社会支持网络视角下长沙养老服务的发展对策

贾亮亮，孙建娥



社会支持网络视角下长沙养老服务的发展对策

贾亮亮，孙建娥

（湖南师范大学公共管理学院，长沙 410081）

人口老龄化使社会的养老服务负担日益沉重，从社会支持网络的理论视角分析长沙市养老服务，发现存在养老服务的社会网络残缺不全、养老服务资源分散、社会支持与现实需求存在巨大差距等问题。为了完善老年群体的社会支持网络，需以宏观层面和微观层面的社会网络作为构建社会支持网络的基点，把养老服务的基础落脚在社区，依托互联网平台，发挥社区的中介和整合作用，从而明确各支持主体的责任和内容进行具体服务，最终实现养老服务的完善与发展。

社会支持网络；长沙；养老服务；社区

随着世界性人口老龄化程度的加深，老年人的养老服务需求不断增长，需求内容日益复杂多样。越来越多的研究表明，强大的社会支持网络能够更好地保证老年人获得满意的养老服务，维持较为良好的身心状态，[1]降低其进入长期照护机构的风险（Freedman，1996）。在我国，社会支持网络是影响城市老年人身心健康的一个重要因素，[2]老年人能够从家庭、社区以及社会等途径获取物质和精神支持，维持自己的生活。[3]因此，构建完善的社会支持网络对于促进养老服务的发展具有重要作用。目前，我国正面临人口老龄化的严峻挑战，着实加强社会各界的责任意识，发挥各主体间的协同作用，适时构建完善的社会支持网络，对于解决养老服务问题，实现养老服务领域的“应保尽保”，不断提高老年人的生活质量，真正实现“老有所养”、“老有所乐”、“老有所医”和“老有所为”具有重要意义。

一、社会支持网络视角下养老服务的发展方向

（一）社会支持网络的内涵

随着社会的不断发展，社会支持网络的理论内涵也不断深化。一般意义上，社会支持指的是人们从社会（如政府、社区、家庭和朋友等）所得到的来自他人的各种帮助。[4]社会支持网络则是在现代社会系统理论的基础上，对个人的社会支持进行系统网络分析，从而获得各种资源支持（如金钱、情感、关系等）以维持日常生活的社会网络。[5]社会支持网络理论具体应用于养老服务时，则是指在一定的地域范围内，在政府及相关组织的支持和配合下，在专业化社会工作的介入下，在社区群众和社会力量的积极参与下，促进老年人间的互动交往与多向关系，从而形成长期稳定和相互关联的关系网络，并透过这些关系网络提供物质、精神、关系支持和社区照顾等，老年人可以享受服务，也可以积极、主动地参与实施，从而使承受力脆弱、生活质量低下、经济条件贫困的老年人能够更好地维持生活，提高生活质量。

（二）社会支持网络视角下养老服务的发展方向

根据社会支持网络的理论内涵，其核心主要表现在网络、支持以及如何构建社会支持网络三个方面，在社会支持网络视角下发展养老服务也是建立在这一基础之上。[6]从网络方面看，应以法律法规和制度体系作为宏观层面的网络，规范、管理、引导和监督养老服务的发展，建立以社区老年人人际关系为中心的信息传递网络，有效传递老年人的需求和人力资源信息等；从构建方面看，应以社区服务中心作为基础，利用互联网平台整合信息，调动各方面的资源，协调各方面的关系，整合各方面的力量，指挥和协调各支持主体为老年人提供多种形式的服务和支持；从支持方面看，则是服务的最终输出，主要包括以政府和社区等为主体的正式支持形式和以家庭、邻居和朋友等为主体的非正式支持形式，以及经济、心理、服务、精神支持和社区照顾等反映具体事项的支持内容。通过社会网络—社区互联网平台—社会支持形成完整的信息输入和服务输出的终端系统，构建完善的社会支持网络，从而促进养老服务的发展与完善，真正提高老年人的生活质量。

图1　社会支持网络视角下养老服务的发展路径

二、长沙养老服务在社会支持网络上存在的问题

随着老年人口的持续增长，长沙市的老年人口呈现出人口数量大、增速快和结构复杂的显著特点。截至2013年底，长沙市60周岁及以上老年人口112.84万，占常住人口的15.6%，较2010年增加16.75万，上升2%；65周岁及以上老年人口76.65万，占常住人口的10.7%，较2010年增加13.12万，上升1.68%；80周岁及以上老年人口14.76万，较2010年增加3.53万，而且老年人口还在以每年5%以上的幅度递增。[5]面对老龄化的持续深化和不断复杂的老年人口结构，长沙市各级政府部门做了大量工作，养老服务的社会支持网络已初具规模，能够为老年人提供一定服务支持，但面对老龄化带来的巨大养老服务需求，尤其是占据老龄人口大部分的且在不断增加的高龄、失能、慢性病和空巢老人带来的长期照护需求，长沙市养老服务的社会支持网络仍然存在诸多问题，难以给老年人提供高质高效的服务。因此，通过分析长沙市养老服务在社会支持网络上存在的问题，有利于我们从中汲取有益经验，促进我国城市养老服务的进一步完善与发展。

（一）养老服务的社会网络残缺不全

1. 宏观层面的规范指导网络缺失

在法律保障方面，长沙市没有将养老服务作为老年人的福利事业纳入公民的社会保障权，缺乏专业权威的法律进行宏观规范监督，老年人的养老服务权利并不具有合法性，老年人无法获得养老服务时，并没有办法和途径维护合法权益。在养老服务的发展方面，如表1所示，长沙市先后颁布了社区、机构和家庭等养老服务的政策，政策架构已初步形成，但缺乏高层次统筹整体发展的政策，社区、机构和家庭养老服务呈“碎片化”发展。例如，长沙市颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》办法和《长沙市民政事业发展“十二五”规划》，前者只是规定了赡养人有养老的责任，并没有专业权威的法律条款规定享受养老服务是老年人的基本权利，难以有效监督保障老年人是否真正得到养老服务；后者则没有根据现阶段家庭、社区和机构照护发展的情况适时建立相应规范的筹资、服务、管理、监督、评估等一体的制度体系，只是一个发展方向，造成养老服务主体间的分割发展，资源分散。

2. 微观层面的信息传递网络存在漏洞

近几年，长沙市的老年人口结构日益复杂。截止2014年底，长沙市的失独老人0.40万，三无老人0.09万，部分失能老人22.68万，完全失能老人7.44万，纯空巢老人口37.27万，80岁以上老年人15.60万。[7]由于身体和心理等各方面原因，老年人的需求信息难以有效传递。老年人作为弱势群体，其情感交流的渠道狭窄，局限于家人和朋友这些比较亲密的人，和邻居交流情感的老年人较少，还有9.9%的老年人目前不与任何人交流感情。[8]但是随着城市社区中的血缘和地缘关系被严重弱化，家庭给予老年人的支持被严重削弱，亲戚、朋友对老年人的支持有限，加之社区老年人的人际关系冷淡，社区66.9%的老年人不经常参加社区团体活动，[9]阻断了社区与老年人之间的有效联系。此外，社区的信息化设施也不完善，社区呼叫系统、一键通、电子保姆等信息化设施覆盖范围小，作用有限，老年人的实际操作也存在困难，社区健康档案的覆盖范围与老年人口还存在较大差距，长沙市2013年社区65岁以上老年人规范化健康管理人数433 604人，大部分老年人仍没有建立健康档案，[10]这也进一步导致了社区老年人的信息传递网络存在漏洞。

表1　长沙市养老服务的相关政策

数据来源：作者根据公开资料总结

（二)养老服务资源分散，社区中介和整合作用有限

1. 养老服务主体缺乏沟通和共享机制，资源分散

长沙市的养老服务资源主要集中在家庭、社区和机构上，但是由于养老服务呈“碎片化”发展，养老服务通常是以习惯的形式存在于家庭当中，家庭、社区、机构、医院和社会之间互联、互补、互动不足，支持主体之间缺乏沟通和共享，资源分散。例如，家庭的凝聚力较弱，难以有效融入社区照护，造成家庭无法有效利用社区的照护资源，社区也无法及时掌握老年人的真实情况进而提供养老服务，社区健康老年人的人力资源和服务人员的服务资源也被严重浪费；医养分离，家庭和社区无法提供专业的医疗护理，老年人常常需要在家庭和医院之间来回奔波，严重影响老年人的生活质量；社会力量没有得到有效利用，社区与从事公益活动的老年服务组织、志愿者队伍以及社会工作者之间缺乏专门的组织机构来推动与社区之间形成相互沟通和相互帮助的机制，社会资源没有被充分发掘来帮助提高老年人的生活质量。

2. 社区中介和整合作用有限，覆盖互联网平台的社区较少

社区居家养老服务必须通过社区这个平台来实现，[12]社区居家照护是目前发达国家长期照护服务体系的主要发展趋势，也将是我国长期照护服务体系的建设重点，[11]并且还是绝大多数老年人愿意接受的养老方式。但现阶段长沙市的社区在有效管理老年人的基本情况、需求信息、整合资源及指挥协调各支持主体进行具体服务等方面还没有形成规范的工作机制，社区的中介和整合作用有限。此外，在社区互联网平台方面，2015年12月16日，湖南首个“互联网+社区的养老服务平台”在长沙启动，[13]长沙市覆盖互联网平台的社区较少，并且养老服务平台普遍缺乏标准化、信息化，服务碎片化和服务个人经验化等，从而无法形成标准服务体系，无法快速扩张并输出养老运营能力，作为新兴的养老服务模式，互联网+社区的养老服务模式在诸多方面还需实践探索，一定程度上也阻碍了社区中介和整合作用的实现。

（三）养老服务的社会支持与现实需求存在巨大差距

1. 政府整体投入不足

在资金支持方面，长沙市养老服务的筹资机制不完善，融资渠道单一，导致在老年社会福利方面投入不足，如表2所示，老年低保和医疗救助的享受比例低，高龄补贴人均仅871元，享受比例21%，医疗保障优待享受比例仅1.2%，不利于养老服务质量的提高和内容拓展，难以有效改善老年人的生活质量；在制度支持方面，养老服务缺乏专业有效的管理、监督和评估机制，难以有效解决社区、机构和家庭中存在的问题，造成养老服务质量差、服务专业化程度低等问题；在政策支持方面，长沙市大部分的养老机构无法享受政府制定的针对养老机构用水、用电、用地、税收的优惠政策，如在用地方面，基本上享受不到划拨土地的优惠，只能通过协议出让获取，影响了养老机构的发展和服务质量的提升。[14]

表2 长沙市老年人社会福利的基本情况

数据来源：长沙2013统计年鉴

2. 家庭支持逐渐式微

家庭养老一直是长沙市最主要的养老方式，家庭养老可以满足老年人物质与情感的双重需求，并且符合老年人的养老意愿，长沙市82.2%的老年人希望家庭养老。[14]但由于家庭结构的变化，2010年长沙市平均家庭规模仅有2.94人，比2000年减少0.25人，[15]家庭规模呈小型化、少子化，人力资源严重不足，家庭支持逐渐式微，并且面对照护费用的增加，家庭经济压力也日益凸显，家庭的养老能力被大大削弱。

3. 社区服务有待完善

2009年，长沙市政府颁布实施了《关于推进城乡社区居家养老服务工作的实施意见》，在全市逐渐形成了“居家养老+高龄补贴+社会救助”的适度普惠型的政策保障体系。目前长沙市社区居家养老服务已具有一定规模，如表4所示，社区居家养老服务中心和日间照料中心已日渐普及，社区居家养老也日益社会化，已拥有4家服务公司和1 000多个加盟服务店，但是社区居家养老服务规模依然有限，医疗护理设备和经费严重不足，专业服务人员缺乏，服务水平较低，社区免费服务难以有效惠及失独、慢性病老人，目前仅有1 800余位老人享受免费服务。

表3 2013年长沙市社区居家养老服务发展情况

数据来源：长沙2013统计年鉴

4. 机构养老力量弱小

机构养老是养老服务的重要形式，长沙市积极促进养老机构的发展，市、区（县）两级财政对民办非营利养老机构给予每张床位最高8 000元、最高限额200万元以内的建设补助，2013年完成首批19家养老机构的建设和运营补贴，共计下拨资金672.1万元。但养老机构的发展状况依然不容乐观，如表3所示，截止2013年，长沙市城镇公办养老机构仅9家，城镇民营养老机构30家，城镇养老机构的床位仅有8 445张，加上农村敬老院的床位，养老机构的床位与长沙市60岁以上老年人口数的比例仅为1.7%，机构养老力量弱小。

表4 2013年长沙市年养老机构的统计情况

数据来源：长沙2013统计年鉴

三、长沙市养老服务的发展对策

发展养老服务是长期而艰巨的工作，涉及的网络层次复杂，内容广泛，主体多元，在社会支持网络理论视角下，需要理清不同层次网络之间的关系，在社区依托互联网平台的中介和整合作用下，明确各支持主体的责任和内容，协调合作，进而形成一种政府主导的互帮互助的多元供给主体和多角度多内容支持的社会支持网络，提供真正能够让老年人享受到的高质高效的养老服务。

（一）积极构建宏观层面和微观层面的社会网络，保障养老服务的发展

1. 以法律法规和政策体系作为基点，宏观规范引导养老服务的发展

政府应明确老年人享受养老服务的权利和义务，制定老年人享受服务和受到侵害时的法律保护规范，构建以老年长期照护服务为中心，养老保险和医疗保障为支撑，最低生活保障制度和老年津贴福利为补充的相关法律制度，建立养老服务的法律保障网络体系，促进养老服务长期稳定且有序发展；完善养老服务体系，构建老年人养老服务的筹资、服务、管理、监督、评估的运营机制，设立相关部门并明确其职责，负责老年人在享受养老服务的过程中资金的筹集、分配和使用，建立统一的老年人服务层次分级机制、监督机制和机构运营评估机制，根据老年人的具体身体状况，进行分级服务，保证其享受到应有的服务，从而建立起能够真正保障老年人“老有所养”和“老有所医”的宏观层面的社会网络。

2. 利用人际关系完善信息传递网络，有效保障需求信息及时输出

老年人作为社会网络的内部起点，其自我支持非常重要。老年人在遇到困难的时候要学会积极寻求帮助，充分利用社区的服务资源，配合社区的养老工作，主动与人沟通交流，及时反映自己的情况，让社区、邻居和家人等清楚自身的情况，便于社区的规范管理。促进老年人间的人际交往，建立老年人之间的互助网络，在社区中组织老年互助队，从而不仅发挥了健康老年人的人力资源，还使需要服务的老年人得到了社区邻居和朋友等更好地照顾，需求信息也能更好地被了解和传递，还能够使老年人更好地融入到社区生活。建立便捷的社区呼叫系统、独居监护、健康管理、定位服务、紧急报警、一卡通等信息化设施，加强老年人对信息系统的学习应用，定期进行健康检查，构建完整的老年健康档案，随时掌握其情况，及时传递其需求信息。

（二）依托互联网平台，加强社区的中介和整合作用

加强社区的中介和整合作用需要利用计算机、网络、数据库和通信等现代信息技术建立互联网平台，依托互联网平台，优化整合各类需求、服务和人力等信息和资源，再通过平台指挥和协调支持主体为有需求的老年人提供养老服务。因此，社区应在政府支持下，利用各种力量建立互联网平台。通过平台，拓宽社区卫生服务功能，建立社区医疗与居委会的沟通渠道，建立与医院之间的长期合作关系，积极推广家庭医生服务模式，[16]医养结合；通过平台，建立社区与机构和社会力量之间的长期合作关系，有效利用机构的专业护理人员、公益组织和志愿者的人力资源等，为社区老年人的服务提供人力支持；通过平台，建立老年人基本信息和老年人服务资源的数据平台，与家庭形成沟通互助机制，及时掌握社区老年人的需求动态，并通过支持主体为老年人提供便捷专业的服务。

（三）多元社会支持供给养老服务，提供高质高效的养老服务

1. 加大政府支持力度，构建长期照护保险和专业化服务队伍

政府应坚持“医疗护理+老年养老”相结合的模式，逐渐扩大医养结合机构的规模，适时建立老年长期照护保险制度，引入商业照护保险满足有更高服务需求的老年人，逐步扩大老年福利的覆盖范围，提高老年津贴的标准，构建一个多层次的养老服务的保险体系。政府应发挥主导性作用，构建专业化的养老服务队伍，积极推进专业社会工作人才队伍和护理人员的培养工作，加强对相关照护人员专业照护知识与护理技能的培训，同时要积极壮大老年事业的志愿者队伍，为老年人提供优质的服务；政府应积极引导社会组织参与具体的养老服务工作，鼓励更多有能力的企业与组织投身到老年产业和商业护理保险中，发挥慈善和公益组织的优势，动员社会力量，使他们能够为老年人提供必要的人力支持和生活援助等。

2. 增强家庭养老能力，辅以社区和机构的服务支持

家庭养老是老年人的基本支持系统，社会应坚持家庭道德，积极宣传孝道文化，并从法律层面上强化子女对老人的赡养和护理责任，建立现代新型家庭，实现家庭、社区和社会的一体化、协同化，推动家庭养老资源和其他资源的融合，促进家庭养老资源的优化配置。社区要利用政府投入、社会捐助和社区自筹等多种方式改善社区医疗卫生条件，完善社区的老年基础服务设施和医疗护理设备，注重医疗保健及精神慰藉，逐步增加专业护理、精神慰藉和医疗保健等内容，提供日托照顾或者上门服务等多种服务形式，形成快捷高质的养老服务，提高老年服务质量；养老机构要利用政府财政补贴、市场准入等各项优惠政策，自我发展，鼓励和吸引社会力量大力发展机构照护，完善机构的服务设施建设，提高机构的服务质量，有效发挥机构的支持作用。

面对严峻的老龄化形势，探索适合我国城市老年人的养老服务模式与体系具有深远意义。在社会支持网络理论视角下，通过社会网络有效传递老年人的需求信息，依托互联网平台，发挥社区的中介和整合作用，从而联系社会支持主体，为老年人按需服务，达到优化配置和资源整合的作用，更好地为老年人提供养老服务。但在社区构建完善的社会支持网络和建立互联网平台等都是长期艰巨的任务，需要我们在政府的主导下，多元协同，共同努力，才能在理论的指导下更好地促进养老服务的发展与完善，更好地保障与提高老年人的生活质量。

参考文献：

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[12] 修宏方. 城市社区服务的现实困境及对策分析[J]. 学术交流, 2010(8): 133-136.

[13] 湖南首个互联网+社区（居家）养老服务平台启动. 湖南频道[EB/OL].[2016-04-20]新华网http: // www. hn. xinhuanet. com/2015-12/17/. htm

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（责任编校：贺常颖）

Development Countermeasure Research of Changsha’s Pension Service under the Perspective of Social Support Network

JIA LiangliangSUN Jian'e

（School of Public Administration, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

With the development of the aging of the population the pension service burden of the elderly is increasing and the development path of diversification, integration and collaboration to build perfect social support networks to promote the development of the pension services is of far-reaching significance. From the perspective of social support network, This paper analyzes the problems of Changsha’s Pension Service existing in the social support network, and it puts forward the development strategy of pension service. Specifically, it is to build the macro level and micro level of social networks as the basis points, the basis of pension care should be settled in the community, relying on the Internet platform. Community should play the role of mediation and integration, to clarify the specific support the responsibility of the main body and content services, finally to realize the improvement and development of pension services.

social support network; Changsha city; pension services; development countermeasures

C 913.6

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.04.003

2096-059X(2016)04–0015–06

2016-05-08

国家社会科学基金项目（14HSH128)；2015年湖南省研究生科研创新项目（CX2015H141)

贾亮亮(1992-)，河南焦作人，硕士研究生，主要从事社会保障理论与政策研究；孙建娥（1961-)，女，湖南益阳人，教授、博士生导师，主要从事社会保障理论与政策研究。