“BOT+TOD”轨道交通投融资模式初探——以佛山市地铁二号线为例

◎ 杨 露 彭 越 童圣宝

“BOT+TOD”轨道交通投融资模式初探
——以佛山市地铁二号线为例

◎ 杨 露 彭 越 童圣宝

近年来，我国城市轨道交通进入快速发展阶段，城市轨道交通的快速发展需要巨大的资金支撑，传统城市轨道交通投融资方式已经难以为继。本文从城市轨道交通TOD发展模式出发，分析“BOT+TOD”投融资模式的特点及其总体方案，并且以佛山市地铁二号线为例，提出“BOT+TOD”的具体实施路径与操作方法，为市政公用基础设施投融资体制改革、创新轨道交通投融资模式、土地管理制度的改革提供借鉴。通过此创新投融资模式在我国城市轨道交通中的成功运用，改善融资困难局面，促进我国城市轨道交通持续快速发展。

城市轨道交通 BOT TOD 融资模式

我国过往十年进入城市轨道交通发展的高峰期，各地政府将数以百亿计的庞大资金投放在轨道交通建设与运营上，不但是为了解决城市出行问题，并希望以此作为引导大都市扩张发展和激活城市内部更新的原动力。但传统上轨道交通与城市发展脱节、各自为政，较少从长远整合的角度考虑。这些现象都让轨道交通不能通过与城市生活紧密融合来发挥更高的社会经济效益，影响了轨道交通服务的吸引力与运营效益，更加重了政府对轨道建设和运营补贴的长远财务负担。

轨道交通建设投资是成为国家定向调控的重要抓手和稳定增长的重要基石，其投融资模式大致包括政府投融资、PPP模式、市场化投融资模式三种［3］，目前采用特许经营权的模式，北京、上海、广州、深圳等发达城市开始引入投资主体（见表1）。由于轨道交通项目投资庞大，回收期长，纯粹的市场化的融资方式一般不予采用。反之，政府投融资模式操作简单、可靠性强，但存在资金短缺难以长期持续投入、资金使用和运营效率较低、政府债务日增难以为继等不足［1］。PPP模式是近年来逐步推广应用的轨道交通投融资模式，该模式可以有效减轻政府财政压力、提高项目投资和运营效率。然而，在融资成本高、项目收益低和政策不确定的三重约束之下，轨道交通PPP项目对社会资本的吸引力不够，在国家推出的诸多项目中，能够真正落地的屈指可数。

国家近期一直不断出台政策，要求深化投融资改革，积极推广创新轨道交通投融资模式，因此拓宽融资渠道，寻找轨道交通新的投融资模式，使之适应我国目前大力发展公共交通、大规模集中建设轨道交通的形势［2］，成为解决当今轨道交通建设资金瓶颈问题的关键所在。

表1　中国主要城市地铁投融资模式

一、“BOT+TOD”投融资创新模式的概念

（一）城市轨道交通TOD发展模式

TOD模式具有功能复合、集聚开发、公交/步行主导、串珠式的城市空间结构等特性。城市轨道交通TOD模式是公共交通引导城市发展的具体应用，是一种面向城市轨道交通的土地开发战略，以轨道交通车站为中心进行高密度的商业、写字楼、住宅等综合开发，最大限度地吸引市民使用轨道交通，特别强调轨道交通的建设必须与城市土地利用规划及城市整体发展相协调，通过沿线土地资源与轨道交通综合开发，达成轨道交通与城市发展的良性互动与增值，极大促进二者建设和运营的投融资平衡，实现市民、政府、轨道交通和房地产开发的多赢局面［5］。

（二）“BOT+TOD”投融资模式

城市轨道交通“BOT+TOD”投融资体制改革方案，采用BOT的特许经营模式实施城市轨道交通的投资建设、运营管理与资产移交，并采用TOD模式将轨道交通沿线场站周边TOD综合开发范围内的土地一级开发收益及特定土地二级开发收益平衡轨道交通项目的建设投资和运营亏损，以构建并实施在政府财政、土地资源、税收减免及融资方式等方面优惠政策支持下的城市轨道交通准市场化的投融资模式。

二、“BOT+TOD”投融资创新模式总体方案

（一）轨道交通投融资体制改革总体目标

“BOT+TOD”投融资模式是在政府优惠政策（主要包括财政补贴政策、财税及费用优惠政策、融资模式优惠政策和沿线土地资源综合开发优惠政策等几个方面）和站场TOD综合开发资源配置的支持下，利用“轨道交通建设+运营+TOD综合开发”一体化运作方式，获得较大的综合经济效益，支持轨道交通快速发展的以及企业化运作的投融资模式。具体目标包含下述三个层面的涵义：

1.统筹轨道交通规划建设与土地开发的关系，使轨道交通外部效益内部化，以沿线土地综合开发（包括TOD规划范围内土地的一级开发和特定地块的二级开发）收益弥补轨道交通建设成本和运营亏损。

2.推行“轨道+物业”的轨道交通综合开发模式和特许经营机制，利用多元化的融资方式，引进社会资本参与轨道交通建设和运营，降低融资成本，有效分散政府风险［6］。

3.在财政补贴、税费减免和电价优惠等方面优惠政策的支持下，改革创新企业经营机制，探索建立责权统一的企业经营管理机制和现代企业管理制度，提升城市轨道交通的运营效率和服务水平，实现轨道交通行业的可持续发展。

（二）轨道交通投融资体制改革总体思路

建立城市轨道交通“轨道+物业”的投融资模式以及BOT特许经营管理模式，充分利用沿线TOD综合开发资源，通过场站TOD综合开发的高额收益吸引社会资本，通过BOT特许经营模式，参与城市轨道交通建设运营和沿线土地TOD综合开发，通过资源资产化、资产资本化运作，筹集城市轨道交通建设和运营补亏资金，实现城市轨道交通建设运营和TOD综合开发的社会经济效益最大化，支持形成轨道交通准市场化的投融资模式，减少政府直接财政投入，同时提高企业自主经营的积极性和效率，使城市轨道交通走上可持续发展的道路［7］。

第一，同步开展轨道交通工程前期研究和TOD综合开发研究，利用TOD综合开发的高额收益，采用BOT模式，通过轨道交通特许经营权和沿线土地资源综合开发权的捆绑招标，招募社会投资人参与城市轨道交通建设、运营和沿线土地TOD综合开发。

第二，政府与社会投资人签订特许经营协议，通过社会投资人筹集轨道交通建设、运营补亏和TOD综合开发资金，以此增强轨道交通的融资能力，建立安全可靠的资金链，并减少政府财政压力。

第三，社会投资人通过设立项目公司，按照特许经营协议的相关要求，采用多元融资方式，筹集资金进行轨道交通建设，并运营轨道交通一定时期后无偿移交给政府或政府指定部门。

第四，轨道交通特许经营项目公司按照国家与地方相关政策（包括一些优惠政策）的要求以及特许经营协议的相关规定，参与轨道交通沿线土地资源的TOD综合开发，加强综合开发物业与轨道交通的协调衔接。

第五、通过轨道交通沿线TOD综合开发资源地下地上空间一体化的综合开发，实现轨道交通建设运营社会经济效益最大化，并建立TOD综合开发收益反哺轨道交通建设和运营的机制以及资金链单向流动的机制（资金链只能从TOD资源综合开发流向轨道交通建设和运营，反之则被禁止），利用TOD综合开发收益，弥补轨道交通建设和运营补亏资金。

（三）轨道交通投融资体制改革总体方案

采用“BOT+TOD”的投资建设运营管理模式进行轨道交通工程投资、建设和运营管理，即采用BOT的特许经营模式实施城市轨道交通的投资建设、运营管理与特许经营期结束后的资产移交，并采用TOD模式将轨道交通项目沿线站场周边TOD综合开发范围内的土地一级开发收益及特定土地的二级开发收益平衡轨道交通项目的建设投资和运营亏损。

图1　BOT+TOD轨道交通投融资模式实施路径

三、佛山轨道交通二号线“BOT+ TOD”投融资模式

（一）佛山轨道交通“BOT+TOD”模式的发展契机

承载岭南文化特色的佛山是华南地区经济最活跃的地区之一，也是位处全国经济实力和发展竞争力排名前列的城市。强劲的经济发展自然使政府领导和群众对轨道交通建设和生活素质的要求更高。但面对土地资源日益短缺、多方利益平衡、政府财政资源有限等矛盾，以及配合佛山未来在广佛同城、产业转型、强中心等战略发展需求下，佛山需要一个多维度、跨专业、高度融合的方法来处理轨道交通与城市发展融合的难题。

（二）二号线（一期）基本情况

佛山城市轨道交通二号线一期工程项目由南庄站至广州南站，经过佛山禅城区、顺德区、南海区和广州番禺区，线路全长约32.3km，其中地下线长约22.9km，高架线路长约8.3km，过渡段长约1.1km；共设车站17座，其中地下车站12座，高架车站5座；设林岳综合维修基地1座，设湖涌停车场1座，新建石湾和花卉主变电所2座以及与3号线共用的湾华控制中心（线网8条线的集中控制中心）（见图2）。

图2　佛山市城市轨道交通2号线站点分布图

在新型城镇化快速推进、新一轮土地管理制度改革、优先发展公共交通的政策要求、铁路建设投融资体制改革和铁路用地综合开发快速发展的大背景下，为促进佛山市的城市升级、满足轨道交通可持续发展要求，经过政府投资+政府经营、政府投资+企业经营和公私合作投资与经营（即PPP模式）等三种投融资模式的比较分析，佛山城市轨道交通二号线一期工程项目采用BOT（建设-运营-转让）投资建设和运营管理模式，并可通过“轨道+物业”的方式，利用沿线土地TOD综合开发收益弥补轨道项目建设和运营的资金缺口，最终形成BOT+TOD的投融资模式。

（三）投融资实施路径

佛山市采用BOT的特许经营模式实施城市轨道交通的投资建设、运营管理与资产移交，并采用TOD模式将轨道交通沿线场站周边TOD综合开发范围内的土地一级开发收益及特定土地二级开发收益平衡轨道交通项目的建设投资和运营亏损，以构建并实施在政府财政、土地资源、税收减免及融资方式等方面优惠政策支持下的佛山市城市轨道交通准市场化的投融资模式，其实施路径如下（图3）：

第一，同步开展工程前期研究和TOD规划研究，配置TOD综合开发资源，充分挖掘轨道交通的社会经济效益。

第二，利用TOD综合开发的高额收益，通过特许经营权招标，吸引社会投资人参与轨道交通工程的投资、建设和运营以及TOD综合开发，剥离轨道交通债务资金与政府财政的关系，减轻政府的财政压力，降低政府的债务负担。

第三，进行轨道交通工程建设和建设期TOD综合开发范围内的土地一级开发，实现建设期工程投资平衡。

第四，特许经营项目公司进行项目运营管理及运营期TOD范围内土地一级开发和特定土地的二级开发，实现运营期资金平衡。

最后，特许经营期结束后，特许经营项目公司将轨道交通项目资产无偿移交给政府或政府指定的部门。

图3　佛山市城市轨道交通2号线实施路径

四、创新模式的意义

（一）为市政公用基础设施投融资体制改革提供借鉴

为加速推进新型城镇化的进程，佛山市开展了城市升级三年行动计划，由此带来市政公用基础设施巨大的资金需求。市政公用基础设施的建设面临着巨大的融资难题，各个城市也正在探讨市政基础设施的投融资体制改革，如深圳目前已将土地作价出资的投融资模式由轨道交通领域拓展到机场、会展以及市政基础设施建设等领域（地铁集团、机场集团、特区建设发展集团）。因此，BOT+TOD轨道交通投融资模式可为佛山市市政公用基础设施投融资体制的改革提供经验借鉴。

（二）为探索创新轨道交通投融资模式提供试点经验

目前珠三角城市群正在大力发展轨道交通（包括城际轨道、城市轨道和现代有轨电车）作为促进区域一体化发展、缓解城市及区域交通压力的重要举措。轨道交通巨额投资带来较大的财政负担，各级政府均在积极探索创新轨道交通的投融资模式。例如，广东省政府采用TOD综合开发模式筹集珠三角城际轨道交通的建设资金，深圳轨道交通建设采用土地作价出资（轨道+物业）的投融资模式来缓解政府建设轨道交通的资金压力。同时，国务院办公厅出台《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发［2014］37号）》的政策，实施铁路用地及站场毗邻区域的土地综合开发，拓展铁路的投融资渠道，缓解铁路的投资压力，支持铁路快速发展。因此，佛山BOT+TOD轨道交通的投融资模式，可为其他城市探索创新轨道交通投融资体制提供试点经验。

（三）为土地管理制度的改革提供典型案例

当前我国土地资源稀缺，现行土地管理制度已经难以适应经济社会发展的新要求。为转变土地利用方式，节约集约利用土地，我国正在深化土地管理制度的改革。目前，国土资源部和广东省人民政府采用部省合作方式，支持深圳将轨道交通土地作价出资投融资模式作为土地管理制度改革的试验与示范性工作。因此，佛山BOT+TOD轨道交通的投融资模式顺应了新一轮土地管理制度改革的总体要求，可为土地管理制度的改革提供典型分析案例。

［1］王灏.城市轨道交通投融资理论研究与实践［M］.中国金融出版社，2009.

［2］王灏.城市轨道交通投融资模式研究［M］.中国建筑工业出版社，2010.

［3］王玉国，王稼琼.城市轨道交通投融资模式比较及演变［J］.北京交通大学学报（社会科学版），2004（4）.

［4］李建军.采用BT融资方式投资建设北京地铁奥运支线［J］.都市快轨交通，2006（5）.

［5］韩笋生，江玉林.公共交通引导城市发展——TOD理念及其在中国的实践［M］.人民交通出版社，2009.

［6］黄斌，王遐昌.城市轨道交通项目投融资模式探讨［J］.城市轨道交通研究，2002（1）.

［7］范俊毅.对城市轨道交通建设投融资问题的研究［J］.四川建筑，2003（5）.

（责任编辑：卢小文）

Rail Transit Investment and Financing Model under “BOT + TOD”: A Case Study of Foshan's Metro Line Two

Yang Lu，Peng Yue，Tong Shengbao

In recent years，China's urban rail transit is entering into a stage of rapid development.The rapid development of urban rail transit requires enormous financial support which is difficult for traditional urban rail transit investment and financing to support.Looking from the perspective of urban rail transit TOD development model，the paper analyzes the features and overall pattern of “BOT+TOD”.And by taking Foshan's Metro Line Two as an example，it provides guidance and reference for municipal infrastructure investment and financing system，innovative rail investment and financing mode as well as land management system reform.Successful application of this innovative financing model in China's urban rail transit could improve difficulties in financing and promote China's sustainable and rapid development of urban rail transit.

urban rail transit； BOT； TOD； financing mode

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.005

杨露、彭越、童圣宝，中交第二公路勘察设计研究院有限公司城市规划师。