加强政府投资预算管理的几点思考——以龙泉市财政部门为例

■//周素东

加强政府投资预算管理的几点思考
——以龙泉市财政部门为例

■//周素东

政府投资是地方政府提供公共产品的主要方式和实践职能的重要手段，近年来，随着预算规模日益扩大，政府投资预算管理工作面临着收支矛盾突出、预算执行力不足等方面的挑战，本文以浙江省龙泉市为例，对政府投资预算管理现状进行分析，梳理存在的问题和不足，提出相应对策和建议。

政府投资预算管理对策思考

2005年以来，龙泉市通过编制政府投资预算，成立财政项目会计核算中心和预算审核中心，为加强政府投资预算管理，规范政府性投资项目财务管理，全面统筹政府财力，确保政府性投资项目的财务支出起到了积极作用。经过十年来的不断探索，该市政府性投资预算管理工作不断走向成熟和规范，但同时也暴露出一些存在的问题和不足，需进一步加强和完善。

一、政府投资预算管理的现状

（一）预算范围以城市基础设施建设为主逐步涵盖到经济社会发展的各个方面，预算规模不断扩大

从支出方面看，2005到2013年，龙泉市支出总规模从2.9亿元增长到21.3亿元，增长了633％（图1）。年均增长率为28.27％。从支出构成看，补助及专项支出比重不断上升，2005年到2013年，支出比例从46％增长为68％，其中：补助类支出从1％增长为18％，房屋征收支出从4％增长到8％，土地性成本及税费支出从17％增长为34％。

图1　2005年至2013年政府投资预算支出情况表

从收入方面看，2005年到2013年，龙泉市收入规模从2.6亿元增长到17.8亿元，增长了596％。年均增长率为27.45％。

从收入构成看，龙泉市作为浙江省几个主要经济欠发达县市之一，政府投资项目建设资金来源主要依赖于土地性收入和债务融资收入。以2013年为例，土地性收入和债务融资收入比例分别为69％和31％。虽然，近年来收入规模不断增加，但这些收入普遍受国家宏观调控政策影响较大，目前政府性债务负债率已远远超出省定警戒线，融资难度加大，制约了该市政府投资预算的执行。

（二）“集中管理、全程参与”管理模式为妥善解决政府财力与建设需求的矛盾，加强政府投资项目资金管理发挥了积极的作用

财政部门主管政府投资预算管理工作，主要经办科室为“一科室、两中心”。

经济建设科作为龙泉市政府投资预算管理的归口科室，牵头负责政府投资预算草案编制和预算执行管理等工作。预算编制主要遵循“一要吃饭、二要建设”和“保证重点、兼顾一般”的原则，实行“两上两下”的办法。按照预算指标和项目用款进度拨付资金，对计划执行情况进行统计和分析，及时掌握动态。

财政项目会计核算中心在“三不变”原则下，履行建设单位财务、会计职能，统一办理建设单位资金结算和会计核算，严格执行《基本建设财务管理规定》等文件规定，把好审核支付关。

财政项目预算审核中心负责政府性投资项目工程预算（标底）审查工作；负责对政府性投资项目工程变更、概算调整的审查，提出项目审查意见；参与政府投资项目可行性研究、设计方案、初步设计、施工图设计的审查和项目的竣工验收以及招投标监管工作等。

二、存在的主要问题

（一）预算管理职能划分不清晰、影响预算编制深度和执行力

目前，龙泉市政府投资预算的编制、执行和监督工作等环节绝大部分主要由经建科承担，其他职能科室参与很少。一方面，现有的预算范围已涵盖了经济社会发展的各个方面，各类政策性补助，弥补公共财政预算等支出比例不断提高，项目类别多，涉及范围广。而预算、农业、综合等相关职能科室在预算管理过程中未直接参与，造成部分项目对接不充分，容易发生遗漏或资金重复安排，也不利于各类财政资金的整合，一定程度上影响了预算的编制深度和广度。另一方面，由于各个环节的主要工作都由同一部门承担，在业务流程的上下游之间缺少了相对独立的监督，无法实现预算、执行、监督三者之间的有效制衡。

（二）信息化管理缺失、影响管理效率

目前，龙泉市所有政府投资预算项目的申报、对接、审核、指标下达等工作都是通过手工进行处理，由于项目数量多、程序复杂、建设周期长、管理环节较多，工作量非常大，无法实时反映预算的编制、执行等情况，不利于项目对接、指标控制和数据共享，容易造成不必要的差错，极大地影响了预算管理效率，不能满足预算管理的需要，急需建立一个集项目信息管理、预算指标管理、预算执行情况查询等内容的预算管理信息系统。

（三）预算范围不明确、规模难以控制

长期以来，由于龙泉市公共财政预算财力不足，部分政府投资预算财力需要用于弥补公共财政预算支出，大量非基建的公共支出项目在政府投资预算中安排，预算范围已远远超出政府投资的范畴。政府投资预算很大程度上起到了“第二预算”的作用，在为“保吃饭、保运转”发挥重要作用的同时，也为个别单位转移列支工作经费提供了可能，不利于三公经费支出的控制。

每一段的防浪墙我们都进行了单独的深化设计，以契合每一段的主题，并与周围环境进行高度融合。考虑到夜晚的效果，在异型防浪墙底部增设灯带，使得其在夜晚也能形成一道优美的景观。左岸中大面积的景墙其实也属于防浪墙的范畴，但由于景墙后部为居住区，因此作为防浪墙的景墙设置了2m多高，如何利用这2m多高的景墙，将其做的有特色，并能成为河对岸的视觉观赏点是设计过程中的难点。因此，在这里也选用了可雕刻的异型混凝土，将滁河左岸“望山见水”景观主题刻画于此。

三、采取的对策和建议

（一）树立“全面预算”理念

一是预算项目要“完整”。从“公共财政”角度看，为全面、准确、真实反映政府收支活动情况，政府预算制度要具有“完整性”，即政府所有的收支应当全部纳入政府预算统筹管理。利用其他政府性基金及其他资金安排公共财政支出的，应将相关资金调入公共预算，以便全面反映公共预算收支情况。在此基础上，再根据项目具体属性分别列入公共财政预算和政府投资预算。二是项目资金来源测算要“全面”。资金来源应涵盖全部可用于项目建设的资金，包括上级补助资金、各部门安排的其他资金、单位自有资金在内的政府性资金，避免部分资金游离于预算之外，从而全面统筹政府财力，减轻预算收支平衡压力。因此，建议龙泉市实行综合预算，在编制部门预算时同步编制政府投资项目资金预算，做到政府投资预算编制和公共财政预算编制充分衔接。以预算一个“盘子”的要求做好预算编制工作。

（二）实行“分类管理”办法

根据《浙江省政府投资预算管理办法》规定按项目支出内容实行分类管理：一是固定资产建设项目。主要为交通、城乡公用设施、工业、教育、文化、社会保障、环境保护、政府公共服务设施等基础性和公益性固定资产建设项目。此类项目由市财政局经建科牵头，各归口科室参与，按照政府投资预算及项目管理相关文件规定的程序，会同发改局与各有关部门进行对接。其中新建、续建类应当与当年政府投资项目计划草案充分衔接；已完工尚需安排资金的项目应根据历年政府投资项目计划及工程结算等情况进行对接。二是与项目建设相关的专项。其中：政府性债务还本付息支出应和年度债务收支计划相对接，具体可由市经建科会同预算局与金融办及相关融资项目单位进行对接；房屋征收补助、土地收储和征地补偿支出应由经建科会同综合科和建设部门年度房屋征收拆迁计划、国土部门的土地收储和征地计划相对接。三是弥补公共财政支出及各类政策性支出项目。此类项目大多具有公共财政预算的性质，如：各类政策兑现、社会保障补助等支出，是公共财政预算的补充。建议由市预算局牵头，各归口科室具体参与，按照公共财政预算管理模式进行管理。一方面各个归口科室对单位财务情况了解更全面，便于统筹利用各项财政性资金。另一方面可避免个别单位将同一项目拆分，分别在公共财政预算和政府投资预算中申报，无形之中提高了列支标准，脱离了限额标准的控制，造成财政资金的浪费。

（三）实行信息化管理

实行政府投资预算信息化管理，是加强财政信息化建设、促进财政管理科学化精细化、加快数字财政建设的重要内容，同时也是建立规范有序的公共财政运行机制的客观要求。

可借鉴其他地方成熟做法，通过与专业软件公司合作，自主开发或以目前“金财工程”系统为基础，进行二次开发，建立一套适合本地实际的，依托政府办公平台，以项目化管理为核心，具备项目库管理、预算控制、支付计划管理、支付管理、会计核算和绩效考评等主要功能，实现财政支出一体化管理和涵盖财政管理各环节的政府投资预算管理信息系统。

通过信息化手段可以实现管理流程再造。系统流程可分成项目申报流程、项目预算指标管理流程、支付控制和绩效评估流程。将信息化管理理念和预算管理的公开、效率、规范的内在需求相结合，以项目运行流程为管理主线，按预算编制、执行和监督三个方面，着重于项目流程各个环节结合财政管理所需的控制要求设置权限，进一步规范业务操作流程，提高预算编制到执行过程中刚性管理。实现信息化与财政内部控制管理有机结合。

（四）完善预算管理体系

着力构建政府投资预算“编制、执行、监督”有效制衡和紧密配合的财政运行机制。

一是完善预算编制管理体系，提高政府投资预算编制的科学性。实行统一领导、分口管理的预算管理模式。成立预算编制领导小组，整合全局力量做好预算草案编制工作。经建科具体负责政府投资预算草案编制牵头管理工作，协调与发改等部门的基本建设项目的对接工作，预算局负责政府全面预算的统筹工作，并牵头负责补助类项目对接工作，各归口科室配合经建科、预算局做好基建项目、补助类项目对接工作。

二是完善预算执行管理体系，提高政府投资预算执行力。形成以市预算执行局为龙头，以“财政项目审核管理中心”为平台，国库科、各归口科室为支撑，预算执行和项目管理相统一的预算执行管理体系，着力推进全过程项目财政管理。

整合“中心”资源，提高工作效率。建议研究合并市财政局现有的两个“中心”，组建“财政项目审核管理中心”，负责政府投资项目全过程财政财务管理工作。必要时可考虑提升中心机构级别，以进一步提高执行力。首先，财政项目会计核算中心与预算审核中心作为政府投资项目财政管理的两个重要平台，在管理的目的、内容具有一致性，只是在具体分工上有侧重，具有良好的合并基础。其次，两个中心的人员专业上具有很大的互补性，通过资源要素的优化配置，破解原来的人员结构性矛盾，利用人员优势，开展工程结算审查和竣工财务决算审查，完善项目全过程管理体系；第三，通过机构合并，撤销原有的一些重复环节，可以进一步简化审批手续，提高办事效率和服务水平。第四，可考虑把现有经建科部分预算执行及项目管理职能调整划转给中心，进一步突出“中心”预算执行职能。

转变“中心”职能，发挥监管作用。两个“中心”整合后，原有预算审核中心职能由审核为主向审核与监管并重转变。随着政府投资规模不断扩大，全部财政项目审查工作由预算审核中心工作人员承担已不现实，为了缩短审核时间，把握工程审核质量，可考虑将部份项目委托中介机构进行专业技术审核，审核中心负责复核、协调和审定，充分发挥中介机构力量参与审查是可行之策，关键是要切实加强中介机构的监管。原有会计核算中心职能由核算与支付职能并重逐步向以支付审核为主的预算执行管理职能转变。随着国库直接支付改革力度的不断加大，项目建设资金实行国库直接支付是一个趋势，现有的“统一核算、集中支付”模式将会向“单位自行核算、财政直接支付”模式转变。

三是完善财政监督（绩效评价）体系，全面推行项目绩效评价工作。在现有公共财政框架下，发挥财政监督局（绩效评价科）主导作用，通过加大宣传力度，完善评价指标体系，健全评价工作机制，探索建立财政监督为主导、建设单位自评和社会中介机构评价相结合的政府投资项目绩效评价体系，积极探索评价结果的应用机制。确保评价工作实效，发挥评价结果对政府性投资预算管理工作的指导作用。

［1］浙江省财政学会.财政改革热点问题探索：2012年浙江省财政课题研究成果汇编〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2013.

［2］浙江省财政学会.财政改革热点问题探索：2013年浙江省财政课题研究成果汇编〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2014.

［3］财政部经济建设司编著.基本建设投资与财务管理手册〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2002.

◇作者信息：浙江省龙泉市财政局

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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