围绕供给侧结构性改革积极推进机构编制管理创新

李玉明　王志玺　杨继成

围绕供给侧结构性改革积极推进机构编制管理创新

李玉明王志玺杨继成

推进供给侧结构性改革，是习近平总书记着眼我国经济发展全局提出的重大战略思想，是适应和引领经济发展新常态的重大工作举措。在当前和今后一个时期，机构编制工作围绕和服务这个大局，必须把工作重心转移到破解供给侧的体制机制障碍上来。广州市作为改革开放前沿城市和国家中心城市，经济发展进入新常态的特征更加鲜明，推进供给侧结构性改革的任务也相对突出。机构编制工作必须更加注重正确地处理好政府与市场的关系，通过充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的经济宏观调控作用，不断激发供给端的潜力和活力，提高供给的质量和效率，为推动广州市经济发展迈向“双中高”目标发挥“双支撑”作用。

一、加大简政放权力度，进一步激发市场活力和社会创造力

供给侧结构性改革的价值取向是市场，主要是通过强化市场自身的调节作用，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。这就要求公权力必须尊重市场规律，在政府的行政职权上多做“减法”，在为市场主体松绑减负上多做“加法”，让市场机制充分发挥作用，依靠市场来调节有效供给、主导要素分配，不断激活需求。

（一）不断深化行政审批制度改革

深化行政审批制度改革是减少对微观经济干预、激发市场活力的有效手段。经过近几年的努力，广州市认真落实国务院和广东省的工作部署，行政审批制度改革取得了明显成效，但仍存在不少问题。例如：审批数量仍然偏多，一些部门推进改革的动力不足，对含金量高的事项不愿取消、不愿下放的现象依然存在；一些领域审批要件、程序、环节等还是较多，审批时间还比较长；一些事权下放得不配套、不协调，涉及多个部门、多个环节的事项，有的是这个部门放了、那个部门没放，有的是大部分环节放了、某个关键环节没放等。这些问题的存在导致有的放权事项不到位、难落实，群众和企业获得感还不强，市场机制的作用没有充分发挥。针对上述存在的问题，广州市坚持以问题、需求和目标为导向，聚焦“痛点”、瞄准“堵点”，继续精简各类行政审批事项，重点清理现有项目投资、生产经营、社会事业准入、年检、年审等领域的审批事项，把行政审批范围严格限定在关系国家安全、生态安全、整体布局和重大公共利益等项目方面，更好地向市场和社会放权。同时，广州市要进一步提高放权的协同性、衔接性，对跨部门、跨领域的审批事项，相同或相近类别的要一并取消或下放，关联审批事项要全链条整体取消或下放；对下放给基层的审批事项，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住、管得好；大力推动行政审批标准化规范化建设，积极推广“一门式”、“一网式”政府服务管理模式，不断提高行政审批效率。

（二）切实加大法治政府建设力度

市场经济必然是法治经济，因此，坚持市场经济的改革方向必然要求建设法治政府。广州市市场化程度相对较高，这就对依法行政、建设法治政府提出了更高的要求。

一是完善行政运行机制。按照中央和广东省的要求，不断深化行政管理体制改革，推进决策部门综合化设置、执行部门专业化设置、监督部门科学化设置。优化再造行政运行流程，完善行政决策机制，推进行政决策民主化、科学化，行政执行规范化、法制化，加强和完善行政监察、审计监督机制，着力提高行政监督的权威性和有效性。建立健全政府部门间职责分工协调配合和磋商机制，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的体制机制。

二是完善政府部门权责清单制度。如果说负面清单是政府放权清单，允许企业“法无禁止皆可为”的话，那么权责清单就是政府限权清单，要求政府“法无授权不可为、法定职责必须为”。目前，广州市级50个部门的权责清单已经全部公布。接下来，广州市要把约束和规范政府权力、服务人民群众作为工作出发点，抓好权责清单的落实，督促各部门更好地依法规范履职，并进一步做好权责清单的调整和完善工作。

三是规范政府购买服务。根据中央和广东省的有关文件精神，广州市积极完善政府向社会组织购买服务目录。一方面，广州市依法将行业规范、行业评价、行业统计、行业标准评定等事项，转由社会组织承担。另一方面，广州市制定了行业协会条例，重点培育具备多元化市场服务功能的行业协会、商会等社会中介组织，促进“一业多会”健康竞争。

四是全面推进政府信息公开。广州市坚持以“公开为常态、不公开为例外”，推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域等信息公开，特别是要加大决策公开力度，对涉及群众切身利益的重大决策，要采取公开草案、听证论证等方式广泛听取公众意见。政府一旦做出决策，要及时做好政策解读、解疑释惑。还要加大政府信息数据开放力度，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的以外，都应向社会开放，使之转化为社会财富。

（三）科学构建创新驱动发展体制

经济要转型升级根本上还是要靠创新驱动，特别是要通过推动科技创新、发展实体经济等来解决供给侧存在的问题。目前，从国家层面来看，我国一些行业和产业产能严重过剩，同时大量关键装备、核心技术、高端产品还依赖进口，各种有效供给能力不足带来大量“需求外溢”。国内庞大的市场没有很好地掌握在自己手中。从广州市的实际来看，经济发展存在科技、金融、总部经济三个“短板”，同时汽车、石化、电子信息三大支柱产业中前两大产业已经很难进一步发展，电子信息产业拥有自主核心技术的产品不多，也没有创新型龙头企业作引领。因此，广州市经济结构战略性调整和经济发展方式转变的任务还很重，必须深入贯彻落实创新驱动发展战略，以建设珠三角国家自主创新示范区为机遇，着力打造国际科技创新枢纽，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。

从体制机制方面来看，广州市要着力解决好四个方面的问题：

一是强化市场配置资源的决定性作用。广州市需要合理确定有关部门职能，完善反垄断执法办案体制机制，打破地方保护主义，推动形成统一透明、有序规范的市场环境，通过市场手段淘汰低端供给和落后产能。深入贯彻落实国务院出台的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》以及试点工作方案，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体皆可依法平等进入。

二是深入推进商事制度改革。广州市需要继续大力削减工商登记前置审批事项，同步取消部分后置审批事项。广州市政府应强化现有制度规定与“三证合一、一照一码”的有效衔接，大幅砍掉各类不必要的证照，在“三证合一”的基础上，把涉及企业的社会保险登记证、统计登记证也整合进来，尽快推行“五证合一、一照一码”。

三是积极深化科研体制改革。广州市借鉴先进国家和地区的经验，进一步改革创新科技立项、经费投入与支出、成果评价和成果转化激励等科技管理体制机制，建立第三方科技评估制度，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，提升政府科技创新管理和服务能力。

四是积极完善知识产权保护体制。广州市设立知识产权交易中心，探索建立专利、商标、版权“三合一”的知识产权管理和保护模式，积极推动知识产权信用体系建设。建设国家级或省级维权援助平台，构建新的国家知识产权快速维权服务体系。广州市建立巡回审判工作机制，推进知识产权民事、刑事、行政案件的“三审合一”。

二、加强事中事后监管体系建设，着力营造公平竞争的市场环境

政府部门“放手”不是“甩手”。由于市场具有自发性、盲目性、局限性和事后性等特点，仅靠市场发挥作用，容易产生各种扭曲市场的行为，也容易导致经济的周期性波动。因此，政府部门在“弱审批”的同时，还必须“强监管”。机构编制工作要通过强化监管职能，改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性、有效性，使市场活而不乱、活而有序。

（一）强化政府部门监管职责

根据中央和广东省的有关精神，广州市积极做好优化市直部门内设机构和职能配置工作，科学配置各部门及其内设机构的职能和权责，减少职能交叉，理顺职责关系，突出部门主业，强化事中事后监管职能和机构建设，强化部门监管责任，积极推动部门履职重心从“重审批、轻监管”向“减审批、强监管”转变，创新监管体制机制，推动政府职能体系、组织结构、运行机制和治理模式优化。广州市适时总结推广广州开发区编制政府有关部门监管权责清单的经验做法，做到监管事项标准上规范、程序上简约、管理上精细、时限上明确，以公开化、透明化推动政府部门监管运作高效流畅。

（二）积极推进综合行政执法体制改革

广州市作为全国第一批实行相对集中行政处罚权试点的城市，在城市管理、文化、交通、农业等领域推进综合行政执法体制改革，较好地解决了权责交叉、多头执法、重复执法、推诿扯皮、队伍膨胀等体制机制性问题，一些经验和做法得到了中央编办和广东省有关部门的肯定。今明两年，广州市根据中央和省的部署，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，深化推进城市管理和综合执法体制改革，积极开展环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，强化安全生产监管执法体制，优化食品药品监管体制机制，继续做好农业、商务、劳动保障监察领域综合行政执法体制改革，积极稳妥推进区、镇（街）行政执法体制改革。广州市通过改革，减少市、区两级政府执法队伍种类，合理配置执法力量，推动执法重心下移、力量下沉，切实建立权责清晰、统一高效的执法职责体系。

（三）着力强化监管手段

目前，一些部门监管手段简单粗放的问题还一定程度上存在，同时也存在一些过分依赖于行政处罚，重罚轻管、以罚代管的现象。广州市公布的50个部门的权责清单中，保留的权责事项5775项，其中行政处罚3520项，占61%。这种罚多管少、以罚代管的权力结构，在一定程度上影响了市场活力。为切实加强监管，广州市各有关部门应尽快制定不同行业和领域的监管标准，创新监管手段，大力推广大数据、随机抽查、告知承诺、举报奖励等有效做法，完善以“双随机”抽查为重点的日常监督检查制度；加强信用监管，依法记录相关行政处罚信息并纳入国家和地方统一的市场主体信用信息共享交换平台，健全“经营异常名录”、“异常信用记录”、“黑名单”等信用监管制度和失信联合惩戒机制，将综合执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让失信者一处违规，处处受限。同时，广州市逐步构建以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的社会监督体系，推进行政执法机构与社会管理其他主体的有效衔接和良性互动，构建综合监管新格局。

（四）稳妥推进政府效能建设和绩效管理评估

1.1 一般资料 选择同济大学附属同济医院2015年4月至2018年6月收治的卵巢恶性肿瘤58例及卵巢良性肿瘤43例。所有患者术前均未进行手术、放化疗、激素及免疫治疗，按照国际妇产科联盟(FIGO)2014卵巢恶性肿瘤分期标准进行临床分期。58例卵巢恶性肿瘤包括23例浆液性癌、12例透明细胞癌、9例苗氏管癌、7例子宫内膜样癌及7例印戒细胞癌。43例卵巢良性肿瘤包括10例畸胎瘤、10例黏液性囊肿、10例子宫内膜异位囊肿、5例黄体囊肿、4例浆液性囊肿及4例纤维瘤。恶性组患者年龄28～86岁，平均53.62岁；良性组患者年龄25～76岁，平均51.14岁。两组间年龄差异无统计学意义。

建立健全政府部门效能评估标准体系、制度机制和管理信息系统。广州市完善效能评估方法，加强对行政许可实施和监督管理、落实部门权责清单、重大改革实施和执行情况的绩效评价，加强对政府部门按照“三定”规定履职情况的绩效评价。广州市建立健全长效工作机制，探索建立完善效能评估结果运用相关制度，建立健全政府效能考核奖惩制度，将政府效能评估结果作为部门绩效奖励、职能配置、机构设置、编制配备、领导班子和干部考核、经费安排的基本依据，并推动实施行政问责。

三、清理规范行政审批中介服务，不断降低制度性交易成本

激发“双创”热情，切实降低成本，是推进供给侧结构性改革的重要内容和基本要求。当前，各类市场主体不仅面临市场准入门槛高，而且面临运营中制度性交易成本高的问题。各种认证、评估、检查、检测等程序既多又不规范，还乱收费。因此，政府在通过减税降费等措施来帮助降低经济成本的同时，还必须清理规范行政审批中介服务，不断降低制度性交易成本，进一步激发各类市场主体的活力和竞争力。

（一）全面清理中介服务事项

在明确界定政府部门行政审批涉及中介服务事项的设置依据的前提下，除法律、法规以及广东省、广州市政府规章按照行政许可法有关行政许可条件要求规定的中介服务事项外，审批部门不得自行设定中介服务事项，不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务和提供相关中介服务材料。对行政审批涉及的中介服务事项进行精简，对已取消的行政审批事项不得转为中介服务，不得将一项中介服务拆分为多个环节。通过征求相关部门意见、加强事中事后监管解决的事项不得设定中介服务。同时，广州市实行中介服务清单管理，明确项目名称、设置依据、服务时限，其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的项目，要明确收费依据和收费标准，并将中介服务事项清单向社会公布。

（二）推进中介服务机构与审批部门脱钩

审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。对专业性强、市场暂时无力承接，短期内仍需由审批部门所属（主管）单位开展的中介服务，审批部门必须明确过渡期限，提出改革方案，按程序报批。审批部门不得以任何形式指定中介服务机构。行业协会商会类中介服务机构一律与审批部门脱钩，平等参与中介服务市场竞争。广州市放宽中介服务机构准入条件，除法律、行政法规和国务院决定明确规定的资质资格许可外，其他各类中介服务机构资质资格审批一律取消，各部门现有中介服务机构限额管理规定一律取消。

（三）严格中介服务管理

四、优化公共服务供给，切实补齐公共服务“短板”

增加公共产品、优化公共服务，既是建设服务型政府的重要抓手，也是“三去一降一补”的重要内容。政府部门要着力做好涉及公共性、普惠性和公平性领域托底性服务的供给，解决好仅靠市场力量不能有效解决的问题。由此，广州市机构编制工作要切实强化政府部门保基本、兜底线的职责，把有限的机构编制资源向民生领域倾斜，使公共服务与经济增长协调发展，为经济社会持续健康发展蓄积新的结构性动力。

（一）稳步推进事业单位分类改革

广州市事业单位总量大，在公共服务供给上发挥着主力军作用，经过前期的改革，还有一些重点难点问题亟待解决。广州市坚持在清理职能、规范管理的前提下推进改革，做到分类施策、分步推进。广州市积极开展承担行政职能事业单位改革试点，推进政事分开；进一步加大生产经营类事业单位转企改制力度，激发市场活力；创新公益类事业单位体制机制，强化公益属性，推动基本公共服务全覆盖和均等化。

（二）优化机构编制资源配置

创新机构编制管理方式，坚持向深化改革要编制。广州市通过推进政府职能转变和机构改革、事业单位改革、行政审批制度改革、整合执法队伍等，减少机构编制；坚持向管理创新要编制，继续抓住重点系统创新挖潜，精干内设机构设置，减少管理层级，压缩管理人员；坚持向运用信息技术要编制，通过电子政务等科技手段，减少人力使用。同时，广州市加大动态调整力度，把机构编制资源向民生领域和基层一线倾斜，认真解决好教育、医疗、交通、就业、检验检测等领域的体制机制问题，科学做好机构设置、职责划分、编制配备等工作，不断增强人民群众的获得感和满意度。

（三）创新公共服务供给方式

按照广东省关于政府购买服务范围审核办法的要求，广州市认真做好政府购买服务范围审核工作，对原由事业单位提供的检验检测、公共场馆设施维护、教育培训、宣传展览、技术推广、后勤服务等公共服务事项，逐步交由社会力量承担，逐步实现政府由“养人”向“养事”的转变。对于一些确需政府参与的项目，广州市积极推广政府和社会资本合作，也就是PPP项目模式，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给。

（作者单位：广州市编办）

责任编辑刘钊