进一步完善上海住房供应体系

文/封珊

进一步完善上海住房供应体系

文/封珊

住房是人类生存的必备物质条件，是人类的基本需求之一。住房政策与住房供应体系决定了住宅发展的方向，世界各国和地区政府在制定住房政策时，都会根据各自不同的经济和社会情况采取与之相适应的方案。上海作为国际化大都市，随着经济的发展和人口的增长，土地资源的稀缺性不断突出，住房的需求和供应的不协调性愈加严峻。基于上述思考，本文试图通过对上海市住房供应体系进行分析，对其存在的问题进行探讨，进而提出相应的对策措施，为住房供应体系的健全和完善提供参考。

一、健全住房供应体系的必要性

我国住房制度改革和建立现代住房制度的基本思路，是建立一个政府支持（含政策支持和经济支持）与居民合理的住房消费相结合的住房制度。近年来商品房价格持续上涨，房价的上涨水平远远超出国民经济的发展水平，这对社会经济和人民生活产生了深刻的影响。中国人注重“安居乐业”，讲究衣、食、住、行。可见“居”、“住”在中国人的日常生活和人生自我实现中的重要地位。就居民生活而言，高房价增加了其生活成本，降低了生活质量。尤其是对于正处于起步阶段的年轻人来说，买房成了生活的首要目标，许多年迈的父母和年轻的子女不得不沦为房奴。住房问题是关乎国计民生的重要问题，其牵涉面广，是一项复杂艰巨的系统工程。建立适合当下中国国情的住房供应体系对于促进我国房地产业和国民经济的健康发展具有重要意义。

二、上海市住房供应体系存在的问题

上海的住房制度改革与经济体制的改革同步进行，自1991年上海正式启动住房制度改革以来，上海在土地政策、公房政策等方面都进行了重大的调整。改革的目标是调整住房消费结构、合理调配土地资源、建立市场与政府保障相结合的住房供应体系。但是，这些政策的调整和实施仍然面临着住房供应结构不合理、房地产业多元化发展缺失等诸多问题。

（一）住房供应结构不合理

近年来，随着我国房地产业的快速发展，房地产供应量逐年大幅度增加，但房地产价格仍在一路高涨。孔凡文认为，其原因之一就是存在住房供应结构不合理的问题。具体到上海来讲，一方面是住房供应类型结构不合理，即市场上供应的大部分是高档或中高档住房，而针对中低收入阶层的住房供应存在严重缺陷。由图1可见，2005年上海市别墅、高档公寓房屋竣工面积占住宅竣工面积的比重与2000年相比增加了10%，年均增幅2%，而同期上海常住人口增加量为200余万。2010年该比重达到顶峰，为23.49%，该年份常住人口数为2302.66万人，比2000年增加了约700万（见表1），但这部分人大多是没有高额的收入和住房消费能力的外地来沪务工者，显然无力来消费这些高档住房。对于地少人多、寸土寸金的上海来说，目前这种住房供应类型结构显然是不合理的。2011年以来，上海市别墅、高档公寓房屋竣工面积占住宅竣工面积的比重持续下降，2014年这一比重降为2011年的一半，为11.73%，但别墅、高档公寓房屋竣工面积从总量上看仍然维持在180万平方米以上。这说明在住房极其紧张的上海，住房供应结构仍有调整空间。

图1 2000-2014年上海市别墅、高档公寓房屋竣工面积占住宅竣工面积的比重

表1 2000-2014年上海市常住人口数量（万人）

另一方面，是上海市住房供应户型结构不合理，即市场上供应的大部分是大户型住宅，中小户型特别是小户型住宅很少。大户型住宅以及与之相衬的高房价超出普通群众的购买力。虽然当下上海市在廉租住房保障中采用租金配租与实物配租两种方式来尽量满足中低收入群众的居住要求，但这部分劳动力对城市住房不仅有短期需求，也会有长期需求。由表2可以看出，2016年5月上海市一手房住宅交易量中，面积在90m2以上的住宅成交面积占总面积的64.80%，其中210m2以上的住宅成交量占比达12.70%。可见，大户型住宅仍在一手房住宅交易中占有很大比重。

表2 2016年5月上海市一手房住宅成交面积构成

（二） 房地产业多元化发展缺失

一般来说，各国的住宅供给都有三个渠道：市场供给、政府供给和居者自建。市场供给的对象为社会中的中、高收入群体；政府供给主要保障社会低收入群体的住房需求；自建房虽然在各国住宅政策体系中地位不等，但需求群体一般都是城市郊区收入水平中等偏下的劳工阶层或农村居民。目前上海与我国其他城市一样，住房供应的模式比较单一。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条明确规定：所有国有土地上的建房和基础设施建设都属于房地产开发。如图2所示，一般都是由政府垄断土地出让，而开发商由于具有雄厚的资金，可以垄断住房开发和销售。而由于资本的逐利性，开发商不会主动放弃高利润的高档商品住宅项目，而去开发利润率较低的经适房和廉租房，所以保障性住房建设明显滞后于商品房建设。上海市曾经实施过安居房建设、平价房建设和经济适用房建设等针对中低收入阶层的住房政策，尽管这些政策本身存在不完善之处，但作为住房供应体系的一部分，这些政策有其存在的必要性，对其中不合理的部分可以在实践中逐步加以改进，而非简单地将此政策予以取消。

图2 我国城镇住房供应体系基本内容

近年来，上海高度重视住房保障体系设计，力求通过制度安排，统筹安排、分类解决城市居民的住房困难。自2000年全市实行廉租住房制度起，即建立了以居住困难和收入困难为标准的“双困”准入机制，采取租金补贴为主、实物配租为辅的保障方式。2006年起将保障对象的收入线与民政低保线脱钩，把保障范围从住房困难的最低收入家庭扩大到低收入家庭，扩大了廉租住房受益面。2010年9月全市实施公共租赁住房制度，主要特点为：一是不限户籍、不设收入线，以在全市有稳定职业、居住困难作为申请条件，实现了住房保障全覆盖；二是采取“政府支持、机构运作”的管理模式，政府通过投入部分资本金，给予土地、税收、公用事业收费优惠等方式，支持发展一批公共租赁住房专业运营机构；三是只租不售，租赁总年限一般不超过6年；四是租赁价格略低于市场租金，既体现公益性，又保证可持续经营；五是多渠道筹措房源。2011年底，已启动新江湾尚景园、华泾馨宁公寓两个市筹公租房试点供应项目的申请受理。2013年进一步放宽了廉租住房的申请条件，家庭人均月可支配收入在2100元以下、人均财产在8万元以下的可申请。虽然目前廉租住房政策不断放宽，但对于上海如此庞大的常住人口来讲，房源还是略显不足。此外，廉租房只能满足居民暂时性的住房需求，是过渡性的，居民如若想满足长期的居住需求，还要回归高价商品房道路。住房体系的不完善性仍然存在。

（三） 住房立法不完善

我国住房立法不完善，目前尚未有专门的法律来保障公民在基本居住等方面的权利，而日本、英国和新加坡等国家在这方面做得比较好。1951年日本制定了《公营住宅法》，1946年英国通过了《住宅法》，新加坡在上世纪60年代公布并实施了《新加坡建屋与发展令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立专门法定机构行使政府组屋建设、分配和管理职能，同时政府还颁布了许多相关条例，如《建屋发展局法》、《特别物产法》等，通过立法确定解决居民住房问题的大政方针，为实现“居者有其屋”目标提供了法律保障。

这些国家在公共住房方面之所以有所作为，是因为有国家法律进行明确的职责规定。虽然我国政府频频出台调控政策，但它们大多都是应急性的，针对一时一事的具体问题而制定，这些政策缺乏对政府失职的问责，缺乏法律的刚性规定和政策执行的长期稳定性。在解决住房问题方面，国家从来都不缺乏政策文件，从2003年8月国务院明确将房地产行业作为国民经济的支柱产业到2013年2月的“新国五条”，十年间与房地产相关的调控政策多达六十余条，涉及廉租房和经济适用房等诸多方面，还有专门针对解决群众住房困难的政策文件。每次新政策出台，上海市都会根据中央规定做相应的调整。但法律规定的不明确性和低持久性导致公民的居住权利难以得到保障。

三、完善上海市住房体系的对策与建议

上海市住宅市场的现状是多种因素共同作用的结果，住房供应体系对于住宅市场的发展方向具有重要指导作用，可通过以下措施对目前的住房体系进行完善。

（一）增强市场调节与政府保障机制相配合的协调度

由于资本的逐利性，开发商不会主动放弃高利润的高档住宅项目，而去开发利润率较低的普通商品住房。单纯依靠市场的自发调节，不可能自动调整住房供应结构。中等收入者和低收入者家庭，如果没有政府的适度支持，仅凭自身的力量，很难解决好住房问题。对于飞速发展的上海来说，政府的补贴肯定追不上房价的快速增长，而廉租房数量有限，只能作为临时过渡性住所，且一般远离市区，环境较差，经济适用房申请条件严苛，其准入条件便可将许多中低阶层需房者拒之门外。

因此，要达到需求与供给的平衡就必须大力发展政府控制的小面积、低价格住房，住房政策应向中低收人阶层倾斜，不仅给予资金的贴补，还需以直接干预的方式进行公共房屋的建设。可见，解决住房问题的根本途径是以市场化为主导，完善住房供应体系，以市场配置资源为主，辅之以政府保障机制，满足各阶层住房需求。

（二）重视二手房市场的作用，促使住房体系多元化

多元化的意义在于，用多种办法积极解决城镇居民的住房问题。这与生物多样性的优势相同。从生态学角度而言，当自然界物种单一时，单一物种发生病害，整个生态系统会受到毁灭性打击，而多种生物构成的生态系统受到很大影响的可能性则很小，这就是生物多样性的宝贵之处。这个规律也同样适用于我国房地产业发展：房地产市场的多元化发展不仅可以为各类群体提供适合其需要的住房来源，还可提高房地产市场抵御风险的能力。

受政府财政能力的限制，上海市经济适用房作为政府的保障性住房，在建设上不可能满足所有困难家庭的购房需求。因此，要有意识地发挥二手住房市场的作用。引导有一定经济条件但购置新商品住房有困难的家庭通过购买二手住房来改善居住条件。此外，还可通过建立公共租赁住房制度来完善上海住房供应体系。一方面可以解决没有被廉租住房和经济适用住房政策覆盖的“夹心层”家庭，既包括没有户籍的中低收入外来务工人员，也包括刚刚毕业的大学生为主体的暂时有购房困难的人才；另一方面可以通过“租售并举”，让一部分住房困难家庭，通过租赁方式解决住房困难，为低收入家庭和中低收入家庭以及暂时有住房困难的大学毕业生、引进人才等提供一个有效的解决住房问题的渠道。

（三） 完善住房保障法律体系建设

居住权是公民的基本权利，政府有责任对其进行保障。因此，我国住宅法应该被定义为一部住房保障法，而不是一部用来调整商品房交易的市场规范法，各地区可根据自身情况制定相应的地方性法规予以配合。住宅法应着重对基于生存和发展所需的住宅的取得权利以及保护作出规定。就上海而言，由于外来人口数量巨大，因此应把保障中低收入群体依法拥有一定的住房作为立法重心。通过法律基石的保护作用，明确政府、开发商、单位的职责权限，建立具有可行性的长效机制，使各部门能有理有据地开展工作。

四、结论

近年来，全国各大城市“房地产热”愈演愈烈，北上广等大城市尤其严重。面对这一现象，国家和地方政府出台了一系列调控政策，但这些政策往往没有切中要害，按下葫芦浮起瓢，持久性较差。因此，完善上海市住房体系，使其与当下上海要建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心的目标定位相适应，对于吸引国内外优秀人才来沪、继续发挥房地产业对国民经济的拉动作用具有重要意义。

（作者单位：滨州学院人文学院）