公用事业市场化的实现路径：公私合作（PPP）

文/崔小峰 虞青松

公用事业市场化的实现路径：公私合作（PPP）

文/崔小峰 虞青松

公私合作是市场化下保障公用事业国有化的制度基石，公用事业市场化并非私有化。

公用事业属于自然垄断行业。党的十八届三中全会提出“国有资本继续控股经营的自然垄断行业……并推进公共资源配置市场化”。国有资本继续控股自然垄断行业，这意味着公用事业的权属在我国仍将保持国有化，那么在国有化背景下如何实现公用事业的市场化？对此我国存在很大争议，有人甚至提出公用事业市场化就是私有化的进程这一错误论断。事实上，公私合作是市场化下保障公用事业国有化的制度基石，公用事业市场化并非私有化。

一、公用事业市场化的现状及困境

（一）我国公用事业市场化的现状公用事业市场化的标志之一是私营组织参与公用事业投资的数量。从1990年到2011年，世界银行选取了四个主要部门（交通、电信、能源、供水和污水处理）对我国私营组织参与公用事业的统计，共有项目1018项。该数据统计不包括国有企业。可以看出，私营组织从投资总量上以及参与热点逐次为交通、能源、水务、电信。能源领域的私营组织采用比较活跃，电信领域参与比较少。交通领域的私营组织参与主要集中在上世纪90年代，总体呈趋减状态，但在2008年时私营部门投资总量到峰值。水务部门的私营组织采用从2000年开始呈上升趋势，但到2008年后锐减。电信业的私营部门参与非常少，总计才4个项目，主要在2000年到2002年，此后私营部门再无介入。

从总体上看，私营部门参与在1998年和2008年出现两个峰期，黄金时期为1995年到2004年。从工程项目上看呈上升趋势。但是从资金总量上看，呈下降趋势。就是说，私营部门参与在我国处于趋减状态。这意味着我国公用事业市场化呈趋减势态。

（二）产权不清导致公用事业市场化困境的成因

导致私营组织参与趋减的原因是多方面的，其中所有权的制度架构是主要障碍。在公用事业公有制下，我国采用了“所有权与经营权相分离理论”，目的是在国家公有制下实现国有资产的市场化经营。该理论也被适用于公用事业领域，政府意图以组织国有化保障公用事业公有制，在公用事业领域导致了两方面的弊端，导致我国公用事业市场化的困境。

1、可以明晰产权的公用事业资产被禁止转移

公用事业的资产可以明晰产权，可以以资产为基础核算经营成本。该类资产所有权可以阶段性转移，期满归还国家，不会改变公用事业公有制的属性。但在实践中，我国政府为不改变公用事业公有制，对公用事业实施“一刀切”，所有的公用事业资产所有权由国家所有，企业只拥有经营权。

2、无法明晰产权的公共用物被赋予经营权

公用事业中的公共用物产权归属无法明晰，只能笼统地归属于国家所有，比如公路、街道、桥梁等。公共用物无法以资产为基础核算经营成本。这意味着投资公共用物无法通过投资形成的资产来获取收益，只能通过单纯的收费活动收回投资成本，而非通过对资产的经营活动来收回成本并获取收益。因此，公共用物通常由政府通过税收或规费征收获取建设资金，例如城市道路的建设。但对于可以划段或划定范围收费的公共用物，其收费也以收回建设成本为限，成本收回即进入免费使用领域。公共用物不存在永续收费经营的情形，不存在经营权，为此公共用物不适用特许经营制度。但目前，我国所有的公用事业都被不加区分地用于经营，所有公用事业的民营化都采用特许经营制度。这给公共用物的市场化形成制度性错位。制度性错位给政府自身造成政策执行上的障碍，同时使私人投资权益无从保障。 产生上述矛盾的根源在于我国对国有化与私有化、民营化与市场化之间的关系在认识上存在偏差，最终导致政府与市场之间界限的混淆。

公用事业市场化并非公用事业私有化（图/CFP）

二、我国公用事业市场化的发展阶段

我国公用事业也大体经历国外的进程，从计划经济到市场经济下的组织形态转换，我国公用事业也正从国家垄断转向公私合作。

（一）计划经济的国家垄断

我国公有制的适用不区分自然垄断与竞争性行业，在计划经济时代没有把公用事业从非公用事业中区别出来。我国在计划经济时代参照前苏联体系，几乎把所有的企业生产都被列入“公用事业”范畴，由国家统一生产和提供。在这样的背景下，所有的民营企业都被改造为国营工厂。国营工厂不作为损益计算及盈余分配，属于典型的公营组织。因此，在计划经济下，所有的生产和服务都由公营组织提供。

依据利用方式不同，我国将以公法利用方式的公营组织称为“事业单位”，类似于台湾的“公营造物”；以私法利用方式完成的公营组织为“国营工厂”，类于德国的“行政私法”范畴。我国受“高权行政”理论的影响，公用事业领域的私法利用方式被“公法化”。政府的计划决定一切，导致行政私法被极端化，把本属于私法利用方式公法化。因此，政府几乎承担了全部的社会需求供给，政府不再区分公法职能和私法职能，且两者是一体化的。这表现为在极端状态下实行的政府定额分配制，属于纯粹化的公权力。

在计划经济下，公有制内含的国家私权力被压制。与私人资本一样，国家资本也不能市场化运作，被要求遵循公法规则，在国家计划下组织生产。私权力被公法化后，政府选择单一的公权力形式来满足社会需求。公用事业及一般商品的生产由不以营利为目的公营组织（国营工厂）来提供，完全取消市场。政府利用事业单位、国营工厂等公营组织作为工具，把国家公有制下本应有的私权力作为“公权力”行使。这是政府干预过度的极端产物。这种不加区分推行公有制的方式，带来严重的弊端。“当集体化扩大之后，‘经济’变得更糟而不是具有更高的‘生产率’。当集体控制的界限退缩而对有价值的资产的私有权扩大的时候，我们才能期望整个经济的生产效率会提高”。单一公权力下的计划经济的历史证明，在公用事业之外的经济领域推行公有制是错误的。

（二）市场经济下的公私合作

我国的计划经济是以公权力方式改造市场，产生中国式的“政府管制失灵”，因而市场经济成为必然的选择。在市场规则下，国家私权力的行使方式遵循私法自治原则。王泽鉴先生认为，公有财产权依物权法享有私法上的自由，使公有财产（尤其是土地）经由私法进入市场。因此，市场并非是私有财产的专有交易场所，基于公有财产形成的国家资本完全可以在市场进行交易。

从行政法角度看，我国的市场化改革实际上是摆脱私权力被“公权力化”的过程。解除政府管制包括组织管制和权力管制的过程，即把被公法化的组织和权力重新私法化的过程。

从主体角度看，该过程表现为政府把公营组织改造为公司形态下的私营组织即“股份制”改造，其核心措施是：使国营工厂摆脱公营组织的身份，成为市场经济下的私营组织即“国有企业”。我国政府引入公司股份制，创造性地设置国资委代表国家行使股东权利，即把公有制下国家所有权转化为国家股东权利。把国有资产以股东投资的方式，透过公司进入市场，适用私法自治原则。通过改制，国有企业完成角色转化，从政府控制下的公营组织转变为市场经济下的私营组织。同时政府把效益差的国营企业予以关、停、并、转，部分进行私有化，培育民间市场。政府从计划经济时代的经济主体角色，转化为由国家资本与民间资本构成的市场的监管者。

在市场化下，公用事业重新回归由公司化的私营组织承担。公私合作系通过不转移或阶段性转移公用事业所有权的方式，来维持公用事业公有制，保障了公用事业的国有化，因此公私合作完全符合我国十八届三中全会的精神。

三、我国公用事业市场化的制度基石

（一）以公私合作保障公用事业国有化

在国家公有制下，提供公用事业成为我国政府的行政任务。我国的公有制理论源自卡尔·马克思的相关理论，德国行政法对于公用事业公有制的制度建构与卡尔·马克思关于公有制的理论有直接的关联。德国行政法关于行政任务市场化为我国提供了路径参考。我国台湾地区行政法是德国行政法的缩影，以台湾地区的行政任务市场化理论为例说明。

从公用事业公有制制度建构的历史发展来看，主要经历两个阶段：政府垄断和市场化。这两个阶段外在表现为公用事业承担主体的不同。

在政府垄断下，从承担主体看，公用事业由公营组织承担。这里的公营组织在台湾地区被称为“公营造物”。“公营造物”一般通过公权力来完成行政任务。有时“公营造物”也会有以私法方式完成公用事业，此时被称为“公有事业”。公有事业系各级政府为达成事业目的而设置，不作为损益计算及盈余分配的事业组成，这与以营利为目的的私营组织有本质的区别。从利用方式看，政府可以选择公法，利用方式与私法利用方式。当政府选择私法方式完成行政任务时，公营组织被赋予收取“价金”的权利，此即德国行政法所称的“行政私法”。当政府选择公法方式时，公营组织被赋予征收“使用规费”的权力，本文为表述简化，称之为“行政公法”。规费征收应当遵循“成本原则”和“效益原则”。“成本原则”是指依公用事业的建设成本，由利用人依比例分摊。“效益原则”依利用人因利用公用事业所生之经济效益或利益之程度收取规费。

在市场化下，私营组织取代公营组织提供公用事业，实现公用事业的市场化运作。行政任务市场化分为三种：形式之市场化（组织市场化）是指政府组建国有化私营组织承担行政任务，通常是把公营组织改制为公司化的私营组织来实现；功能之市场化，是政府把行政任务交由非国有化私营组织承担；实质市场化则是把行政任务转移给私人部门，国家放弃该行政任务。依萨瓦斯理论，公用事业市场化包括私有化和公私合作。实质市场化的本质就是私有化，功能市场化就是公私合作。组织市场化为公私合作创设了新的私法主体，本文将组织市场化归入公私合作领域。

（二）国家公有制下“公私合作”的形式

在我国内地，受国家公有制的限制，公用事业市场化一般不采用私有化的方式。我国的公用事业市场化，除有类似于台湾地区的“组织市场化”外，主要是“公私合作”。我国的“公私合作”可以从两个层面理解： 一是政府与国有企业间的合作。我国大量的公用事业靠这种方式完成，市场经济就是以此为基础建立。这在经济学、行政管理学上称为“政企分开”、“股份制改革”等。二是政府与民间企业的合作，把公用事业交由民间企业完成。我国内地把该领域称之为“市场化”，而民间入股国有企业也被称为“市场化”。可知，在国家公有制背景下，我国的“公私合作”是市场化下政府与私营组织之间为保障公用事业公有制而采取的制度安排。因此，公用事业市场化并非公用事业私有化。