中国城市群治理：功能变迁、结构透析与湖泊效应

◎ 汪 波

中国城市群治理：功能变迁、结构透析与湖泊效应

◎ 汪 波

伴随着城市群区域一体化，“区域流”如同一只看不见的手将各城市拧合为一个系统整体。大都市从“极化效应”到“扩散效应”的变迁存在着双重路径，与西方大都市的主动扩散不同，当代中国大都市的功能扩散很大程度上是生态资源瓶颈约束下被动的功能疏解。“湖泊效应”提供了一条城市群协同发展的新路径：核心大都市与周边区域通过诸要素的良性递进循环形成结构有序、功能互补、互利双赢的区域新气候。城市群共同体本质上是利益组合，各城市合作收益分享度取决于城市所拥有的资源体系、区域决策影响力与区域治理话语权。只有当城市群共同体能有效满足各城市利益需求，共同体才能维持稳定的存在和发展。

城市群治理 区域流 湖泊效应 智猪博弈 扩散效应

一、研究背景：理论谱系与实践探索

在全球化与城市化背景下，城市群区域成为全球性政治、经济、文化与信息中枢。城市群区域治理也成为理论与实践的热点问题。牛津大学地理学家戈特曼（Jean Gottmann）在《城市群：美国城市化的东北部海岸》著作中提出Megalopolis的概念，宁越敏将Megalopolis译为“巨大都市带”。①周一星提出了“都市连绵区”（Metropolitan Interlocking Region，MIR）的概念，认为“都市连绵区是城市群发展的更高级空间形态”。②姚士谋将城市群定义为：“在特定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化运输网与信息网络，发展城市之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市综合体”③。李国平认为：“城市群、都市群、都市连绵区，或特大城市区都意味着市场化、工业化、信息化进程中诸种基本生产要素（如人口、土地、资源、资本等）和高等生产要素（如知识、高新技术及人才、科研机构、领先学科、跨国公司和现代通讯网络等）呈网络形态的区域聚集，它具体表现为以一个或多个特大城市为核心的城市网络集合”。④

图1　中国城市群空间分布

图2　中国城市群的人口分布（上）与GDP分布（下）（2014年）

中科院地理科学与资源研究所在《2010中国城市群发展报告》提出：中国正形成23个城市群。也有学者提出我国国家空间结构中逐渐形成十大城市群：“京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群” 。⑤根据“十三五”规划，中国将在“十三五”期间建设19个城市群：京津冀、长三角、珠三角、哈长、辽中南、山西中部、山东半岛、中原、长江中游、海峡西岸、北部湾、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰西、关中平原、成渝、黔中、滇中、天山北坡，这在空间上几乎覆盖了中国沿海与内陆区域，旨在打造从沿海至内陆的区域增长极。中国18000公里沿海经济带集中了我国70%以上大中城市，沿海经济带已由三极发展向连绵态势变迁。“珠三角城市群”经过30多年发展已形成了第一发展极。“长三角城市群”构筑起沪、浙、苏协调互补、良性互动的“第二发展极”。京津冀城市群已形成北京、天津为双核心，以石家庄、唐山为区域性中心，包括区域众多中小城市的“核—点—轴—带”空间格局的中国“第三发展极”。城市群内的“区域流”不断对流，人流、物流、技术流、信息流和资金流等生产要素所构成的区域流越来越紧密，如同一只“看不见的手”将区域各城市拧为一个有机整体。伴随着城市化与区域一体化进程，城市群的区域合作建设不断加强，区域公共治理一体化程度不断提高。

城市群一体化治理逐渐成为学界与大都市政府关注焦点，“随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益外溢化和区域化，传统行政区行政的治理模式已越来越陷入治理失灵的困境，于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式便应运而生”。⑥区域公共治理形成了一系列研究视角，涉及政治学、公共管理学、地理学、城市学、经济学诸学科领域。城市群是城市化发展到高级阶段的结果。当前西方发达国家已进入了城市化成熟阶段，发展中国家正处于城市化加速发展阶段。世界各城市群治理既存在国情差异，也存在共性规律，这些规律对我国城市群治理具有一定借鉴价值。西方城市群治理主要存在着三种理论：单中心治理流派、新区域主义流派与多中心治理流派。单中心治理主张建立统一而具权威的区域政府。相对于区域政府，新区域主义更关注大都市区治理的合作网络。区域协调组织既存在权威的区域权力中心，也存在松散的城市政府联合体；既有官方，也存在非官方区域协调组织；既有以专业职能为主的区域协调机构，又有以综合职能为主的区域协调组织。在多中心治理视野下，区域治理权力不应集中于区域政府，而是通过地方政府主体之间竞争满足区域民众的公共需求。这三种治理方案分别代表了三种不同治理机制：科层制、组织网络、市场机制。这三种治理机制存在各自局限与适用条件，大都市区治理“不应去寻求一种唯一正确的组织模式，而应关注各种可能的治理模式以及治理如何通过地方公共经济结构和绩效发生关系。”⑦

图3　长三角城市群的协同治理框架

为满足区域一体化治理需求，中国城市群区域正通过各种路径探索区域协调机制。第一种路径体现为自上而下的顶层设计。中央政府自上而下地设计区域发展规划。在中央授权下，区域治理机构拥有一定决策权，掌控一定金融工具，并下设专业或综合职能管理机构。第二种类型为自主合作型，城市政府通过自发合作方式探索城际间协作机制。城市群一体化治理形式主要包括：城市间联席会议、城市间论坛、城市联盟、城市合作委员会等方式。长三角区域已初步探索形成了“三级运作、统分结合”的区域协同治理框架（见图3）。尽管这些机制能在不同程度上突破行政区梗阻，降低“区域流”的对流成本，但从实效来看，这些相对松散的区域协调组织由于缺乏行政管理权能、金融、财政、法律的保障，区域规划与各种区域合约难以具有真实有效的执行力。随着中国城市群一体化向深度与广度发展，城市群区域治理迫切需要制度创新。社会科学领域已形成一些科学的规律与效应，这些经过科学验证的规律从不同学科角度对当代中国城市群治理提供了启示与新思路。

二、大都市功能变迁：“极化效应”到“扩散效应”的双重路径

随着城市群一体化逐渐向深度拓展，城市群的中心城市功能也悄然发生变迁。法国经济学者佩鲁的“增长极”理论认为：经济增长首先出现于增长极，即交通发达、资源密集、经济占有优势地位的中心城市，在“极化效应”作用下，区域的物质资源、人力资源与金融资源向中心城市集聚，然后增长极再通过一系列子极将各种经济要素向外扩散。增长极的作用机理主要体现为：支配效应、乘数效应、极化效应、扩散效应。

从增长极视角来观察，中国城市群发展与西方城市群发展过程既存在共性规律，也存在着国情区情的差异。共性规律体现为：中国大都市与西方大都市皆经历了“极化”逐渐转向“扩散”的功能变迁。中国区域核心大都市在改革开放初期不断汲取区域的人才、资本、物资与能源，形成区域生产要素的集中、组织与扩大再生产，使中心城市获得快速发展。当区域中心城市发展到成熟阶段，随着城市规模扩张和产业结构升级，中心城市开始对区域形成“正外部性”辐射。这种辐射沿主要交通干线不断延伸，呈圈层状不断向外扩张，并逐渐与次级城市融合形成更大规模的都市圈。当前，城市群空间扩散主要沿三种方式展开。（1）城市群带状空间扩展。这种空间扩展主要分布于河谷地区，沿主要交通线扩展。关中城市群和海峡西岸城市群为典型。（2）城市群团状空间扩展。团状空间扩展模式主要分布于平原地区，它以核心大都市为中心向周边区域扩展，逐渐形成一个圆弧，例如：中原城市群、长江中游城市群。（3）城市群星状空间扩展。在空间扩展模式中，城市群伸展轴沿三条以上轴线向外进行扩展，城市群结构呈现星状结构。珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群的空间扩展属于该类型。总之，在聚集与扩散机制双重作用下，中国城市群一体化程度不断提高，逐渐形成城市群一体化结构。“在城市群形成的初期阶段集聚是主要的驱动力，在成长阶段集聚与扩散是主要驱动力，在形成阶段扩散是主要驱动力，在成熟阶段扩散是最主要驱动力。正是通过城市群内部不同等级城市的集聚和扩散作用，把城市群内各城市紧密地联系在一起，构成合理的城市发展体系、产业发展体系、技术扩散体系、市场组合体系和功能分布体系”。⑧

大都市从“极化效应”到“扩散效应”的变迁存在着双重路径：第一种是极化—过渡—主动扩散，第二种是极化—过渡—被动扩散。西方大都市的功能变迁基本是在达到生态资源瓶颈之前进行功能的主动扩散。与西方大都市的主动扩散不同，当代中国大都市的功能扩散在很大程度上是生态资源瓶颈约束下被动的功能疏解。以北京市为例来观察中国大都市的功能扩散，《北京城市总体规划（2004—2020）》提出城市总人口到2020年控制在1800万人，但至2012年，北京市常住人口已达2069.3万人。如何化解巨量人口所带来的“大城市病”？北京靠一己之力已难解困，必须在区域空间范畴寻求跨区域合作。北京试图通过建设新的卫星城以解决“大城市病”，北京的卫星城建设主要包括两种类型。第一代卫星城主要包括：燕山石化、石景山首钢、河北曹妃甸等，它以政府力量主导建设，突出生产制造功能。第二代卫星城主要包括北京市的回龙观、天通苑、通州，河北的燕郊等卫星城，主要突出居住功能。但是由于卫星城的功能单一，第一代和第二代卫星城与北京中心城区间形成密集的通勤交通。钟摆式城市流（人流、车流、要素流）给“中心城”的心脏带来了沉重交通负担，反而加剧了“大城市心脏病”。如何解决“大城市病”？当前，“学术共识”正逐步转变为“决策共识”，大都市要化解自身出现的大城市病，需要从区域一体化思维来定位城市空间功能，将城市发展嵌入区域发展中进行考量。区域一体化视野下，大都市需有所为、有所不为，对城市过剩功能进行有机疏解，形成生产、生活与生态空间的合理结构。

三、城市群治理结构透析：智猪博弈效应与区域利益共同体

区域公共管理是政府治理的制度变迁，它是“打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程。在这一过程中，始终贯穿着不同利益主体的博弈，从而最终形成新的制度—相关因素充分博弈后的契约格局。”⑨智猪博弈为解析区域集体行动提供了一条新思路。“智猪博弈”是博弈论（Game Theory）的典型案例，由约翰·纳什（John F Nash）于1950年提出。猪圈里有一头大猪、一头小猪。猪圈一端有猪食槽，另一端安装着控制食物供应的按钮，每按一次按钮会有10个单位的猪食进槽。但是按按钮一方需支付2个单位成本。若大猪先到槽边，大小猪吃到食物的收益比是9∶1；若同时到达槽边，收益比是7∶3；若小猪先到槽边，收益比是6∶4。如此形成基于收益值的博弈矩阵。通过相对优势划线法可发现，在此静态完全信息博弈中，“大猪选择行动，小猪选择等待”成为唯一的纳什均衡格局。

智猪博弈可在一定程度上可解释城市群主体的集体行动。随着区域一体化，“区域流”如同一条纽带将各城市拧成了“区域利益共同体”。在区域利益共同体中，城市政府之间既存在着合作动机，也存在着竞争与冲突动机。在“区域利益共同体”中，相对于经济弱势的城市政府，经济强势的城市政府更具动机与能力来启动合作，合作策略不是基于道德与责任，而是基于城市利益。经济强势城市之所以更愿启动合作，是因为城市利益与区域利益具有更高重合度，能从区域合作中获取更大合作收益。

表1　智猪博弈模型

在城市群一体化治理中，各城市皆是博弈的利益相关方。各城市成员的经济实力不同，话语权不同，从区域合作中获取的收益值不同，各自行动策略也不尽相同。小城市倾向于选择等待策略，等待区域中心城市启动合作按钮，而自身更倾向于跟随并参与区域合作。在京津冀区域一体化过程中，天津与北京是区域发展的双核，为区域两大强势经济体，在区域一体化治理中具有较强话语权，能从区域合作中获取更高份额的合作收益。天津与北京的城市利益与区域利益的重合度更高，从而更有动机推动区域合作，追逐区域合作共同收益。对天津与北京而言，理性选择是“启动并组织区域合作”。天津滨海新区的制度创新，尽管付出一定改革成本，但在提升天津经济实力的同时，提升了区域竞争力。滨海新区开发开放，可进一步发挥天津的区位优势、资源优势和产业优势，拓宽区域发展空间。另一方面，天津滨海新区开发开放，促进了京津冀区域经济一体化，提升了京津冀城市群国际竞争力。

基于城市“经济人”假设，从博弈视角来分析城市群利益共同体，可对城市的行为动机作出更为现实理性的判断。城市群共同体本质上是利益的组合。城市群经济与社会活动形成具有不同利益偏好的利益主体：中央政府、城市政府、区域企业、各种社会组织。每一主体皆具有相对独立的利益需求与偏好。随着区域流的强化，不同利益主体间的利益形成重合与交叉，形成潜在一致的共同利益，当这种“共同利益”的预期越来越强，城市政府为实现潜在的“共容利益”（Encompassing Interests），往往倾向于展开集体行动，推进区域合作治理。对于城市而言，只有从城市群共同体获得的利益大于城市本身收益，才会产生进入城市共同体的强烈激励。合作收益的诱导使各城市逐步由非合作博弈转向合作博弈，形成资源、技术、规模、信息、人才、协调、组织各方面的合作交流。各城市在城市群共同体中的贡献和地位不相同，报酬分配率亦不相同。合作收益分享度取决于城市所拥有的资源体系、区域决策影响力与区域治理话语权。城市群中核心城市往往从城市共同体中分到更大利益，一般城市收益则相对越少，这导致一般城市在区域合作中更愿采取“搭便车”策略。

城市群共同体的组合与裂变。城市群共同体的边界不是静态存在而是动态变化的。随着新的城市不断加盟，城市群共同体的边界不断扩展。城市群共同体存在着组合与分裂的双重动机，双重动机的动态互动形成城市群共同体组织的合作与裂变。若城市群共同体丧失创造合作收益的能力，无法获得充分增量收益，城市群利益共同体则趋于走向分裂与萎缩。只有当城市群区域治理能源源不断地获取“比较制度优势”⑩与合作收益，并能有效合理满足各城市政府的利益需求，城市群共同体才能维持稳定的存在和发展。

四、城市群协同网络：“湖泊效应”与区域新气候

城市群是一个开放系统，“区域之间存在着各种物质和非物质的联系，导致区域经济体之间存在不同程度的相互影响。一个区域的经济增长不仅取决于自身的基础和投入，也依赖于其他区域的经济增长轨迹，尤其是其周围相邻区域的经济增长状况”。⑪“湖泊效应”为中国城市群治理提供了一种新思路。湖泊效应（LakeEffect）意指湖泊水库与相邻陆地区域所形成的水蒸气、空气诸气候要素的良性互动。这种互动逻辑可用以观察城市群区域中大都市与周边区域的人力、技术、资本、物流诸要素的对流与互动。Ellicott于1799年提出研究“湖泊效应”⑫，在这之后，Neumann对湖泊的湖陆风效应进行了理论分析⑬，Moroz对湖泊的湖风环流做出了数字模拟。⑭“湖泊效应”的互动逻辑进路表现为：湖泊是较宽广水域，热容量远大于陆地，湖泊与相邻陆地之间存在着热力差异，进而形成“湖陆风”，风在白天从湖泊吹向陆地。由于湖陆风源源不断地为陆地输送了丰富的水蒸气，陆地降水量不断增加，促进了地面植被的保护与生长。地面植被通过涵养水源进而增加地下水源，地下水源又进一步增多植被，区域植被增加空气湿度，水蒸气进而向更远的外围区域扩散，从而为相邻陆地减温增湿。湖泊与陆地通过诸要素对流形成生态环境的良性循环。

城市群治理也存在着“湖泊效应”：在城市群空间结构中，核心大都市与相邻区域之间存在着类似的要素对流，两者通过资金、人才、技术、信息诸要素的对流循环形成区域发展的良性小气候。“区域经济增长的空间相关性说明一个区域的经济增长过程与周边区域关系密切，这就意味着空间上近邻的区域更容易发生俱乐部趋同，形成趋同俱乐部。”⑮“湖泊效应”下城市群一体化演进可以区分为两个阶段：在区域一体化第一阶段，大都市不断从周围区域吸纳人力、物力、资本，中心大都市的实力不断增强。随着大都市发展趋于成熟，中心城市产生外溢效应，资本、技术、产品诸要素向周围区域扩散。在区域一体化的第二阶段，在大都市“外溢效应”下，大都市周围区域土地出现升值并快速城市化，形成一大批中小城市与新兴城镇。由于新兴城镇能有效吸纳并承担大都市的过剩功能转移，因而反过来促进了大都市产业结构升级和经济结构转型。核心大都市开始由传统工业向现代服务业与新型工业发展，并将优势产品输向更远的外围区域，进而促进城市群一体化。

图4　“湖泊效应”下城市群一体化演进过程⑯

以京津冀城市群为例来观察区域要素之间的良性对流。伴随着极化效应，北京市已经形成了三、二、一的国际大都市型产业格局，呈现“服务主导、科技主导”的高端化趋势，处于产业升级、产业转移、发展现代服务和高端制造的关键时期。天津市形成了二、三、一的工业城市产业格局，呈现重工业化、深加工化、技术集约化和产业高端化的特征，处于重化工业、现代制造业和高技术产业集聚和极化阶段。而河北整体处于工业化中期阶段。京津冀产业结构梯度与发展阶段的不同步性为产业在区域范围内的转移、集聚与链接提供了现实基础。“以新型产业分工为基础，促进区域的产业转移、产业集聚，京津冀完全有可能形成错位竞争、优势互补、共赢发展的区域产业分工格局，为推动区域持续增长提供产业支撑力”⑰。有学者将渤海视为湖泊，利用“湖泊效应”分析环渤海地区城市群治理结构。圈层结构分析发现环渤海地区存在着双核结构与倒U型结构，“随着与海岸线距离的增加，湖泊对城市经济的影响呈现先下降后上升最后大幅下降的趋势。通过缓冲区分析和非线性回归分析方法，将缓冲区分为核心区、重点区和边缘区。圈层结构表现出：位于重点区的区域中心城市和位于核心区的港口城市构成双核结构；随着距离增加，从核心区到重点区再到边缘区，城市经济水平呈现先上升后下降的倒U型结构”。⑱“湖泊效应”提供了一条城市群协同发展的新路径：核心大都市与周边区域通过诸要素良性对流形成互利双赢的新气候。通过良性对流，区域大都市与中小城镇基于各自比较优势形成结构有序、功能互补、共建共享的网络体系。据国外研究统计：“工业协同布局可节约城市工业用地 10%～20%，工业管网减少10%～20%，交通运输线路缩短20%～40%。企业将减少信息搜寻成本、降低交易成本、增强信息流动和知识技术外溢、密切上下游企业间的合作关系。”⑲湖泊效应使各城市通过区域公共服务的共享获得了规模经济。

结语

无论在西方还是中国，城市群区域并不存在着强制集权的行政秩序，如何保障区域合作契约的有效实施始终是区域集体行动的一个难题。“极化效应”与“扩散效应”、智猪博弈效应、湖泊效应这些经过科学验证的规律从不同学科视角为当代中国城市群治理提供了一系列新思路。

中西方大都市发展皆经历了从“极化效应”向“扩散效应”的功能变迁，但与西方城市群的主动扩散不同，当代中国城市群的功能扩散在很大程度上不是主动扩散，而是生态资源约束下被动的功能疏解。智猪博弈效应有助于解析区域集体行动中核心都市与小城市的差异性动机与策略选择。在区域治理中，各城市经济实力不同，从区域合作中获取的收益各不相同，因此各自行动策略也不尽相同。小城市倾向于选择等待策略，等待中心城市启动合作，而自己倾向于跟随并参与区域合作。城市群治理存在着“湖泊效应”，核心大都市与周边新兴城镇通过诸要素的良性递进对流形成结构有序、功能互补、共建共享、互利双赢的新气候。

注释：

①丁洪俊，宁越敏.城市地理概论［M］.安徽科学技术出版社，1983:324.

②Zhou Yixing.Definition of urban place and statistical standards of urban population in China: problem and solution［J］.Asian Geography，1988，7（1）:12-18.

③姚士谋.中国城市群［M］.中国科学技术大学出版社，1992:87.

④李国平.京津冀城市群发展与调控研究［M］.北京大学出版社，2012:87.

⑤肖金成.中国十大城市群［M］.经济科学出版社，2009:55.

⑥金太军.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析［J］.中国社会科学，2007（6）.

⑦［美］罗纳德.J.奥克森.治理地方公共经济［M］.北京大学出版社，2005:161.

⑧国家发改委国地所课题组.我国城市群的发展阶段与十大城市群的功能定位［J］.改革，2009（9）.

⑨金太军.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析［J］.中国社会科学，2007（6）.

⑩汪波.利益共容体、比较制度优势与制度变迁［M］.黑龙江人民出版社，2008:12.

⑪R .Martin and P.Sunley，Slow Convergence？ The New Endogenous Growth Theory［J］，Economic Georgraphy，vol .7 4，no .3，1998，pp.201-207.

⑫Ellicott A.Miscellaneous observations relative to the western parts of Pennsylvania，Particularly those in the neighborhood of lake Erie［J］.Transactions of the American Philosophical Society，1799 （4）:224-240.

⑬Neumann J，Mahrer Y.A theoretical study of the lake and land breezes of circular lake［J］.Monthly Weather Review，1975，103 （6）:474-485.

⑭Moroz W J.A lake breeze on the eastern shore of Lake Michigan: observation and model［J］.Journal of the Atmospheric Sciences，1967（24）:337-355.

⑮覃成林等.空间外溢与区域经济增长趋同——基于长江三角洲的案例分析［J］.中国社会科学，2012（5）.

⑯张战军.基于湖泊效应的城市群效应初探［J］.商丘师范学院学报，2008（12）.

⑰祝尔娟.“十二五”时期京津冀发展阶段与趋势特征分析［J］.经济与管理研究，2010（10）.

⑱狄乾斌.环渤海地区城市经济影响区的空间分异研究——基于湖泊效应和BASS模型［J］.地理科学，2015（6）.

⑲欣嫣.“十三五”期间中国城市群战略的商机分析［J］.商业文化，2016（7）.

（责任编辑：陈丁力）

Governance of Urban Agglomeration in China: Function Transition，Structure Analysis and Lake Effect

Wangbo

With the integration of urban agglomerations，cities are integrated into a system through regional flow.There are two paths of metropolis function transition.Function diffusion of metropolis in China to is，a large extent a passive way different from active diffusion in Western metropolis.Lake Effect has provided a new way of cooperative development.Core metropolis and their surrounding cities could develop into a win-win system.Urban agglomeration is essentially an interest group.Only when urban agglomerations can effectively satisfy demands of individual cities could they maintain stable existence.

governance of urban agglomeration； regional flow； lake effect； Boxed Pigs Game Theory； diffusion effect

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.003

汪波，北京师范大学政府管理学院教授，行政管理系主任，北京大学博士，哈佛大学访问学者，研究方向为区域公共治理、网络治理研究。

教育部后期资助项目“区域公共管理的理论基础研究”（14JHQ012）。