加快我国义务教育均衡化发展的财政对策探讨

2016-11-02胡绍雨

财会研究 2016年7期

关键词：体制财政政府

■//胡绍雨

■//胡绍雨

现代社会的竞争是人才的竞争，人才的发展、培养依靠教育。本文以财政政策分析为研究视角，紧密结合中国义务教育发展的实际，围绕我国义务教育发展现状，借鉴外国义务教育均衡化发展经验，就如何进一步推进我国义务教育均衡发展依次展开论述。

财政对策义务教育均衡化发展

教育公平是世界各国普遍认同的价值取向，在义务教育领域，均衡的财政投入是实现教育公平的重要基础。我国于1986年提出实施九年制义务教育，从我国义务教育的发展历程来看，在30年左右的时间，国家通过不懈努力基本上普及了义务教育，取得了令世人瞩目的成就。但是，应该看到，我国义务教育领域也出现了一些亟待解决的问题，其中教育不公平问题最为人们所关注，主要表现为区域之间、城乡之间教育投入不均衡，这一问题已成为影响社会公平正义的不和谐因素。

一、我国义务教育发展不均衡的现状及财政原因

（一）我国义务教育不均衡化发展的现状

虽然我国义务教育政策已经由非均衡阶段转化到均衡阶段，但是这只是解决了能上学的问题，没有解决上好学的问题，并不能保证每一个人都有相同的起跑线。我国现在仍处于教育发展不平衡的阶段，要想每个人都有相同的起跑线，解决教育公平问题是重中之重。我国义务教育阶段发展的不均衡主要体现在校际之间、区域之间以及城乡之间。

1.校际之间发展不均衡。主要体现在优质教育资源的短缺，从而导致择校问题依然严重，随着国家九年义务教育的普及，“有学上”的问题已基本解决，但“上好学”的问题依然突出。优质的教育资源多集中于重点学校，这些学校师资水平高、经费投入充足、学校设备和校舍环境更加优质。而普通学校则存在资源缺乏、学生大量流失等问题，有些学校甚至面临倒闭的境地。不均衡的现实引发了部分家长对优质学校的强烈追求，并表现为形形色色的择校行为。择校行为反过来又制约了各类薄弱学校的发展，从而形成了“马太效应”，造成“不均衡——择校——更严重的不均衡——更强烈的择校”的恶性循环。同时，择校诱发了各种教育腐败；为了择校，有的家长则花重金购买“学区房”，有的家长领着孩子奔波在五花八门的培训班、辅导班之间，不惜牺牲孩子的身心健康。此外，进城务工人员随迁子女受教育也存在问题。当前农民工随迁子女在城市中能及时享有的义务教育资源总量匮乏，相当部分的农民工子女仅能在办学条件较差的一般公立学校或是打工子弟学校上学，仅有少部分人能进入重点学校享受优质教育（见表1）。

表1　江苏部分地区2014年城市中小学生均预算内事业费和公用经费校际比较

2.区域之间发展不均衡。区域经济发展的不平衡是我国义务教育发展不平衡的根本原因。我国区域广阔，各地政治经济发展极不平衡，富裕地区的教育投入要远远高于落后地区。客观上造成义务教育发展的不均衡。我国东中西部以及少数民族地区和偏远地区发展极不均衡，东部地区学校教育经费投入、支出水平和教师质量明显高于中部地区学校。教育部相关公告数据显示，2012年生均预算内公用经费最低的贵州省小学为539.5元，初中为724.1元，最高的北京市分别是4722.9元和6352.2元。生均预算内教育事业费最低的江西省小学只有2141.8元，而同期最高的上海市小学为14792.7元，初中为18224.3元。东部地区因为有其发达的经济条件作为后盾，办学条件优越。但是，中西部落后的地区，却因自然条件和生活条件的恶劣以及贫困地区的财政困难等原因，使教育缺乏保障，甚至一些学生时时面临失学的困扰。截至2012年年末，全国共有20个县未实现“普九”，这些县全部在西部地区，其中有5个是边境县，10个县在海拔4000米以上。另外，在中西部地区中，少数民族地区的教育是难中之难。

表2　2009～2013年城镇与农村之间教育经费的比较

3.城乡之间发展不均衡。一些城市投入千万甚至数亿元建设“标志性学校”或“示范性学校”，而在一些乡村学校，有不少孩子却在危房里上课；有的城市学校建设超标准运动场、健身房等超出当地生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生却买不起必需的文具，教师也得不到必要的教学材料；一些大城市的教师有着优厚的待遇和良好的晋级通道，而在一些农村，教师队伍年龄老化严重，流传着“爷爷奶奶教小学，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的顺口溜。

据《2009～20013年教育经费执行情况统计公告》显示，就政府部门的财政支持而言，农村学校所得到的国家资助依然是杯水车薪，能大幅度地提升农村义务教育的办学条件，不能有效地缩小城乡办学条件的差距。

（二）我国义务教育发展不均衡的财政原因

1.财政投入不足直接导致义务教育发展失衡。我国当前教育财政投入是不足的，做出这一判断的依据在于：第一，著名教育财政学家本森曾提出判断教育支出是否充足的关键是看教育支出占GDP的百分比，如果达到8％，则被认为是比较充分的。据最新国务院新闻办公室2013年3月14日发表的《2012年中国人权事业的进展》白皮书显示：2010年以来，政府教育投人快速增长。全国公共财政教育支出从2010年的12550亿元增加到2012年的21165亿元，但所占财政总支出的比重还是较低，教育支出占GDP的比值还是低于全世界的平均值。因此，各地政府应当严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投人要确实做到年初看预算，年终查决算。

此外，在我国目前有限的教育公共投入中，对高等教育投资所占比例偏高，占预算内教育经费的20％以上，对义务教育投资所占预算内教育经费比例的80％，而从教育产品的公共属性来看，越低级次的教育公共性越强，社会收益率越高，越需要政府投入。这种不太合理的政府三级教育投入结构，使得本已有限的教育公共经费没有用到最应该投入的义务教育上，进一步加剧了义务教育阶段政府公共投入的不充足状况。

2.义务教育筹资责任划分不清晰不合理，影响义务教育的均衡发展。当前我国义务教育的事权和支出责任主要由县级政府承担，这一点在法律规定上是明确的，也符合管理的效率原则。问题主要出在义务教育筹资责任的划分上，相关法律法规对义务教育筹资责任在政府间划分的规定过于原则，缺乏实际操作性。

我国2001年对义务教育财政管理体制进行改革，确立了“以县为主”的体制。在实施过程中，由于缺乏明确的筹资责任规定，使得管理体制和投入体制相混淆，造成投入重心偏低。而我国是典型的二元经济结构国家，许多县级政府没有独立的财政收入来源，甚至是赤字财政，根本无力支持当地义务教育的发展。鉴于这种情况，我国2005年的农村义务教育经费保障机制改革提出建立：“中央与地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制，”并按照东中西部分别确定了中央与地方在农村义务教育各项经费落实中的分担比例。2006年新修订的《义务教育法》又进一步要求义务教育经费投入实行中央与地方根据职责共同负担，省级政府负责统筹落实的体制。与之前的法规相比，似乎筹资责任划分更加具体了，但实际上，只是对中央与地方的筹资责任有了粗略的划分，省以下的筹资责任划分依然模糊，省级政府的统筹责任主要表现为对中央拨款的重新分配，省级政府并没有积极主动的利用自身财力推进省域内义务教育均衡发展。

3.义务教育财政转移支付制度不完善，影响义务教育均衡发展的推进。科学合理的义务教育财政转移支付制度，有利于实现义务教育经费水平的全面均衡。1994年，我国开始实施财政转移支付制度，义务教育财政转移支付作为中央对地方转移支付的一种，包括一般性转移支付和专项转移支付两类，是平衡地区间义务教育财政投入的重要手段。其中，一般性转移支付可以将其视为地方财政收入，依据相关规定地方政府可以统筹安排和使用。然而，义务教育财政转移支付制度不完善，影响了义务教育均衡发展的推进。

我国义务教育转移支付存在资金规模偏小，转移支付形式单一，拨付过程随意性较大等问题。直接影响其均衡地区间义务教育公共服务水平作用的发挥，致使我国义务教育财政转移支付在平衡地区间投入差异时作用有限。

现行的义务教育财政转移支付制度在设计和执行方面也不够规范，缺乏相应的监管机制和配套措施。我国目前的义务教育财政转移支付主要采取分项目专项转移支付的方式，具有非经常性、非规范化的特征。专项转移支付各个项目间缺乏资金比例的协调性，影响专项资金的使用效率。不仅如此，许多项目属于配套性转移支付，这种设计对财政实力强的地区较为有利，而对不发达地区不利，难以保证专项资金用到最需要的地方。迫于财力上的限制或是谋求自身政治利益的考虑，地方政府在实际操作中“一女二嫁”虚假配套的现象屡见不鲜。此外，专项转移支付在项目的确定上，通常是上级政府根据义务教育发展目标确定的，在决策中缺乏对地方实际需求的考查，并且在补助分配中受基数因素和人为因素的影响很大，影响项目的实施效果，甚至背离项目设计的初衷。

二、世界部分国家义务教育均衡发展的财政管理体制简介及其对我国的启示

（一）美国的义务教育财政管理体制

美国义务教育财政体制的投资管理主体主要分为联邦、州、学区三级。美国农村主要指的是乡镇，学区是农村义务教育财政投资和管理的主体，农村和城市实行城乡一体化的管理体制。美国农村义务教育财政体制经历了漫长的历史过程，由分散模式到相对集中模式再到三级政府共同承担模式。

1.分散模式。20世纪以前，美国农村义务教育财政投资主体主要是州和学区。而实际主体主要是学区。联邦政府只是投以奖学金和资助金，并没有直接的投资。在这时期，美国农村义务教育财政体制主要实行的是分权制，而且在它的管辖范围内各个州的义务教育年限是不同的，教育公立学校的教育经费主要是依靠学区收取专门的教育税（财产税），联邦和州财政只提供专项资助补贴。还有一种则是福利化公立学校均衡发展模式。这种模式主要依靠政府承担所有的公办学校费用。这种教育体制的分散模式，导致美国农村义务教育财政投入不足，农村义务教育逐渐陷入困境。

2.相对集中模式。经历了分散模式所带来的教育问题，如义务教育发展的区域差异、性别差异和种族差异，美国政府认识到，只有建立良好的农村义务教育财政体制，才能实现义务教育的均衡。21世纪初，美国政府对义务教育的投入达到7％，州政府也逐渐加大对义务教育的管理和投入，大大减轻了学区的经济压力。美国的农村义务教育也得到了前所未有的发展。而且，美国义务教育财政体制最大的特点就是联邦政府和州政府以及学区责任的明确，给农村义务教育的均衡发展带来稳定的经济基础。联邦主要负责管理和分配教育经费、资助款，政府还具有直接拨款和间接投资的权利。州政府的主要责任是编制由州政府支付的教育拨款预算，负责管理州立高等学校的教育经费，分配和管理对私立高等学校的教育经费，分配和拨付州政府付给初中等教育的补助金，对州政府的教育拨款进行管理和监督使用。地方学区则是主要负责管理公立中小学的经费，包括编制预算、负责征收居民的财产税以及监督教育经费的使用。

3.三级政府共同承担模式。这种模式是指三级政府，即联邦政府、州和学区三级共同承担义务教育财政投入和管理的模式。实行教育财政三级预算制度，联邦政府对州和学区进行补助和拨款。另外，财政转移支付制度的建立也是教育财政体制实施的一项制度。除此之外，美国联邦政府还对州和地方的税收项目进行减免，作为对财政转移支付制度的补充。教育的发展是永无止境的。美国是分权制的国家，主要的优点在于联邦政府和州、学区的责任明确。学区和州有他们各自的独立权。美国教育现在之所以能取得这样的成就，与他们这种适时的教育体制的建立是息息相关的。美国政府在基础教育财政的发展过程中，为促进教育公平与均衡，及时调整政策与法律，不断增加州政府在基础教育财政负担中的份额，加大联邦对中小学的资助力度，联邦与州共同承担基础教育财政一半以上的责任，极大地缩小了教育发展的地区差异、种族差异、性别差异等。

（二）日本的义务教育财政管理体制

相对于美国来说，日本是一个中央集权制的教育财政体制的国家，实行中央、都道府县、市町村三级政府财政管理体制。农村义务教育财政体制的主要行政机构为市町，日本农村义务教育财政体制也是由以町村负担转由中央、都道府县、町村三级政府负担的农村义务教育财政体制。日本农村义务教育财政体制也经历了漫长的过程，由以町村为主转为中央、都道府县和町村三级政府相结合的财政财政体制模式，日本的农村义务教育经费由三级政府共同承担。

1.以町村为农村义务教育经费主体的时期。日本明治维新之后，经济发展迅速，资金紧张，日本政府把义务教育经费投入和管理的责任交给町村政府，町村成为这个时期农村义务教育经费的主体，町村级政府不仅要支付学校建设、教师工资以及学校经费，还要购买土地，经济压力越来越大，难以达到义务教育发展均衡。

2.以中央和町村为农村义务教育经费主体的时期。为了缓解教育的不均衡，避免发生教育不平等的现象，日本政府开始对农村地区进行经费补助，以立法的形式实行补助，1896年颁布了《小学教师工资国库补助法》，1900年颁布《市町村义务教育经费国库负担法》，1918年进一步公布了《市町村义务教育经费国库负担法》，这些法律使得农村义务教育经费由中央财政补助，并承担了农村公立义务教育教师的部分工资，推动了农村义务教育财政体制的进一步完善。

3.以中央、都道府县、町村三级政府为农村义务教育经费主体时期。二战以后，日本经济恢复，并建立了新的地方财政平衡交付金体制，取消了义务教育国库负担法。但新的体制没有使得农村义务教育经费得以保障，日本政府于1952年又重新制定《义务教育经费国库负担法》，由国库负担都道政府支付的各个义务教育学校教职工工资额数的1/2，并负担教材费，与平衡交付金制度相结合，推动农村义务教育的均衡发展。

（三）国外义务教育均衡发展财政管理体制对我国的启示

由于政治、经济和文化背景的差异，不同的国家国情不同，也存在不同的财政体制，但也存在着很多共同点。比如，政府参与的教育投资方式，只是参与的方式和投资的比例不同。通过深入探究国外义务教育财政体制的发展状况，借鉴国外义务教育财政体制发展的经验，促进我国义务教育均衡的发展有一定启示。

1.运用法律手段来保障教育经费的公平投入。许多国家以法律形式对义务教育经费的投入予以明确，一方面保障了义务教育经费来源的稳定性，另一方面保障了义务教育财政投入的公平性。如美国的《不让一个孩子掉队法》（NCLB）、《经济机会法》、《中小学教育法》，法国的《费里法案》，日本1952年新的《义务教育经费国库负担法》、《学校教育法》、《教育基本法》等，韩国的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》等，这些法律为保障义务教育机会均等和教育经费的充足公平投入奠定了制度基础。

2.建立规范的义务教育财政转移支付制度。国外发达国家经过不断的实践和探索，在政府间均建立了规范的义务教育财政转移支付制度。由于各地区经济社会发展的不同，各地区的财政能力也不尽相同，有些地区财力充足，有些地区却不具备满足义务教育发展的基本财力，因此，仅依靠地方财力作为本地区义务教育的财政供给，势必造成地区间义务教育财政的不均衡。虽然各国转移支付制度存在许多不同，但普遍把建立规范的义务教育财政转移支付制度作为解决区域间义务教育财政投入不均衡的重要手段。

3.合理分担义务教育财政主体的责任。美国和日本由历史发展形成的三级政府模式，承担的义务教育体制的成功经验给了我们启示，合理分担义务教育财政主体的责任是急需解决的问题。

4.扩大义务教育经费筹资渠道。要加大国家对义务教育经费的投入，仅依靠政府的拨款是不够的。学校也是一个独立的集团。因此，学校要借助于社会的力量，发挥自己的能力，依靠社会各界力量，扩大义务教育经费的筹资渠道。美国政府除了联邦政府拨款之外，还有社会捐助，学校服务于社会等多种筹资渠道。

三、促进我国义务教育均衡化发展的财政对策

（一）加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府责任

首先，政府应当明确认识到缩小城乡教育不平衡刻不容缓，以确保国家教育财政性支出占GDP比例的4％。据最新国务院新闻办公室2013年发表的《2012年中国人权事业的进展》白皮书显示：2010年以来，政府教育投人快速增长。全国公共财政教育支出从2010年的12550亿元增加到2012年的21165亿元，但所占财政总支出的比重还是较低。因此，各地政府应当严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投人要确实做到年初看预算，年终查决算。

其次，加大各级教育投人既要解决总量投人不足的问题，又要解决配置不均衡的问题，还要明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在教育资源的分配中，要对义务教育给予更多的政策照顾和倾斜，真正缩小义务教育财政投人的差距，确保学生人均公用经费达到国家统一标准。要明确各级政府间的责任，加强、完善“以县为主”的义务教育管理体制制度，分担财政责任。我国现对于义务教育的经费管理实施的体制是“由地方政府负责、分级管理、以县为主”，经费投人的主体是县乡两级财政，但县乡两级财政又是最困难的。从目前的情况来看，县域的经济发展情况达不到平衡，有些困难的乡财政的经费仅靠县级拨款才能保证，所以要进一步加强“以县为主”的义务教育管理体制。

最后，明确管理主体为县级的同时，要进一步明确划分各级政府之间的财政分担责任，实行县级以上各级政府财政对义务教育的经费投入主体责任的制度，完善其义务教育经费的投入管理机制。

（二）从资源共享制度入手，促进师资的“县管校用”

为了实现高水平的义务教育均衡发展目标，提升公共教育资源的利用效率，保持义务教育均衡发展的动态效益，必须在义务教育活动的各个层面建立对公共教育资源的共享制度。作为教育第一资源的教师，决定着社会、家庭对教育服务的选择取向。“择校热”形成的主要原因，是优质教师的稀缺。因此，要想让学生少流动，那么一定要让教师流动起来。合理、良性的教师流动，对区域内教师资源配置的均衡化有十分重要的作用。在制度上，应按照“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的原则，探索更加科学的编制管理办法，逐步建立教师编制县级“总量控制、动态管理”机制，具体来看可以包括：完善岗位设置标准，实行“县管岗位结构、学校按岗定员”；调整教师聘任方式，实行“县管人员身份、学校合理使用”；加大教师交流力度，实行“县管全局统筹、学校择优选派”。此外，还应建立教师退出机制，实行“县管体系标准、学校考评执行”。

（三）建立规范的义务教育财政转移支付制度

在义务教育均衡发展方面比较好的国家，都建立了规范的义务教育财政转移支付制度。日本和美国也与我国一样，义务教育由基层政府举办。但由于实行了财政转移支付，义务教育经费相当大一部分由上级政府补助或承担，较好地解决了义务教育举办责任与财力分配不对称的问题，义务教育获得了稳定的经费来源。财政转移支付是政府间的财政资源转移，以上级政府对下级政府的纵向财政转移支付为主，是能够有效解决政府间义务教育责任与财力不对称的一种有效的解决措施。

一是义务教育转移支付方式的选择。义务教育财政转移支付分为义务教育一般性转移支付和义务教育专项转移支付两种。我国应建立规范的义务教育专项财政转移支付制度来保障义务教育的投入，以促进义务教育均衡发展。理由在于：首先，从理论上来说，与等额的一般性转移支付相比，专项性义务教育补助使地方政府增加的义务教育量会更多。因此在实现义务教育财政结果公平方面，专项转移支付要比一般转移支付成本低。其次，从我国的现实情况来看，现行财政转移支付制度中税收返还等尊重既得利益的设计，虽然延缓公共服务水平均等化目标的实现，但它却激励了发达地区经济发展的积极性，保障了中央政府调节地区差距的实力，有利于实现基本公共服务高水平的均等化。

二是义务教育专项转移支付的测算，应用因素法取代基数法计算义务教育转移支付数额。现有研究采用“缺口补助”的方法，建立一个以县为单位的义务教育收支缺口模型。按照公式：（某县义务教育标准支出-某县义务教育标准收入）×激励系数，计算出某县可获得的义务教育转移支付额。其中，激励系数的设立在于鼓励地方政府增加对义务教育的财政支出，在促进教育公平的同时兼顾效率目标。在中央与省级政府对缺口进行补齐方面，如果省按一定的财政努力程度能够填平缺口，则中央政府不再负责；如果省级政府一定比例的可支配财力无法补足的，则由中央政府作为最后的买单者负责补齐。

［1］杜飞进，温红彦等.促进公平不动摇——我国义务教育均衡发展的实践与思考（上）〔N〕.人民日报，2012-4-23.

［2］张兴杰.社会学视野下的新农村建设研究——中国社会学2007年学术会分论坛文集〔M〕.广州：华南理工大学出版社，2008.

［3］陈纯槿，王红.从公平、效率和充足看我国义务教育财政体制改革〔C〕.2009年中国教育经济学学术年会论文集，2009.

［4］马海涛，向飞丹晴.我国义务教育发展不均衡的财政原因及对策探讨〔J〕.地方财政研究，2011（6）.

［5］马大强.思考与选择：关于教育投资的几个问题〔J〕.华中师范大学学报（哲社版），1990（5）.

［6］杨勇.〈美国基础教育财政发展研究〉评介〔J〕.教育实践与研究，2006（4）.

［7］刘乐山.基于财政视角的中国收入分配差距调节研究〔D〕.西北大学博士学位论文，2006.

［8］桂丽.促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策研究〔J〕.经济与社会发展，2009（2）.

［9］李明华.义务教育均衡发展政策选择与制度设计——以浙江省为案例〔J〕.中国教育学刊，2008（9）.

［10］马海涛，向飞丹晴.完善义务教育财政转移支付制度〔J〕.经济研究参考，2011（42）.

［11］柳海民，周霖.义务教育均衡发展的理论与对策研究〔M〕.长春：东北师范大学出版社，2007.

◇作者信息：武汉学院副教授，经济学博士后，研究方向：公共经济、社会保障与财税理论