濮阳市对机构编制实名制管理、部门协作联动机制的实践与探索

李莉

濮阳市对机构编制实名制管理、部门协作联动机制的实践与探索

李莉

随着经济社会发展进入新时期，机构编制部门作为配置党的执政资源和加强党的执政能力建设的基础性工作部门，必须以新作为，主动适应“严格控制机构编制、严格控制财政供养人员”的机构编制工作新常态。2009年以来，濮阳市把机构编制实名制管理、建立部门协作联动机制作为机构编制工作科学发展的具体实践探索。笔者结合濮阳市近几年的实践，对如何构建机构编制实名制管理部门协作联动机制予以探析。

一、濮阳市机构编制实名制管理部门联动机制发展概况

机构编制实名制管理是由机构编制审批机构核定编制，进行控编审核，实行定编定岗到人，确保具体机构设置与按规定审批的机构一致，实有人员和实有领导与批准的编制和领导职数相一致的工作制度。机构编制实名制管理部门主要涉及机构编制、组织、人社、财政四个职能部门，机构编制实名制管理部门协作联动机制主要是指这四个职能部门的工作联动机制。濮阳市此项工作可以分为三个发展阶段。

（一）机构编制实名制管理工作启动阶段：2009年之前

2009年之前，濮阳市市直机关事业单位进人实行增人计划管理，人事部门审核下发增人计划卡，机构编制部门未参与审核用编。2009年，按照中组部、中编办、财政部和人社部《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中编办发〔2009〕39号）要求，濮阳市人事局（濮阳市编办）对市直机关事业单位进人实行了联审联批，分别由市人事局综合计划科审核计划、政策法规科审核岗位，编办综合科审核编制余缺情况，经以上部门科室主要负责人审核签字后交由人事局（编办）主要领导审签，市人事局下发机关事业单位进人审核单、相关科室办理工资和人事调动手续，市财政局凭增人计划卡办理经费核拨手续。

（二）机构编制实名制管理工作建立完善阶段：2010年至2013年

2010年，濮阳市编办单独设置，列在党委部门序列。为落实《中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）中关于机构编制管理部门与组织（人事）管理、财政管理等综合约束机制的要求，濮阳市在政府机构改革时，分别在编制、组织、人社、财政部门“三定”方案中将进人用编职责予以明确，即：市编办根据用人单位编制余缺和编制结构情况进行编制审核，同意后下发机构编制审核通知单并在用人单位办理入减编手续后出具入减编通知单；市委组织部、市人力资源和社会保障局凭机构编制审核通知单办理人员人事调动手续；市财政局凭入减编通知单及市委组织部、市人力资源和社会保障局的手续资料办理经费核拨和工资统发；机构编制部门与相关部门要密切配合，各负其责，形成合力。

在工作流程上，先由机构编制部门根据编制空缺和结构比例空缺情况审核编制，若符合用编条件就下发机构编制审核通知单，并抄送给人社部门。人社部门审核人员计划、岗位、身份等，并凭机构编制审核通知单办理人事调动手续。财政部门凭工资审批表、机构编制审核通知单办理经费核拨手续。

（三）机构编制实名制实行网络化动态管理阶段：2014年以来

2014年，濮阳市以市编委名义出台了《关于印发〈濮阳市市直机关事业单位进人管理办法〉的通知》（濮编〔2014〕36号），明确编内进人、年度控制、论证评估、优化结构、顺向流动和公开选招的进人选择，依据公开招录（招聘）、顺向流动和市直“三同”人员调整、逆向流动和其他情况人员、配备领导干部、政策性人员安置和人才引进等进人渠道的不同，分别规定了编制、组织、人社、财政四部门在进人过程中应履行各自的职责分工。其中特别强调了四部门要自觉带头执行市直机关和事业单位进人规定，全面落实编制数、实有人员数、财政供养数相对应的机构编制实名制管理制度，未经机构编制部门审核用编，组织、人社、财政部门不准办理相关手续。

在具体工作流程上，依据市直机关事业单位进人途径的不同，制定了不同的用编审核流程并在网站上予以公示。以逆向流动为例，主要有四个环节：

1.编制部门受理单位进人用编申请后，符合用编条件的，根据审批权限分别向常务副市长或市长初步汇报。

2.对于市领导初步同意的进人用编，编制部门牵头科室与市委组织部、市人社局牵头科室沟通情况，通知用编单位与组织、人社部门结合，对人员条件进行审核。

3.组织、人社部门对进人条件审核后，符合办理条件的，编制部门持用编审批表，组织、人社部门持进人审批表，按照审批权限共同向市长或常务副市长汇报，由市长或常务副市长分别在用编审批表和进人审批表上签字批准。

4.编制部门核发机构编制审核通知单，用人单位向组织、人社部门提出用人申请，及时办理进人手续。

二、濮阳市机构编制实名制管理部门联动机制存在的问题

濮阳市机构编制实名制管理部门之间虽然实现了从割据式管理到协作式管理的转变，形成了既相互协调又相互制约的联动机制，有效遏制了财政供养人员增长，但是与“编制数、实有人员数、财政供养数相对应”的实名制管理目标还有一定差距。这具体表现如下。

（一）信息交流不顺畅。机构编制部门与组织、人社部门的信息共享处于定期交换文件资料或信息数据的层面，机构编制部门实名制管理数据库与组织部门、人社部门的行政事业人员调资系统及公务员系统、财政部门的工资系统之间还处于相互分离状态，更新数据不同步，传递数据不及时。究其原因就是编制、组织、人社、财政等部门各有一套财政供养人员管理数据，人员信息未能实现实质性共享。

（二）指标内容不统一。机构编制实名制管理要求每个人都对应一个明确的编制状态，即占用行政编制还是事业编制，经费是全额拨款还是差额补助或自收自支，也就是实名到人。但实际工作中许多政策性的规定难以落实到位。比如，人社部门核定岗位政策与机构编制部门核定的结构比例政策不统一，组织部门配备领导干部存在个别行政人员兼任事业单位主要职务、编制部门不好界定兼职人员所占编制情况，财政部门有时按实际单位收支收费情况核拨部门经费与机构编制部门核定经费形式不一致。

（三）工作程序较繁琐。机关事业单位办理人员进出相关手续时，需要往返组织、编制、人社、财政部门多次，程序较为繁琐。很多重复的信息还需多头报送，增加了机关事业单位组织人事干部的工作负担。究其原因就是，各部门以本部门政策规定为依据，设置了前置条件，放大了“部门权力”，用编程序还需进一步优化。以一名逆向调入事业单位人员为例，从办理用编审核、人事调动、工资核定、经费核拨、各类保险关系转移到办理入编手续、进人实名制数据库，需要经历4个部门18个科室。

（四）综合约束难到位。在实际操作过程中，虽然建立了部门联动机制，但是各部门之间或多或少存在着相互争权争利的“越位”“错位”行为，以及推过揽功的“缺位”和不作为行为。个别时候存在人社部门自行安排事业单位招聘事宜，财政部门自行核拨工资经费，有时出现单位办理入编手续时机构编制部门不知情的尴尬情况。究其原因就是缺乏统一的操作平台和刚性的约束机制，容易产生管理真空，这给吃“空饷”、超编进人提供了可乘之机。

三、完善濮阳市机构编制实名制管理部门联动机制的对策建议

针对濮阳市当前存在的一些问题，笔者认为机构编制管理实名制管理应采取“互联网+”思维进行自我创新和改造，运用大数据、大整合的管理模式，整合现有资源，建立以机构编制部门为龙头，组织、编制、人社、财政等多部门协作联动的一体化信息平台，健全多部门共建、共管、共享、共用、共促的工作制度，打造濮阳特色的组织编制人事财政一体化信息管理模式，为科学管理机构编制提供信息技术支持。

（一）明确责任分工，加强联动组织机制

机构编制管理实名制管理工作是一项庞大的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就，靠机构编制部门一家单打独斗“唱独角戏”是完不成、“唱”不好的。中央一直高度重视综合协作联动机制建立工作。2016年6月，中编办、财政部为落实中央编委第一次关于建立部门间信息共享机制的要求，进一步推进机构编制部门与财政部门相关数据的共享与比对，派调研组到内蒙古自治区就机构编制统计和实名制数据与部门决算数据中的财政供养人员统计口径差异进行了专项调研。要做好机构编制实名制管理工作，应向当地市委市政府主要领导进行专题汇报，并由党委政府行文，规定编制、组织、人社、财政等部门及各机关事业单位在机构编制实名制管理中的职责任务，要求相关部门明确分工，密切配合，各司其职，各负其责。对工作中遇到的矛盾和问题，作为机构编制实名制管理的牵头单位，机构编制部门应主动多沟通、多协商，争取各部门的理解和支持，努力实现“各家一把号，共奏一个调”的局面，有效维护机构编制管理的严肃性和权威性。

（二）完善数据系统功能，建立信息共享机制

做好机构编制实名制管理工作，信息资源平台建设是基础，是载体，也是摆脱“各自为政”的局面重要抓手。信息资源平台是指由机构编制、组织、人社、财政等部门共同参与的组织人事编制与财政信息平台。搭建一个信息资源平台的好处是：一是可以改进过去落后的信息储存和统计数据方法，增强机构编制信息数据的准确性，便于查询、统计相关信息；二是可以改变人事编制管理中资源分散、部门分割和管理分治的格局，实现业务流程化、网络化办理；三是可以解决部门系统相互独立、互不兼容的问题，避免信息的重复输入，减轻各机关事业单位人事干部的工作负担，提升服务效能；四是可以形成监督合力，对擅自增设机构、超编进人、超职数配备干部等行为进行有效遏制和约束，共同把住关口。

结合濮阳市实际情况，要融合机构编制部门的机构编制实名制管理系统，组织、人社部门的机关事业单位人事管理信息系统和财政部门的预算和工资统发系统，研发濮阳市组织人社编制财政一体化信息平台。它涵盖了机构编制管理、公务员日常管理、事业单位人员日常管理、在职和离退休工资业务管理、财政预算和工资统发等业务。纳入平台运行的是濮阳市本级机关、事业单位。根据各部门权限不同，信息平台可建立三大办公模块：一是机构编制管理模块。它包括机构设置管理、编制配备管理、职数核定管理、公开招录（政策性安置）等其他用编管理、科级领导职数使用管理、编制文件管理、单位历史沿革管理、机构编制监督检查管理、事业单位登记管理等。二是组织人事管理模块。它包括公务员招录职位管理、公务员录用管理、事业单位人员聘用管理、公务员调任转让管理、公务员登记管理、公务员自然减员管理、公务员在职和离退休工作管理、公务员（事业人员）职务任免管理、事业单位岗位设置和变更管理、公务员（事业人员）奖惩管理、公务员培训管理、公务员（事业人员）年度考核管理、军转安置管理、军转家属管理等日常管理业务。三是财政业务管理模块。它包括财政预算和工资统发管理。对人员变动信息，分别由组织、人社、财政等部门复核，编办审核后录入，实现组织、人社、编制、财政等部门共用一套数据，形成机构编制部门严格核定编制、组织人社部门按编制配备人员、财政部门按编制和人员信息数据核拨经费的约束机制。

在此基础上，可以探索实施濮阳市组织人社编制财政一体化信息平台网上审批，可采取集中部署数据，依托政务内网，提供网页登录的方式，形成以机构编制核准使用为前提、人事管理业务为支撑、工资核发业务为后盾的闭合管理流程，打造濮阳市财政供养人员网上管理一条龙、平台以外无审批的工作模式。

（三）完善配套措施，建立全程跟踪问效机制

为确保实名制信息真实、准确，避免部门之间的“越位”“错位”“缺位”和不作为行为，必须制定出台切合实际的措施。一是固化工作流程。具体包括编制、组织、人社、财政部门共同参与的一整套包含申请、审核、批准、公示、办理、入编、减编、督查、处理、反馈等规范有序的工作流程图，让各部门“按图索骥”，各负其责。二是执行工作联系制度。编制、组织、人社、财政部门在面向市级机关事业单位部署重要工作时，由主办部门牵头，召集相关部门共同会商研究后再行部署。要定期轮流牵头召开联席会议，每季度相互通报一次执行机构编制实名制管理情况等其他重要信息，定期核对纳入财政开支单位人员的经费形式、实有人数、人员类别，定期通报公务员招录、事业单位公开招聘、高学历人才引进等重大问题，交流工作情况，共同研究对策措施。三是加强专项督查。制定专项督查办法，联合编制、组织、人社、财政组成审核专项督查组，邀请纪检、审计、督查等部门一起参与，形成强有力的督查工作合力，共同对机构编制实名制管理工作进行督查，逐单位审核人员情况，及时纠正工作中存在的问题，确保编制与实有人员一一对应。

综上所述，建立顺畅高效的工作联动机制，对于创新机构编制实名制管理，科学配置编制资源，实现机构编制管理工作的科学化、规范化、精细化，实现机构编制部门向信息技术要编制，具有十分重要的现实意义。笔者相信，只要相关部门以服务社会发展和办事群众为出发点，围绕改革发展大局，摒弃部门利益，就一定能建立起适合当地发展的机构编制实名制管理部门协作联动机制。

（作者单位：河南省濮阳市编办）

责任编辑刘旭