化、医疗等众多功能，也是中国各类资源最为高端、最为密集、最为权威、最为完善的区域高地。快速城市化导致了城市病［6］。人口总量增加和不断膨胀，必然带来更大的交通、住房、就业等压力，导致北京城市病问题的进一步恶化和加剧。而基础设施作为承担人口就业、生活的基本条件和服务保障，投入总量不足，与人口增量不匹配，必然会降低基础设施的供给能力，从而又加剧城市病问题。交通、能源、资源、环境等领域基础设施建设与发展在客观上是缓慢提升的，在主观上由于人口流动性比较大，人口增量难以控制和预测，所以基础设施建设投入难以跟上人口增长水平，其结果必然会导致交通拥堵、环境恶化、资源能源消耗大等城市病问题，而且短时间内还难以遏制。

（二）地铁覆盖面不够，建设速度难以跟上超大城市发展需求，公交面临庞大的人口出行压力，机动车拥有量继续增加，加剧了城市病问题

北京近年来加快了轨道交通的建设速度，2013年轨道交通运营线路长度465公里，2012年轨道交通运营线路长度442公里，地铁线路每年都在延伸，地铁承担客运量越来越大，占整个客运量的39.82%，比2012年的32.32%提高了7.5个百分比，说明地铁在整个公交系统的作用和地位在提升。但与发达城市如纽约、伦敦、东京轨道交通客运量占整个公交或交通出行的80%相比，北京地铁的覆盖面和运能还远远不够。北京地铁还没有完全覆盖到北京所有区县，如平谷、怀柔、密云等区县还没有通达。核心区的地铁线路尽管相对密集，但由于高层建筑、居住区、产业过于集聚和密集，高校、旅游景点密集，导致游客流、学生流、上下班流等高度聚合，北京成为最为拥堵的城市之一。从机动车拥有量来看，民用汽车、私人汽车均有较大程度的增长，民用汽车2013年达到518.9万辆，比2012年增加了23.2万辆。私人汽车2013年达到了426.5万辆，比2012年增加了19万辆，为已经拥堵不堪的首都交通“添堵”、“延时”，为严重的首都雾霾天气“充气”、“加油”。由于城市面积随人口膨胀不断扩大，加之小轿车快速进入家庭，道路及公共交通设施虽快速发展但仍赶不上需求的增长，北京交通患上了肠梗阻［7］。机动车数量逐年增长和排放量增加只能使北京更加拥堵和环境恶化。

表5　北京常住人口密度（按区县分）（2013年）

（三）用水刚性需求大，污水处理缺口大，难以缓解超大城市用水紧张难题

如表6北京水资源情况所示，全年水资源总量从2012年的39.5亿立方米减少到2013年的24.8亿立方米，人均水资源从2012年的193.3亿立方米减少到2013年的118.6亿立方米。按来源分，北京地表水、地下水的供应均有所下降，再生水以及依靠南水北调均有所增加，可见北京水资源无论总量供给还是人均水资源供给均比较严峻。从表7中可以看出，尽管污水处理能力有所提升，但污水未处理量为23916万立方米，而且污水排放总量2013年比上一年增长了3307万立方米，一方面用水刚性需求大，污水排放增加，给水资源供给增加更多的需求压力，另一方面，污水处理缺口比较大，水资源浪费严重，难以缓解城市用水紧张难题，节水工作需要加强。

表6　北京水资源情况（2003-2013年）单位：亿立方米

表7　北京环境保护（2012-2013年）

（四）能源环保设施建设滞后于经济发展，水环境不容乐观，大气环境相关指标有所降低，超大城市的雾霾天气没有得到有效遏制

北京受人口膨胀等压力，能源供不应求、环境受雾霾肆虐现状短期内难以改观，环保设施建设滞后于经济发展，水环境不容乐观，如表7所示，废水排放总量继续增长，2013年达到144579.93万吨，比2012年增加了4306.34万吨，从大气环境相关指标来看，二氧化硫（SO2）排放量、氮氧化物排放量、烟（粉）尘排放量等均有所降低，但超大型城市的雾霾天气没有得到有效遏制。

三、基于京津冀协同发展的超大城市基础设施建设与城市病治理路径

加快北京城市病治理，需要落实首都城市战略定位，以京津冀协同发展为基本理念和重要战略，加强超大型城市的基础设施建设与发展。针对北京基础设施建设存在的问题，应采取以下发展路径：

（一）加强首都城市圈基础设施均衡化、一体化发展并行，以均等化的公共服务供给促进人口有效疏解、区域协同发展和超大型城市病的根本治理

首都超大型城市病的问题出现不是短时间内形成的，有多方面的原因，但趋利避害和用脚投票的逐利秉性存在，区域差异如基础设施的巨大落差是城市病形成的重要原因。加强首都城市圈基础设施的均衡化、一体化发展与建设，促进基本公共服务均等化才能减少用脚投票的发生频率，也才能有效疏解过密的中心城区人口和产业，引导市场要素的均衡分布和空间流动。落实首都城市战略定位，应该加快城市功能疏解，加强落后区域的基础设施投资与总量供给，加大基础设施的均衡化、一体化建设，如交通、教育、医疗、文化体育设施等的均衡化发展，在落后区域建立名校、名医、名院的分支机构，或整体性搬迁。以均衡化的基础设施和均等化的公共服务供给促进人口疏解、京津冀协同发展，才能最终有效促进北京城市病的治理。

（二）借鉴世界城市经验，加大轨道交通设施建设密度和覆盖面，缓解首都交通拥堵压力

借鉴纽约、东京等世界城市经验，城市人口的流动主要是依靠地铁等轨道交通来承担，私家车大部分不用于上下班，而仅仅用于节假日出行。北京目前的出行特别是上下班出行主要依靠的是公共电汽车、地铁、出租车以及私家车，其中私家车还占有相当大的比例，这是导致交通拥堵以及交通尾气排放大的重要原因。因此北京城市病治理，要加快轨道交通建设力度，提高轨道交通设施建设的密度和覆盖面。一方面，核心区按照规划要加密，并提前开工，加快建设速度，以便尽快缓解交通拥堵压力，满足更高比例的市民出行需求。另一方面，加快核心区与周边区县、河北、天津等交界区域的地铁建设，以便缩小与周边落后区域的基础设施差距，吸引新增人口和产业往周边区域转移，缓解核心区人口、资源、交通压力，控制住核心区的人口增量。目前这方面的京津冀地铁规划还欠缺，发展严重滞后。加快周边区域的地铁等轨道交通建设，能有效吸引资源要素的投入，为核心区转移或外迁的各类企业、行政机构、事业单位等提供条件和发展环境，增加吸引力，能引得来，留得住，发展好。

（三）提高节水意识，安装节水设施，加强污水河道治理和生态修复，构建首都水生态圈

基于北京水资源匮乏现状，应该提高全民节水意识，鼓励安装节水设施，并制定节水量交易制度，同时加强污水河道治理与生态修复，对排污企业进行强制性的关停并转，不得排放污水，或者进行强制性的污水治理投资和购买污水排放权，引入社会资本参与污水处理、河道治理和生态修复，加大首都水资源的统筹协调和蓄水工程建设。基于北京地下水严重超采导致地质下沉以及地下水严重污染等问题，应明确规定北京禁止地下水开采。基于海水淡化技术进步，应重视利用海水资源、发展海水淡化产业的良好机遇，加快海水淡化及引渤入京工程的前期研究和项目建设。通过节水、水资源保护、生态修复、海水淡化与海水引入等系列工程建设，恢复北京多条河流功能，构建首都水生态圈，重现北京古都历史上的水乡本色，为构建国际一流的和谐宜居之都创造基础条件。

（四）加强能源环保设施建设，优化能源消费结构，开发低碳新能源

基于北京能源消费强度大以及能源消耗所带来的环境污染等系列问题，应该加强首都能源环保设施建设，优化能源消费结构，减少传统能源消耗，积极开发太阳能、风能、海洋能、核能等新型能源，减少能源碳排放强度，提高低碳新能源比重，充分利用北京在低碳技术等领域的科技优势、人才优势，加大低碳能源领域的技术研发和产业孵化，加快对周边污染地区及产业的能源技术改造和升级，加大节能减排力度，降低传统能源消耗，减少废气排放，协同治理环境污染和能源消耗问题。在环境治理中，要严格控制机动车增长，一是以总量控制减少交通尾气排放，加大对交通尾气的治理，强制性安装过滤器，对排放大的机动车征收更重的污染税。二是鼓励使用电动车，加大充电桩等配套设施建设，鼓励停车场、商场、社区安装充电设施。三是加大对太阳能、风能、生物质能、海洋能、核能等低碳新能源的开发，加强新能源设施建设与投资，以新能源及其产业发展，促进能源消费结构调整，促进能源发展方式转型和能源革命，进而形成新的经济增长点，促进超大城市病治理与建设。

（五）以京津冀协同发展为战略指导，鼓励社会资本和社会力量参与周边区域基础设施投资与建设，为非核心产业转移、人口分流、城市病治理提供保障

北京城市病治理离不开津冀的合作与协同发展，需要加大超大城市基础设施、产业、城市功能等多方面的协同规划与合作发展。一是加快周边区域基础设施投资与建设力度，加大对北京周边地区的经济建设与基础设施投资，利用市场机制，鼓励社会资本参与，盘活京津冀三地的基础设施资源，加强交通、教育、医疗、文化体育、能源、环保等多领域的设施建设。二是基于北京首都的科技、人才、资本、信息等多方面的优势，加快京津冀三地经济合作与产业发展，加快构建高精尖经济结构。完善区域科技创新资源的共享机制，推动科技创新资源自由扩散和优化配置，尤其要发挥北京研发和科技创新资源向天津、河北两地转移，提高两地基础创新能力［8］。以北京核心区部分高校、医院、部分国家机构及所属企事业单位、央企国企的搬迁或建立分支机构为契机，为河北、天津增加政治资源、信息资源及其他关键性资源，以资源疏解、功能调整、产业转移促进人口的迁移，有效治理北京超大城市病问题。三是在空间布局上，以促进京津冀协同发展为基本战略，构建多个中心城市，优化城市空间，重视周边城区或分中心城市的基础设施建设。实现重心外移，突破只顾“一亩三分地”的传统思维，加大基础设施建设，进一步缩小城乡、区域差距，减少产业、人口外迁的阻力，促进京津冀协同发展，为构建国际一流的和谐宜居之都提供基础保障。

［1］唐建新，扬军.基础设施与经济发展:理论与政策［M］.武汉大学出版社，2003:1.

［2］张舰.我国特大城市基础设施发展水平及分布特征［J］.城市问题，2012（6）:36-39.

［3］齐心.北京城市病的综合测度及趋势分析［J］.现代城市研究，2015（12）:71-75.

［4］赵弘.北京大城市病治理与京津冀协同发展［J］.经济与管理，2014（3）:5-9.

［5］谢靓.“城市病的根源还是人口问题”——北京市政协专题座谈社会治理［N］.人民政协报，2014-1-22（第2版）.

［6］陈哲，刘学敏.“城市病”研究进展和评述［J］.首都经济贸易大学学报，2012（1）:101-106.

［7］柴浩放.北京城市病的城乡关系透视［J］.生态经济，2015（7）:165-167.

［8］鲁继通.京津冀区域协同创新能力测度与评价——基于复合系统协同度模型［J］.科技管理研究，2015（24）: 165-170.

（责任编辑：卢小文）

Research on Megacity Infrastructure Construction and Urban Diseases Governance: Based on the Collaborative Development of Beijing，Tianjin and Hebei

Lu Xiaocheng

To treat megacity disease，infrastructure construction needs to be accelerated.Taking Beijing as an example，the city's infrastructure investment and construction has been increased continuously in terms of traffic roads，sewage treatment，energy production and other fields.But Beijing also needs systematic governance for excessive population density，infrastructure pressure，insufficient metro coverage，inadequate sewage treatment，serious environmental pollution and other disease problems.To treat megacity diseases in Beijing，strategic guidance for Beijing-Tianjin-Hebei Cooperative Development is needed to strengthen the construction and development of infrastructure equalization，integration in the capital city circle，increasing rail infrastructure construction density and coverage，constructing capital water ecosystem，and the development of low carbon new energy.Therefore guarantee could be provided for encouraging social capital to participate in infrastructure investment and the construction of surrounding areas，solving non-core functions，transferring industries，and relocating population.

megacity； urban diseases； governance； infrastructure

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.006

陆小成，北京市社会科学院市情调查研究中心副主任、副研究员，清华大学博士后，主要研究方向：基础设施、低碳经济、城市治理。