关于推进综合行政执法体制改革的几点思考

浦生林

关于推进综合行政执法体制改革的几点思考

浦生林

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化行政执法体制改革”的重大任务，落实这一任务，对于实现党的十八大提出的到2020年“基本建成法治政府”的目标意义重大。近年来，各地在推进这项改革方面进行了积极探索，取得了一定的成效，也遇到了一些需要深入思考和认真研究解决的问题。

一、推进综合行政执法体制改革势在必行

综合行政执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作。党的十八届四中全会《决定》明确指出，要深化行政执法体制改革。国务院已经明确本届政府任期内要完成行政执法队伍清理工作。因而全面推进行政执法体制改革工作是大势所趋。

一是提升国家治理能力的内在要求。行政执法能力建设是法制政府建设的题中应有之义，也是加快政府职能转变、提升国家治理能力的主要载体之一。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，综合行政执法体制改革就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制，使政府的行政执法制度更加科学、更加完善，实现社会各项事务治理法制化、规范化、科学化。综合行政执法是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是构筑国家治理能力现代化的重要内容，必须深化改革，明晰权责配置，完善运行机制，强化程序约束，为实现严格规范、公正文明执法提供体制保证。

二是基层管理对象和人民群众的迫切需要。我国现行行政执法体制中执法分工过细、职能趋同、机构重叠、执法职能过于分散，与社会主义市场经济体制下的社会事务管理的大趋势很不适应。相关资料显示，全国地方行政执法机构约有8.6万个，用于执法的编制达150万，其中，行政编制22万，约占15%，事业编制128万，约占85%。行政执法主要分布在文化、环保、国土、城管、农业、交通、食药监、水政、安全生产、海事航运等方面。现行分散的行政执法体制，是造成执法标准不统一、执法程序不规范、执法人员水平参差不齐、执法质效与人民群众的期盼反差较大问题的重要原因。

吉林市曾开展局长接待日活动，其中一期的值守单位是城市管理行政执法局。

三是推进依法治国和法治建设的重要内容。推进综合行政执法，有利于提高行政效率，有利于提高政府服务水平，有利于实施依法治国。现行的执法体制，大多延续计划经济体制下的管理思路和责任分工，虽然在个别领域有所改革和探索，但与市场经济体制发展的要求不相适应，在一定程度上影响了法治建设进程。依法治国，人民群众最为关注的是依法行政，只有坚持科学的严格的依法行政，才能为依法治国的其他方面作出表率，取信于民。坚持行政执法体制创新，将立“新法”与改“旧法”有机结合，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。要合理界定执法权限，明确执法责任，改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。

四是实现简化职能和明晰权责的有效载体。综合行政执法直接面向市场经济主体，关系到政府的行政效率和公众形象。在行政执法体制改革过程中应做到简化职能，方便群众，明确权责，维护良好的社会秩序，只有让人民群众感觉到执法为公、执法为民，才能树立政府的良好形象。吉林省在机构改革中对县级市场监管体制进行了改革，探索建立起了一支执法队伍、一个信息平台、一种处罚文书、一个检测中心、一套权责清单的“五个一”综合执法改革模式，结合建立省、市、县三级政府部门权力清单和责任清单工作，进一步厘清各级执法部门的权责，建立并公布了两个清单，并将有关信息数据全部录入全省行政职权信息管理系统，初步实行了规范化、信息化、动态化管理。

二、推进综合行政执法体制改革应立法先行

行政执法体制改革应当依法进行，立法先行，以法律的形式进行体制的顶层设计，避免改革出现“翻烧饼”。

一是加强立法规划。立法是解决综合执法体制问题的最好手段和重要保障。深化综合行政执法体制改革，必须推进体制机制创新，加强相关制度建设，要充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用，把改革决策与立法决策结合起来，及时地把改革开放的成熟经验上升为法律，巩固改革成果。《立法法》的修订赋予设区市地方立法权，而地方政府对综合行政执法法律法规的需求最为迫切。如果没有国家层面的基本法作为指导，就难以保证地方政府综合行政执法立法质量，容易造成地方法规的混乱，不利于理顺综合行政执法体制。

二是制定立法计划。去年，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。在城市管理工作执法取得成效的同时，国家层面应针对试点地区成熟的，可推广、可复制的综合行政执法体制，加快制定立法计划，尽快形成法律法规，以便在全国形成相对统一的各类综合行政执法队伍，防止各地组建千差万别的综合执法队伍，走出组建拆分再组建的怪圈，维护机构编制的严肃性。

三是及时跟进管理。县级探索实施工商、质监、食药监和食安办“四合一”组建市场监管局的改革，初步取得了一定的成效。但由于上下体制不统一，有的部门还以拨付经费、制发服装等作为条件干预县级部门开展工作。这在一定程度上影响和制约了市场监管领域的综合行政执法体制改革。针对此种情况，应及时出台相关法规或文件予以规范，强化管理，确保改革成果得到强化。

三、推进综合行政执法体制改革须抓住契机

推进综合执法工作要试点先行、积累经验，找准切入点，结合政府机构改革、行政管理体制改革和事业单位分类改革等整体协同推进。

一是借鉴试点经验集中推进。可充分借鉴试点省改革经验，推进城管领域跨部门综合执法。吉林省有5个市（州）和22个县（市）组建了城市综合执法局，相对集中行使市容和环境卫生、工商（无照商贩）、公安交通（侵占道路）、环境保护（构筑物污损）、建筑市场（构筑物修建改建）、机动车辆维修清洗（污损占道）等方面的行政处罚权，有效减少了同级政府多头执法问题，进一步提高了执法效能。

二是结合清理职能统筹推进。随着综合行政执法体制改革的逐步推行，不少行政机关行政执法职能被剥离出来，在特定领域或区域形成了“多个行政业务部门、一个行政执法机构”的行政管理体制，无形中增加了行政系统内部的协作成本。要在建立综合行政执法机构的同时开展领域内或区域内行政管理体制改革，逐渐实现大文化、大资源、大环境、大交通、大卫生、大农业等大部门监管体制，精简地方政府部门，充实行政执法机构，防止“重部门、轻执法”现象。

三是结合大部门制改革整合推进。借助政府机构改革和重点行业体制改革的有利契机，推进市场监管部门内部综合执法和文化市场管理领域综合执法。在2013年启动的新一轮地方政府机构改革中，吉林省将县级政府工商、质监、食药监和食安办4个部门的监管职能和机构进行整合，组建了市场监管局。在市场监管局内部，将原工商、质监、食药监3支执法队伍整合组建综合执法大队，集中行使质量、计量、药品、食品、化妆品、酒类稽查等职能，从而简化了执法程序，改变了过去一家企业需要接受多个部门监管的状况。2012年，结合推进宣传文化体制改革，全省9个市（州）和60个县（市、区）全部整合组建了文化市场综合执法支队（大队），相对集中行使文化、出版、版权、文物、广电市场等方面的行政处罚权。

四、推进综合行政执法体制改革须加强队伍建设

打造一支政治合格、作风过硬、纪律严明、业务精通、廉洁勤政的高素质的行政执法队伍，是构建综合行政执法管理长效机制，提升行政执法标准、管理水平和效率的根本支撑之一。

一是严格执法准入门槛。要以地方法规或文件的形式对行政执法人员管理规章进行明确和规范。要推行实名制管理，严格实行综合行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考核合格，不得从事执法活动。合同工、临时工以及借用人员等不得申请确认行政执法资格。建立行政执法人员信息管理系统，通过政府网公示行政执法人员有关信息，监督行政执法人员，市民可以查询，以利于监督。行政执法人员被暂扣执法证，注销行政执法资格、吊销执法证的，行政执法机构也要通过行政执法人员信息管理系统予以公示。

二是抓好队伍业务培训。加强综合行政执法人员思想政治建设，可采取举办专题讲座、研讨、考察及以会代培、以案释法等多种形式，以新颁布的法律法规、规章制度以及行政处罚、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等公共法律知识和执法人员职业道德规范为内容对执法人员进行系统培训，不断提升执法队伍整体素质。新进行政执法人员必须参加由法制部门组织的岗前培训，经考核合格并取得“行政执法证”后持证上岗。要推动综合行政执法规范化建设，统一执法人员制式服装和执法标识，维护法律法规的权威性和严肃性。

三是强化监督约束机制。有效的监督约束机制是加强队伍建设的必要手段。建立检查监督机制，认真落实行政执法岗位责任制和评议考核制，建立严格的错案责任和违规执法追究制度，堵塞工作中产生的或者可能产生的漏洞，防止权力失控、决策失误、行为失范，不断完善用制度管理、让群众监督、靠自我约束的有效监管机制。要定期召开行政执法服务对象座谈会、系统行风监督员座谈会，了解和掌握行政执法队伍建设情况，对行政执法队伍中的违法违纪行为，要严肃追究责任。

（作者系吉林省机构编制管理研究会会长）

责任编辑罗文