我国政府间事权与支出责任划分问题研究

2016-11-02丁菊红

财会研究 2016年7期

■//丁菊红

我国政府间事权与支出责任划分问题研究

■//丁菊红

事权与支出责任的划分是财政体制的重要组成部分，与国家治理息息相关。文章通过收集大量数据和案例，对我国事权和支出责任的现状及存在问题进行了系统性分析，认为目前我国事权不清晰，与支出责任也不衔接，两者的错位不利于财政体制发挥应有作用，且影响到其他相应体制的改革。需要进一步明确中央和地方政府的事权，理顺其与支出责任的关系，并就下一步的改革思路提出相关政策建议。

事权支出责任财政体制

一、我国政府间的事权与支出责任划分现状

十八届三中全会明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这将财政提升到了一个前所未有的高度，也表明了财政的综合性。建立事权与支出责任相适应的制度是政府间财政关系改革的核心和基础，是财税体制改革的重要组成部分，与国家治理息息相关。目前，我国推进事权和支出责任改革的目标是：围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，加强顶层设计，调动“两个积极性”，形成中央和地方事权与支出责任相适应的财税体制。

（一）我国事权划分现状

一般而言，事权指各级政府及其职能机构处理社会事务的职权，包括规划编制、标准制定、行政决策、组织实施及监督检查等要素。事权的划分既包括不同层级政府之间的纵向配置，也包括同一级政府各部门之间的横向配置，通常由宪法或基本法确定，世界各国都基本如此。事权划分通常遵循一些基本原则：比如，中央政府供给全国性公共品，包括宏观经济稳定、再分配、国防、外交等；地方政府供给本区域内居民的公共品，如城乡社区设施、环境卫生等；而对于跨区域以及具有较强外部性的公共品则一般由中央政府供给、组织或一定程度地参与。通常来说，事权划分应当比较清晰，具有唯一性，可以明确由哪级政府承担。

在这里，需要指出的是，事权划分虽不完全属于财政问题，而是政治体制及行政组织的重要内容，但它却是国家行使财政的重要基础，没有合理的事权划分，就很难确定政府间的支出责任。

我国事权划分的现状可以追溯到建国时期。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就规定了“中央与地方政府间职权的划分应按照各项事务的性质以法令的形式加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。现行事权划分，在相关法律中也有原则性规定，如《宪法》第3条规定中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。第89条则规定了国务院的职权范围，明确由国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。《组织法》第59条和第61条分别规定了县级以上和乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。此外，在《教育法》、《公路法》、《消防法》等相关法律中也对各级政府有关职权也有相应规定。但1994年的分税制改革却没有涉及到事权的划分，这主要还是因为其难度较大，涉及范围广。因此，至今成为一个悬而未决的问题。

（二）我国支出责任划分现状

与此相对应，支出责任指的是履行政府事权的筹资责任，指资金的供给方。支出责任与事权密不可分，并在一定程度上从属于事权，有事权才有支出责任，但它与事权又不是完全匹配的。比如，有时事权明确为一级政府，但支出责任却可能由另一级政府或共同承担。

支出责任的划分一般遵循的原则包括：一是收益性原则，即哪里的居民受益，就由哪一级政府承担相应支出责任；二是外部性原则，即如果项目对外部主体带来一定收益和受损，则由上级政府出面解决。如高速公路的修建，其外部性就较强，特别是在各地交界处，通常都需由上级政府来进行这种跨区域协调。三是信息复杂性原则，信息复杂程度越高，基层政府来承担相应的支出责任就越可节约交易成本，提高执行效率。四是激励相容原则，即需要设计使全局利益最大化的制度，充分调动中央和地方政府两个积极性。

1994年我国的分税制改革，对支出责任进行了相对明确的划分，参见表1。

表1　我国中央和地方政府支出责任划分

另外，2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，对中央与地方政府基本公共服务支出责任也有一些具体划分。不过，在实际运行中，虽然这几年中央财力增长较快，但支出占比一直呈现下降趋势，保持在15％左右，而地方财政支出则居高不下。这说明中央财力主要还是用于转移支付，真正承担的支出责任相对较少。如果算上转移支付等，中央支出占比大概在38％左右。而当前地方大约40％的支出靠税收返还和转移支付，这在一定程度上影响了地方事权的落实。

二、我国现行的事权与支出责任划分中存在的问题

从上述我国的事权与支出责任划分现状来看，尽管实行分税制以来有了一定改观，政府间财政关系的基本原则也经历了从“事权与财权相结合”到“财权与事权相匹配”，再到“事权与支出责任相适应”，一步步落实到更科学理性的层面。但依然存在不少亟待解决的问题，具体表现在：

（一）事权划分缺乏系统性制度安排，更无相关法律规范

如前所述，我国宪法对事权划分仅仅做了原则性的规定，实践中则多以文件形式处理政府间的关系，缺乏必要的法律权威和约束。1994年的分税制改革又只是对财政支出的划分有简要描述，而对事权划分则没有明确，显得较为笼统。除了一些外交、国防等特定领域外，中央和地方政府的职权高度重合。不仅如此，省以下各级政府的职责也几乎相同，仅管辖范围有所区别，职责同构现象严重。这种事权的重叠交叉，使政府间职责模糊，权力不清，事权收放随意性大，稳定性不足，也降低了执行效率。一些本应由中央负责的事务交给了地方，如边防公路、跨流域江河保护治理、跨地区污染防治等。而一些地方政府的事务，中央却参与了较多管理，如农村环境治理、学前教育等。还有许多事项，如社保、就业、公共卫生等，中央和地方对此划分就更是不明确。

实际操作过程中，又主要由中央政府制定政策，地方组织实施，这种政府“下管一级”的局面，容易使事权最终落在基层政府上。同时，中央事权又明显弱化。从一般公共预算来看，我国中央政府本级支出占全国财政支出不足15％，而欧美发达国家均高于50％。中央政府公务员数量占全国公务员总数之比也仅约6％，而世界平均水平在30％左右。这种事权履行的下沉不仅制约了市场统一，也妨碍了基本公共服务的均等化。与财政作为国家治理能力现代化的表征不相吻合。

此外，事权执行中还存在一些不规范的现象，如税收立法权、管理权应该在中央，但有些地方政府却在未取得授权的情况下，制定减免税政策或变相税收优惠，造成税收低，破坏了市场统一规则。纵向事权划分如此，横向事权划分也同样不清，如党、人大、司法等就缺乏与政府在事权上的明确划分，且多数领域都没有通过法律形式加以规范和明确，尤其是很多部委管理了较多的地方政府事务，这是“条条”职责与“块块”职责的不清晰造成的。

（二）事权划分不清，导致支出责任不明晰

尽管分税制对中央和地方政府的支出已有明确规定，但由于事权划分的不清，导致支出责任在实际运行中并不规范。地方政府，特别是基层政府，往往承担了最终责任，造成其压力过大，甚至导致基层财政困难，这也成为地方债不断攀升的诱因。如一些明确为中央事权的项目，却要求地方承担一部分筹资责任。而有些属于地方管理的事务，中央又承担了支出责任。可以说，中央政府除一般性转移支付外，为地方事权专项筹资，范围几乎涉及所有的支出领域，如区域性的重大基础设施建设、农村改水改厕等，就是由中央通过专项转移支付来进行支持。这容易导致中央陷入大量微观事务中，又不利于因地制宜发挥地方主动性，还在支出责任上造成追责难。

（三）事权与支出责任的错位及不衔接

虽然从理论上，事权与支出责任完全匹配是不可能的，但实际中，借助于一些财政工具，如转移支付等，可以使两者尽量相一致。但在我国，即便明确为中央事权的项目，很多情况下，地方政府也被要求承担一部分筹资责任。此外，一些全国性、跨地区及外部性较强的事务，中央组织实施少，主要还是通过地方政府组织实施。以交通为例，很多连接相邻省份间的道路，都属于跨地区公共品，地方政府缺乏修建动力，但由于上级政府不去协调，造成实际中存在的众多断头路，这不仅影响地方经济发展，也对全国发展造成不良影响。事权与支出责任的错位，不仅不利于调动中央和地方政府的积极性，也对其他财政体制的安排造成了不良影响，如转移支付、税权配置等，使得资金利用效率低下，资源配置失效，容易诱发腐败等。

三、进一步完善事权与支出责任的划分

进一步厘清事权与支出责任与国家治理体系建设密不可分，也对其他相关制度改革具有深远的影响。可以说，事权与支出责任的划分是整个治理体制的重中之重，也是一项复杂的系统性工程。鉴于此，提出以下几点改革思路。

（一）从理念上厘清政府的职责

界定清楚其与市场、社会的边界，明确政府转型的方向是逐步向公共服务型政府转变。这也意味着减少政府不合理的事权，从而按照国家治理现代化的要求，通过制定法律，明确中央与地方政府各自的事权，这是进一步科学划分事权与支出责任的前提。具体而言，就是要在顶层设计的基础上，逐项推进各项规范、可操作的具体规定和细致划分的事权改革，成熟一项，推出一项。经过若干年后，在稳定和确定的基础上，形成一套事权划分体系，并随着社会经济的发展而变动。最终，待条件完善后，形成规范统一的法律规章。

（二）进一步合理配置中央和地方政府间的事权及其相应的支出责任

根据外部性原则、信息复杂性原则和激励相容原则，明晰各级政府事权配置的着力点，适度加强中央事权，有效保证地方事权。具体来看：

第一，将涉及宏观经济稳定和全国统一市场的事务，如反垄断、国家标准制定、知识产权保护，以及国家安全和外交，如全国性重大传染病防治、战略性自然资源使用和保护以及跨区域重大项目建设维护等事务明确为中央事权，将原来在地方承担这部分事务的机构和人员相应划为中央，由中央承担相应支出责任，并适度加强中央事权和支出责任。对确定需要委托或授权地方行使的中央事权，报批相关部门后制定相应法律法规委托或授权地方行使，并接受委托方监督。

第二，将地方政府易于把握情况，对区域外影响较小，受益范围地域性强的事务，如与当地居民密切相关的公共品和公共服务供给等，明确为地方事务，并由地方承担相应支出责任。充分调动和发挥各级地方政府的积极性，加强地方政府的公共服务和社会管理等职责，更好地满足区域性公共需求。中央还可以通过法律制度对地方事权的履行提出规范性要求，并不得通过行政权力干预事权的履行。当然，地方事权的行使也不得损害国家政治经济和社会的稳定。

第三，合理规范和明确中央与地方的共同事权，并说明具体的支出责任。由于我国幅员辽阔、各地区发展不均衡，很多事权还需要中央和地方共同承担。这就需要在共同的事权基础上，分解细化各级政府所承担的职责。一般而言，将由地方实施、需较强的地域管理信息，但具有较强外部性的项目作为中央与地方共同管理的事务，再通过转移支付等方式，由中央承担一定的支出责任，实现管理责任与支出责任、事权与财力相统一的格局。这部分事务主要包括：义务教育、高等教育、公共文化、基本医疗和公共卫生、科技研发、粮食食品安全监督管理、跨省重大基础建设项目、环保项目等。

此外，还要逐步建立起事权划分的动态调整机制。根据客观条件的变化，对事权进行动态调整，特别是一些新增领域的事权划分，要根据其性质、适用原则等，统筹协调，在市场和社会、中央与地方之间进行合理划分。长远来看，从多个维度来明确对事权的划分，并配合以相应的支出责任，形成一套对事权和支出责任的立体划分格局。最终，通过进一步完善政府事权划分的法律制度，建立起事权和支出责任相适应的制度。

（三）加快进行其他相关财税体制的改革，形成配套联动机制

主要包括：理顺中央与地方政府的收入划分，加快推进税制改革，特别是转移支付制度的改革。国际经验表明，在成熟的联邦制市场经济国家中，如美国、澳大利亚、加拿大等，政府间事权与支出责任配置一般以地方政府为主体，收入划分则以中央或联邦政府为主体，所形成的政府间纵向财政不平衡，依靠一般性转移支付来解决。这和我国目前的财政收支状况较为相似，可以借鉴学习，如完善中央一般性转移支付制度建设，优化转移支付结构等。当然，因体制差异，还需根据实际情况，结合相关经验，如通过建立与健全省以下转移支付制度等，以此保障地方支出责任的顺利实施。

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［8］杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究〔J〕.经济社会体制比较，2015（2）.

◇作者信息：中国浦东干部学院

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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