房屋70年“大限”后土地使用权问题

文/张广婷

房屋70年“大限”后土地使用权问题

文/张广婷

前段时间，温州事件引发了一个关乎全国的土地使用权到期问题。国家相关法律的缺失是引发事件不断发酵的重要导火索。在中国城市尤其是大城市，随着房价一路高歌猛进，居民将绝大部分财富投入房产中，如果房屋的土地使用权到期后还要支付一笔高额的续期费，势必引起民众的恐慌和不安。妥善处理好这些敏感且棘手的问题不仅关系居民的切身利益，更加考验中国政府顶层设计的智慧。填补转型期中国基础法律的缺失，尽快出台全国统一的具有最高法律效力的政策，使得民众拥有一种安全感和获得感，显得至关重要。

房屋土地使用权大限后我国各地的现有做法

2001年的深圳、2009年的青岛等均遇到过土地使用年限20年到期的难题，但各地做法不一，且各有利弊。

一是深圳做法。2001年深圳市内的罗湖商业大厦出现一批房屋土地使用权到期实例，重压之下，2004年深圳出台了《深圳市到期房地产续期若干规定》，明确土地使用权到期的房屋通过补交地价或支付土地租金方式延长土地使用年限，且不同延期年限的续期费用不同。规定在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正，补交地价一次性支付。根据深圳市商业、住宅、工业等土地用途的不同，2013年其基准地价从1000元/平方米至5000元/平方米不等。据此推断，一套售价为65000元/平方米的商品房，按照基准地价5000元/平方米，需要补交的土地使用权续期费用为1750元/平方米，相当于房价的3%左右。另外，今年4月19日，深圳市规划和国土资源委员会发布《关于我市土地使用权续期有关规定的说明》，规定在1995年9月18日前与深圳市规划和国土局签订《土地使用权出让合同书》的土地，顺延至国家法定最高年期，不用补交地价。总体看，和温州高昂的续期费用相比，深圳市土地续期成本相对合理。然而，目前深圳这一规则只适用于土地使用权年限少于70年的物业通过申请延长至国家最高70年标准，而对于超过70年产权的物业目前还未有规定。

二是青岛做法。青岛从20世纪80年代以来出让20年、30年使用年限的住宅用地约41宗，其中，2009年青岛的阿里山小区出现土地使用权20年到期的情况。当时青岛市政府给出的解决方案：一是规定超过土地使用期限的业主应续交土地出让金；二是采用了深圳的做法，按照该区域上一年的地价均值为计算基准，以基准地价的60%补交土地续期费（如当时土地价格为1000元/平方米，100平方米的房屋需补交6万元左右的续期费），并规定，到期土地未办理续期申请或申请未获批准的，原有土地使用权无偿收回。但是，由于该方法未与小区业主达成一致意见，该小区的土地续期问题仍未得到解决。与温州不同的是，青岛到期住宅的使用、交易、转让和抵押等并未受到影响，只需要提交一份知道土地使用权到期的知情书即可。该问题的具体解决方法为何，须等待中央政府的相关政策细则出台。

由此可见，对各地出现的住宅土地使用权到期事件，各地并未给出实质性的解决方法，只是将其处理延后，等待法律给出更详细的方案。然而，此次温州的做法一石激起千层浪，高额土地续期费用一直拖延未决，将牵动国人敏感神经的焦点问题推上风口浪尖：一方面，高额续期费用于情于理都难以站稳脚跟；另一方面，即使成功实施且收取了高额续期费用，也只能是纸面富贵，由于交易成本陡增，业主将权衡利弊，不再以买房为首要目标，或许转而租房，这样甚至会令房地产市场直接崩溃，给经济带来一连串的冲击。

可借鉴的经验

土地使用权出让在世界范围内都是一种普遍做法，目前中国内地采用的土地拍卖方式主要还是借鉴香港做法。

（一）香港做法

在香港，仅圣约翰大教堂是私人拥有的土地，除此之外，全部土地归香港政府拥有，并由房屋及规划地政局下属的地政总署管理，并规定个人只拥有一定期限内的土地使用权，土地使用权到期后的续期费用分为地租、优惠地租以及地税等，原则上土地免费续期，只需象征性地缴纳年租。基本法规定，新出让的土地使用期限一般为50年，使用权到期后，在政府许可的前提下可再续期50年，但不需要一次性缴纳续期费，而是每年缴纳应课差饷租值3%的年租金。差饷即土地税，由差饷物业估价署根据香港土地价值、房产价值或物业的市场租值，按照物业的面积、位置、设施、完工素质以及管理水平等条件调算，在此基础上，再乘以差饷征收率（一般设为5%），计算出应缴税款。以此计算，土地续期年缴纳费用为房屋年租金的0.15%（即3%和5%的乘积）。可见，到期土地使用者或拥有者只是象征性地缴纳一点税收而已。港府这一缴纳办法，不仅充分保障了政府的土地收益，而且还将土地使用者的税负限制在合理范围之内，兼顾了双方利益。内地在制定相关方案时可借鉴这种方式，但是不能完全照搬。一是由于内地房产税还未推出，计算标准还需进一步琢磨。二是香港具有特殊性。在1997年回归之前港英政府有权规定50年期限的土地出让期及相关租金的收取，在回归之后，英方移交管辖权，在此背景下，中英联合声明规定：“除了短期租约和特殊用途的契约外，已由香港英国政府批出的一九九七年六月三十日以前满期而没有续期权利的土地契约，如承租人愿意，均可续期到不超过二零四七年六月三十日，不补地价。从续期之日起，每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值百分之三的租金，此后，随应课差饷租值的改变而调整租金。”由此可见，这是一种免去地价让利于香港民众的特殊规定。而香港大部分土地租期即将在2047年6月底到期，届时如何征收地价，香港特区还未做出详细说明，和内地面临同样的窘境，但让利于香港民众的做法很有可能会被再次采用，因此与内地情况差异较大。

（二）英国做法

自1066年以来，英国土地所有权在法理上归英王或国家所有，个人和企业等仅拥有土地使用权，即被称作土地持有人或租借人，再根据能否自由支配所持有土地的权利又分为自由保有地产权（freehold）和租借地产权（leasehold）。前者指具有买卖、世代继承等自由支配和处置该地块的权利，实际上是该地块的所有者。后者指“有期限的土地保有权”或“定期土地保有权”，具有一定的使用期限，如125年、99年、40年、20年等不等的期限，房屋的土地使用权到期后，和土地持有者约定好续期费用，官方便给予续期，续期费按年缴纳，拖欠使用费的土地将会被持有者收回。在英国，土地续期费用是房产税和土地租金的结合，买房者除了支付买房费用和房产税外，还需要每年缴纳地租，地租随着通货膨胀程度逐年调整。另外，英国拥有完善且成熟的房产税制度，较好地解决了土地使用权到期问题。英国房产税分为住房财产税（即市政税，council tax）和营业房产税（business rates）两种。市政税是针对房屋持有者或承租人所使用的土地、房屋等不动产依相关评估价值按照一定比例征收的税种，这是英国地方财政收入的重要来源之一，约占财政收入的1/4。营业房产税的征收对象是非住宅房产，如工厂、商店、办公楼等，地方政府依照房屋的租金收益多少来征收，并全部上交中央政府，中央政府再按照各地区发展情况将部分税收返还给地方政府，这部分税收占地方政府收入的1/5左右。这种有针对性的房产税征收，不仅对解决我国70年房屋土地使用权到期问题具有很好的借鉴意义，还可以成为我国房地产行业调控的有利工具，可减少投机行为，还可以为地方政府带来一部分财政收入。

未来的解决方案与畅想

（一）尊重物权法，消除民众误解

一是延续土地使用的权利，明确缴纳的土地续期费用。确保在经济发展过程中，政府在承担义务的同时也可以合理分享土地溢价的利益，这也是国外通用的做法，可通过象征性地征收税收的形式调节收入分配。若免费续期，在一次性购买房屋后，相当于永久性地获得了土地的使用权，使得70年产权年限的要求形同虚设，还会造成贫富分化加剧的趋势。二是在保障居者有其屋的原则下，对于那些不缴纳续期费的业主，允许其在不能转让、抵押、买卖、继承房产的前提下，享有房屋的居住权利，只有在补交土地续期费用后方可再次享有这些处置权利。这样一方面保护了民众的私有产权，另一方面安抚和消除居民在房屋到期后的恐惶心理，确保其房屋所有权的无期限性。

（二）产权少于70年的房产，补交至70年产权的续期费

目前我国已出现的案例大是产权少于70年的特殊住宅，与70年土地使用期届满不同，前者是补交土地出让金，后者是土地使用权年限到期后正常续期，解决方法存在差异，需要区别对待。由于房主当时在购买少于70年产权（比如20年或30年）的房产时，支付的土地出让金较少，在使用权到期后，房主应当补交该年限与70年土地使用权期间的出让金差价，将产权续期到国家规定的70年期。确定补交标准是解决这类特殊住宅土地使用权问题的关键，相对合理的做法是，按照土地出让期间的基准地价，并结合物价水平和土地租值等参考标准，而非房屋的市场价或当下土地的基准地价，由第三方机构综合评估出一个合理的补交金额，且不宜增加其他费用，以免业主负担过重。这种做法既保障了国家的利益，也保护了民众的权益，具有较高的可行性。

（三）产权等于70年的房产，制定灵活的续缴标准

在物权法规定的“自动续期”的基础上，灵活、合理地确定续费标准，而非采用一刀切式的方法。首先，如果政府因为规划需要收回土地，需要对业主进行相应补偿，解决方法可参照目前拆迁安置的办法，但是不能因为土地使用期限到期，或房屋使用寿命结束，而降低补偿标准，毕竟这是民众的私有财产。其次，针对正常的房屋土地使用期届满的，采取类似香港的做法，根据各城镇规划片区范围内的土地价值、房产价值或物业的市场租值，以及房屋的面积、区位、小区的设施质量和管理水平等，由独立的第三方评估机构给出详细的评估报告，确定续期费用的计算标准，重新签订土地使用权续期合同，如再续期70年。再次，在交费方式上，可采用多元化方式，如可一次性缴纳或按年续费，业主可按照自己的经济状况灵活选取。其中按年续费的费用会根据当年的土地价格和物价波动做出相应调整。另外，针对收入较低的群体，可设置一些优惠措施，减轻其负担，并可以调节其收入分配。

（四）合理设置房产税，长期宜实行“费改税”

为了解决未来经济发展中土地再次获得高溢价后的分配问题，可在较低的房屋土地续期费的基础上，在民众可接受范围内设定房产税，这可能是解决土地使用权续期缴费问题较为可取的方式。具体标准可借鉴英国的房产税缴纳模式，根据房屋使用方式征收市政税或营业税等。由于征收房产税的目的是增加房地产市场的投机成本，因此，房产税设定是针对拥有多套住房的业主，对仅仅为了自住的业主无需征收房产税，或将标准设得很低。另外，为了消除双重征税嫌疑，房产税征收额不宜过高，因为土地续期费用也是对房屋进行征税的方式之一，再收取过高的房产税无疑是重复征税。可在房产税全面实施后，废止土地续期费用的征收，改征房产税，即所谓的“费改税”。这样既可以防止投机炒房现象的出现，又能确保国家利益，还能保障民众的权利和刚需住户的基本需求，更重要的是具有长期可持续性。

（作者系上海社会科学院世界经济研究所前所长，研究员 本文原载于2016年8月9日《东方早报》）