创新行政执法模式提高政府治理能力———河南省全面深化综合行政执法体制改革的探索

樊祥胜

创新行政执法模式提高政府治理能力———河南省全面深化综合行政执法体制改革的探索

樊祥胜

“10多顶‘大盖帽’，管不好一顶‘大草帽’”、“看得见管不着、管得着看不见”、“找不到、看不到、靠不住”，过去行政执法中经常遇到的“三大怪”现象，在河南省有望通过改革得以解决。据河南省编办主任马新华介绍，自党的十八届四中全会印发《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，河南省就开展了“深化行政执法体制改革，推进综合行政执法”的专题调研活动，同时启动了综合行政执法体制改革。

去年底，河南省编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作实施意见的通知》（以下简称《通知》），通过厘清各级执法权限、推动执法重心下移、整合执法机构等举措，彻底破解“权责交叉、多头执法、重复执法”等难题。洛阳、南阳、孟州等12个市县被确定为综合行政执法试点单位，推进部门内、跨部门综合行政执法改革。此次全省层面上进行的改革有四大核心内容：一是结合大部门制改革整合行政执法资源；二是合理界定综合行政执法机构的职责范围；三是强化综合行政执法的属地化管理；四是提高综合行政执法的水平和效能，强化机构和人员管理。

综合行政执法的基本情况

综合行政执法（以下简称综合执法）是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设法治政府的主要载体之一。2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》后，河南省在城市管理、文化市场管理、农业管理等方面积极探索综合执法工作，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法、重复执法、执法忧民和执法队伍膨胀等问题。

在城市管理领域。全省各地普遍设立了城市管理综合执法机构，有的作为政府工作部门，有的从属于一级委局的二级局，有的与城市综合管理机关“两块牌子、一套人马”，执法人员的问题大多采取行政与事业混编的办法解决，政府购买“协管员”服务作为辅助。濮阳市按照“条块结合、以块为主”的原则，实行属地管理。城市管理综合执法3个区分局和2个区派驻机构，合理划分责任区域，负责各自区域内主次干道的日常城市管理工作，各责任区内背街小巷城市管理工作权限统一下放至各乡镇、街道办事处。同时，充分发挥城市管理数字化监督指挥平台的“高位监督、指挥协调”作用，统筹全市范围内的城市管理工作，将全市20家城市管理责任单位纳入监督考核体系，初步形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局。

在文化市场领域。2009年，河南省按照“试点先行、分步实施”的原则，启动文化市场综合执法体制改革工作。截至2010年11月，全省18个省辖市108个县（市、区）全部成立了文化市场综合执法机构，除安阳市和滑县文化市场综合执法机构为政府授权执法外，其他市县全部是委托执法。

在市场管理领域。目前，河南省有少部分县（市、区）实行了工商、质监或工商、食药监机构“二合一”。机构职能整合后对相关执法资源进行归并，下设或内设执法机构，原检验检测机构作为二级机构仍在原单位分设，对投诉服务平台、热线等有的进行了合并设置，有的仍保留在原单位。为健全基层食品药品监管网络，全省所有乡镇基本上都组建了食品药品监督管理所，执法力量得到加强。

2015年5月29日，河南省交通运输执法体制改革现场会在永城召开。此前，河南省交通运输执法体制改革已全面启动。

在卫生计生领域。2013年5月，河南省省级层面实施医疗卫生、公共卫生、计划生育综合监督执法。当年11月，《人民日报》头版以《河南真改实改提升群众满意度》为题，报道了卫生和计生领域综合执法的经验。鹤壁市在原卫生监督中心的基础上，组建市卫生和计划生育监督执法局，将卫生和计划生育执法工作统一划转到市卫生和计划生育监督执法局，实现了卫生和计划生育领域一支队伍执法。

在交通运输领域。自2014年8月始，河南省按照决策职能和执行职能适当分开、管理职能和处罚职能适当分离和精简、统一、效能的原则，将分散在各级交通运输管理、公路管理、农村公路管理、道路运输管理以及省高速公路管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能予以整合，省、市、县三级原则上只设一个交通运输执法机构，统一机构名称，规范机构设置，明确职责任务。市辖区不设置交通运输执法机构，实行综合执法。截至2015年底，全省交通运输综合执法体制改革工作圆满完成，执法机构从580多个减少到130多个，核减率达76%，实现了一支队伍执法。

在其他执法领域。今年1月，安阳市完成了人防系统综合执法改革工作，将人防办内设机构工程管理科承担的“人防工程建设管理执法工作”，平战结合科承担的“人防执法监督工作”和分散在3个下属事业单位的执法职能进行整合，组建市人防行政执法监察队，统一行使全市人民防空行政处罚以及与之相关的行政强制和行政检查等综合执法工作。其他市县还在商务、农业、环保等系统开展了职能划转、机构整合、编制调整等综合执法改革工作，取得初步成效。

从全省各地、各领域推进综合执法的情况来看，市级执法工作侧重点主要是市辖区一些重大违法案件及一些跨县域违法案件的查处，并对县（市、区）执法工作进行指导监督。县（市、区）级执法工作主要对县（市、区）域内具体违法案件进行执法。分工形式主要有跨部门联合执法和单独执法两种形式，如查处违法建筑案件时由城市管理综合执法机构和公安部门进行联合执法，可以有效防止和处置暴力抗法等突发事件。

影响综合行政执法成效的因素

随着综合执法工作的展开和运行，各地在推进中也遇到一些问题和矛盾，被基层群众称之为影响执法成效的顽疾，其中特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制问题尚未理顺，影响综合执法的成效。

第一，职责权限划分不清。从调研情况看，有的市县认为，执法权转出对原职能部门的工作一般不会造成负面影响，原职能部门可以集中精力更好地履行本部门承担的其他行政职能，同一领域内的行政执法权整合归并可以使相关执法力量形成合力。但也有市县认为，执法权转出对原部门的管理工作造成一定影响。比如，各市县为加强城市管理结合自身实际成立了不同名称和性质的综合执法机构，但该机构没有行政处罚权，造成责、权、利不对等。有的部门往往将那些劳神费力的管理事项，如黑网吧治理、清理无照经营等当作包袱甩给综合执法机构。从全省城管部门执法模式来看，市级执法模式与市区两级执法模式并存。在市区城管职责划分上，具体做法各有不同，既有重心下移、属地管理，也有各划一块、各管一方。城管职能有的仅限于市容环卫，也有的涵盖市政公用、园林绿化、市容环卫等诸多方面。再如，巩义等4个省直管县（市）、新密市等34个省辖县（市、区）在文化市场综合执法改革中，仅仅是印发了组建文化市场综合执法机构的文件，实际上机构未整合、人员未合并，仍然沿用过去文化市场的管理模式，各自为政，各自执法。部分市、县虽然成立了文化市场综合执法机构，但对文化（文物）、广播电视、新闻出版（版权）等领域的执法业务，没有实行统一执法，仍然是分部门多头执法。在执法权限上，大部分是委托执法，在执行查封扣押等强制措施时，面临“行使强制权违法，不行使强制权也违法”的两难境地。

第二，机构设置情况较为混乱。以卫生监督系统为例，全省180余家卫生监督执法机构中，机构规格从处级到副科级不等。在机构性质上，参照公务员管理的14家，全额拨款事业单位144家，差额拨款事业单位25家。一些单位靠罚没收入上缴财政后返还经费维持运转，在一定程度上造成“放水养鱼”、“以罚代管”等行为，影响行政执法工作的公正高效开展。在机构名称上，全省卫生监督执法机构的名称仍未统一，管理较为混乱。在省辖市，有卫生监督局、卫生监督执法局、卫生监督中心、卫生监督所等名称；在县级，有卫生监督执法大队、卫生监督所等名称。而在城市管理领域，有的是独立的政府组成部门，有的是住房和城乡建设局的内设机构或下属单位，有的属于行政机关，有的属于事业单位。在部门和执法机构设置上存在部门设置混乱、职能范围混乱、机构属性混乱、执法队伍编制混乱等突出问题。

第三，工作关系尚未理顺。各地综合执法机构大体有两种情况，一种是由新组建机关承接相关部门划转的执法职责，另一种是由原来分属不同部门的执法队伍整合而成。市县两级行政执法工作中部门协调联动不顺畅、执法部门与职能部门间监管与执法工作机制不健全。如濮阳市政府直管的市城市管理综合执法局与市规划局、市城管局、市住建局等单位之间尚未建立完善的相互衔接的执法工作机制，在具体执法过程中存在管理部门与执法队伍工作不衔接、缺位与越位并存等问题。

第四，队伍管理不够规范。执法力量分散，造成多头执法、重复执法。如鹤壁市农业、林业、粮食、畜牧、水利等部门，根据工作需要，均设有行政执法队伍，编制5～20名不等，单从一支队伍来看，力量都很薄弱，但从总量看，规模偏大。调研中发现，濮阳市台前县卫生监督所有9名卫生监督员，监督对象1100多个；清丰县卫生监督所有7名监督员，监督对象900多个。部分行业或领域执法人员的学历层次偏低，专业知识欠缺，执法能力不足，对一些专业性、法律性、深层次问题不会查、不敢查，执法工作力度受到很大影响。从执法人员身份看，以城市管理综合执法机构为例，有的是公务员身份，有的是参公管理，有的是事业编制，也有大量执法协管员；从人员来源看，执法人员来自不同领域，往往没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，无法胜任专业性较强的执法工作。

深化综合执法改革的对策思考

目前，河南省把握“十三五”规划建设的有利时机，坚持问题导向，注重顶层设计，明确改革方向，从体制机制创新入手，进行总体布局，各领域综合执法体制改革正在稳步、有序推进。4月底，河南省分类推进事业单位改革工作领导小组办公室副主任胡彦宏，带队对全省12个市县政府部门综合行政执法情况进行了督查。从督查情况看，全省各地正按照《通知》要求和各自拟定的综合行政执法体制改革方案，既大胆探索、勇于创新，又着眼实际、因地制宜，分重点、分区域，积极稳妥有序地推进综合行政执法体制改革。

简政放权，不是简单的放权，而是同时加强市场和社会监督，做到“放管结合”。推进综合执法是解决“多头执法、多层执法、互相扯皮、基层力量不足”等行政执法顽疾，维护好市场秩序和社会生活秩序的法治途径之一。据河南省编办事业机构编制管理处（事业单位改革处）负责人介绍，改革的主要方向是厘清各级执法权限、推动执法重心下移，规范执法主体、推进综合执法，加强执法队伍管理、创新执法方式。这场改革将为老百姓生活带来明显变化：横向上，综合执法范围进一步扩大，注重解决“权责交叉、多头执法”问题；纵向上，将综合执法向街道办事处、乡镇延伸，推进执法重心下移。

一是理清职权，构建执法职责体系。整合部门内职能相近、执法内容相近、执法方式相同的内设机构，通过“合并同类项”减少执法队伍种类，有条件的地方和领域还可推行跨部门综合执法。破解顽疾，首先要理清职权，合理划分职能部门与综合执法机构的职责权限，明确责任边界，理顺职责关系。河南省编办印发的《通知》显示：省级部门主要负责执法标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法组织协调，一般不设立具有独立法人资格的执法队伍，强化市县两级政府行政执法职能，执法事项原则上属地管理。法律法规明确规定分级执法的，按规定执行。设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不再设立；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不再设立。

——部门内综合执法。推进大部门体制改革。加快市场监管体制改革，综合设置市场监管机构，推进市场监管领域综合执法；市县已实行大部门体制的城市管理、文化、农业、卫生计生等领域，要相应调整优化执法队伍，推行部门内综合执法；现阶段执法任务较轻、未设执法队伍的，由部门直接承担执法职责，不再另设具有独立法人资格的执法队伍；对一些专业性强、技术水平要求高的执法领域，将一个部门内业务相近的多支执法队伍归并为一支队伍，整合部门执法资源，如环境监理、卫生防疫、动植物检疫、食品安全、安全生产等部门的专业执法，更适合在部门内部行使。再如，全国商务综合执法体制改革试点市鹤壁，将原来分散在市商务局行政科室和所属事业单位的近20项执法监督职责移交至新成立的市商务综合执法支队，统一行使市级层面及主城各区、产业集聚区、经济开发区的商务领域行政执法职责。

——跨部门综合执法。在市县两级执法领域内，对基层发生频率较高、专业技术要求不高，执法行为不过于依赖检验检测等技术支持的领域，适宜跨部门、跨领域综合执法。如，城市管理领域涉及住建、公用事业、市政园林、水务、工商等诸多方面的行政执法工作，将这些执法和与城市管理紧密相关的行政执法权进行综合行使，有利于整合城市管理领域执法力量，形成执法合力，避免重复处罚、执法扰民等现象发生。

——区域内综合执法。全省各市县都有城乡一体化示范区、产业集聚区、经济开发区等功能区，在功能区内和省确定的经济发达镇，根据需要和条件可通过法定程序赋予其部分行政执法权，设置市县综合行政执法局派驻机构，实行行政执法属地管理，纳入基层公共管理体系，集中行使市容环境、安全生产、社会保障、公共卫生等领域所有行政处罚权限，完成从条状“专业执法”模式向“条块结合、以块为主”的“综合执法”模式转变，真正实现“一支队伍管执法”。通过改革使其执法过程更为简单，权责更为明了，让老百姓知道有问题该找哪个部门，不再遭受“踢皮球”的苦恼。

二是落地见效，重心下移效能提升。统筹县（市、区）和乡镇（街道）执法管理工作，推动执法力量下沉，建立健全城乡统筹的基层综合执法体系。发挥县级政府贴近基层、就近管理的优势，凡由县级政府行使更方便有效的行政执法权限，交由县级政府行使。

三是强化管理，规范队伍树立形象。在7月1日河南省召开的综合行政执法体制改革试点工作座谈会上，部分市县与会代表建议：行政执法队伍的编制，可根据不同领域的执法特点，制定统一的核编标准，实行行政执法编制专项管理和总量控制，并向基层和一线倾斜；行政执法人员应是公务员或参照公务员法管理的工作人员。结合事业单位分类改革和政府部门权力清单制度建设，梳理调整行政执法职责，清理规范各级行政执法队伍。按照“人随职能走”的原则，相应划转执法人员编制，充实加强综合执法力量。省级现有执法队伍原则上编制只减不增、人员只出不进，今后省级不再新设行政执法队伍。

四是建立机制，理顺关系形成合力。建立健全综合执法部门与有关职能部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制。加强对综合执法部门的业务指导和监督，明确执法重点和要求，督促其执行有关法律、法规和政策。综合执法机构执法时需要有关职能部门或专业技术机构进行检验检测检疫和鉴定的事项，有关职能部门或专业技术机构应积极配合，及时提供有关资料或检测结果。明确举报、投诉、信访办理机制，落实首问责任，经过核实，涉及违法需要实施行政处罚的，在初查基础上，移交综合执法部门处理；综合部门在行使行政处罚权时，对违法行为的确认也必须借助行政主管部门的相关工作加以完成。

综合执法涉及面广，牵扯单位和个人利益多，阻力大、风险高，面临很多困难和挑战，改革之路任重道远。省编办主任马新华表示，全省机构编制系统将认真贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，聚焦“四个全面”战略布局，贯彻落实“五大发展理念”，彻底解决行政执法刚性不足、职能划转不彻底、领导组织体系不完善、管理与执法衔接不够顺畅、基层执法力量不足等问题，真正将“综合执法，执法为民”落到实处。

责任编辑罗文