我国体育政策执行效果的影响因素探索

张德军 ，杜少辉

(1.佛山职业技术学院体育教研室，广东 佛山　528137;2.广东轻工职业技术学院体育部,广东 广州　510300)



我国体育政策执行效果的影响因素探索

张德军1，杜少辉2

(1.佛山职业技术学院体育教研室，广东 佛山528137;2.广东轻工职业技术学院体育部,广东 广州510300)

以政策过程为研究切入点，利用文献资料法和逻辑分析法，认为影响体育政策执行的主要因素有:体育政策问题认定、体育政策文本、政策执行主体、执行客体、执行工具和执行环境等。为提高体育政策执行效应，应强化对体育政策问题的认定，并出台条款明确、措施完善的政策文本；在具体执行环节，应平衡执行主体的利益博弈，并提高政策执行客体的认知程度；利用相对综合性的政策执行工具，有效降低不同政策执行的冲突，体现共容利益的引导作用。

体育政策；执行效果；影响因素；政策过程

公共政策规定了事业发展的方向与原则。体育政策是为了应对社会体育问题，通过国家立法机构或行政部门制定的，对体育事业发展起决定性的文本,包括各种法令、通知、规范等。体育政策是国家体育治理的基本手段之一。为应对社会转型期的体育问题，国家有关部门积极利用政策工具进行综合调控，取得一定效果。但基于社会环境的复杂性和体育问题的交叉性，部分体育政策制定后，却未能实现政策设计的政策目标，从而影响了民众对国家社会体育治理绩效的满意度。

当前，政策执行问题受到政府的高度重视。李克强总理在国务院常务会议上强调，国家政策出台后，要解决“政策不出中南海”和“最后一公里”等问题。在体育领域，虽然体育政策执行的重要性得到各界认可，对政策执行的阻滞状况进行了分析，但尚未揭示政策执行阻滞的影响因素。现有体育政策研究，过于注重分析政策、改革建议等，对政策效应不佳的原因揭示不足，无法为提升体育政策执行效应提供建议。研究利用EBCOS与中国知网等工具，以“政策执行”检索相关文献126篇，其中外文文献13篇。并结合体育政策执行，从体育场馆政策、体育教育政策和体育参与政策等领域，搜集了64篇文献，对我国体育政策执行状况进行细致分析。通过文献分析，对政策过程和基于政策过程的影响因素进行了理论梳理，并全面揭示了六个影响因素。

1　体育政策执行过程：含义与框架

针对政策执行及其效果，学术界已经形成了很多成熟观点。从国外政策科学的发展来看，20世纪50年代，美国学者拉斯维尔总结了公共政策过程的“情报、建议、规定、行使、应用、终结、评价”等七个阶段[1]，后来安德森又提出“议程设定、政策制定、政策决策、政策执行、政策评估”五阶段模型[2]。英国学者迈克尔·埃利特和M·拉米什提出公共政策过程的概念框架,将政策过程分为“议程设置、政策规划、决策制定、政策执行和政策评估”等阶段[3]。庄西真将政策过程分为三个阶段：“政策制定、政策执行和政策效果评估”[4]。尽管观点各异，但以过程为框架细分政策执行具有重要借鉴意义。

借鉴对政策过程的分析，将体育政策过程细分为：体育政策问题、体育政策制定、体育政策执行、体育政策评估和体育政策终止等五个阶段。

图1　体育政策执行过程

政策执行是政策过程的重要环节。体育政策执行是由政策执行演化出的下位概念，是相关利益群体为实现既定的体育政策目标而实施的一系列活动的总称[5]。美国政策学者埃里森认为在实现政策目标过程中，方案确立的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行[6]。

体育政策执行的效果受到政策过程中诸多因素影响。首先，体育政策应凸现强烈的问题意识。因此，体育政策问题是体育政策过程的源头。体育政策问题凸现后，制订体育政策成为解决问题的选择，利益相关者通过多种途径参与制定政策文本。政策制定后，需要有效的、积极的政策执行环节。体育政策评估是效应实现的途径，属于体育政策执行的后续行为，只能对后续政策执行产生影响。任何政策都涉及到生命周期，因外部环境的变化，体育政策的约束意义终止，体育政策终止。

基于对体育政策过程的分析，影响体育政策执行效果涉及到前提性问题，如体育政策问题认定的科学性，政策文本的明确性程度等。另外影响体育政策执行效果还涉及政策执行本身，如体育政策执行主体、执行客体、执行工具和执行环境等。因此，研究从政策过程出发，梳理体育政策执行的影响因素。

2　体育政策过程对政策效应的影响：因素与功能分解

从上述政策过程的角度来看，不同政策因素发挥的作用亦不同，从而展示体育政策执行中的现象与后果。

2.1体育政策问题认定：确立体育政策执行的前提

政策问题必须关注那些尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值有赖于公共活动加以实现。社会问题的认定是政策制定的前提。社会的不断变迁，导致诸多与体育相关的社会问题层出不穷。当既有的体育政策设计无法解决现实问题的时候，体育政策的修改完善就提上议事日程。因此，社会体育问题的认定是体育政策执行效果发挥的必然前提。如体育政策制订主体，只是看到体育问题的表象，而没有发现现实问题的本质，基于此而制定的体育政策解决现实问题的能力可能较差。

我国体育政策执行过程中，因对政策问题认识偏差，导致政策执行效果不佳的案例很多，其中我国体育后备人才不足问题就是典型之一。为改变我国体育后备人才不足的状况，“体教结合”政策成为国家教育和体育行政部门的政策取向。早在1985年，国原家体委和原国家教委联合下发了《关于学校开展业余训练培养高水平运动员的通知》，推动了体教结合的初步发展。多年来发布了30多项政策文本。但从我国“体教结合”运行近30年的效果来看，我国体育后备人才萎缩的局面并没有得到有效缓解，反而有愈演愈烈的趋势。上海市体校从十年前的千人报名，到2013年不足百人，十二个在训项目运动员不足300人。作为唯一夺取过冬奥冠军的空中技巧项目，目前在训运动员不足50人，体育后备人才急剧萎缩。

从“体教结合”的政策实践来看，好像体育后备人才缺乏的主要症结是体育和教育分离，事实上我国体育和教育一直没有分离，体育一直是我国国民教育序列中设置最全面的一个科目。虽然社会观念转变、青少年数量减少、成才机会增多等都影响我国体育后备人才的选拔，但体育后备人才不足却与体育人口数量下降和社会转型期国家动员能力降低有关，这才是我国体育后备人才短缺的真问题。

有学者提出，“体教结合”是个源于假问题的实践，无疑具有非常重要的启示意义[7]。体教结合的探索并未有效提高我国的体育后备人才数量。社会转型期，国家动员能力降低，有效提高国家的动员能力，才可能是解决体育后备人才不足的手段之一。基于此，学者胡小明提出中国体育后备人才培养的理念应该由“体教结合”到“分享运动”转型，提出让青少年群体树立“分享运动”的观念[8]。而“分享运动”倡导国家动员的动机向个体公民体育兴趣培育转变。

由此可见，现实中体育问题繁复多变,由表面现象出发的解决思路会遇到障碍,需要深入分析产生此类问题的根源。对现实中体育问题认识的种种可能，直接形成了对体育政策执行乃至执行效果的重要影响，立足于“虚假问题”制定的体育政策，显然无法推动体育问题的解决。

2.2体育政策制定：政策文本的明确程度

体育政策文本是体育政策的载体，也是制约体育政策执行效果的重要因素。从一般意义上而言，体育政策文本的细化程度和约束性是影响体育执行效果影响的关键变量。

我国体育政策制定后，很多政策因为文本指向模糊导致执行效果不佳。1995年制定的《中国人民共和国体育法》中规定“学校体育场地必须用于体育活动，不得挪作他用”，但对违反措施规定的，缺乏必要的惩处措施。[9]。同时对相关敏感体育问题和惩处措施的规定较为笼统，没有相应的细化措施，因此当面临特殊的体育问题时，无法提供必要的法律支持。我国体育发展过程中，出现了体育社团人员受贿、足球领域的“假赌黑”等问题，在《体育法》中得不到有效的法律支持，因此体育法的权威性受到一定质疑[10]。

2006年，《国家体育总局关于实施<农民体育健身工程>意见的通知》中提出“实施农民体育健身工程，大力推进农村体育场地设施建设是构建全民健身服务体系的重要内容。”从学理角度来看，农民体育健身工程应该是基于体育设施、体育组织的内容建设，进而推动民众参与体育活动的过程，但在该文本中却将农村体育场地设施建设看成了“农民体育健身工程”的全部，从而忽视了对其他服务的供给。当前，农民体育参与率仅为22.3%，和城市居民之间差距明显。由于农村以老年人与青少年为主，调研发现西部某省农村体育健身工程闲置率为60.3%[11]。 由此可见，“农民体育健身工程”政策从文本上就缺乏明确的整体性观念。

因此，利用政策文本表达明确、完全的政策意图，并传递给政策执行主体，从而可以推动政策的执行，实现政策效应。

2.3体育政策执行主体：利益与能力的渗入

体育政策执行主体是指落实体育政策目标、措施实施的人员和组织，主要包括体育政策执行者和体育政策执行组织。体育政策执行主体的执行意愿和能力是影响体育政策执行效果的主要因素。一般而言，在中国压力型的管理体制下，体育政策执行主体基本都需要回应上级制定的体育政策，但是由于区域资源、认识等要素限制，部分体育政策执行难以实现预期目标。尤其是很多政策的执行主体是县级政府，在资源约束、利益最大化诉求和政绩观的影响下，基层政府会倾向于执行预期效益高、容易评估且能够给自身带来利益的政策。这就是我国体育政策执行过程中的选择性执行的问题，也是压力型体制下地方适应性治理的实际体现。同时由于体育政策执行主体是以“条块结合”的政府行政部门为主，具有单一性特征，无法兼顾其他利益群体的诉求。

为了推动社区体育设施建设，《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划(2011-2015年)》和建设部、国土资源部、国家体育总局《城市社区体育设施建设用地指标》颁布后，虽然国家体育总局会同其他部门制定了新建“社区体育设施建设标准”，由于在新建社区验收过程中，体育行政部门缺乏话语权，所以体育设施标准的实现问题就很难被关注[12]。部分农村体育政策执行困境更彰显了执行主体执行能力差等问题。由于农村体育政策的主要执行主体是县级政府及乡镇等基层政府。江苏省69个乡镇的数据显示，每个乡镇有体育工作人员2.37人，其中兼职比例达到80%以上。经济发达地区尚且如此，其他农村地区体育资源短缺状况可想而知。县级政府在农村公共体育服务发展面临的困境，是制约农村体育政策实施的重要因素，直接形成了政策执行的末端堵塞现象，凸显了服务群众的“最后一公里”方面的严峻问题。由此可见，体育政策执行主体的执行意愿和执行能力很大程度上会影响体育政策的执行效果。

2.4体育政策执行客体：认知与承受的动机

体育政策执行客体也称为体育政策执行的对象，是体育政策执行主体运用政策工具在实施体育政策过程中所产生影响和后果的承受者。由于体育政策本身具有公平维护和福利促进等价值取向，所以体育政策实施的价值纬度必然表现出对社会总体利益的诉求。因体育利益的分化，不同利益群体可能会对体育政策相关规定产生不同的认知。体育政策执行客体对体育政策的认可程度、行为与意识对体育政策执行效果发挥着极为重要的影响[13]。

以我国体育设施保护政策为例。《公共文化体育设施条例》明确规定任何单位和个人不得侵占、破坏公共体育设施。但由于公共体育设施主要分布在人口集中、交通便利的地区，随着城市用地的短缺，部分地处城市黄金地段，极具商业开发价值的公共体育设施成为地方政府进行商业开发、盘活资产的“香饽饽”。在这种形势下，房地产开发商和地方政府的利益实现了契合，导致该条款在体育设施保护上失去原有的约束力。例如沈阳绿宝体育中心、扬州体育馆和体育场等拆除事件，引发了当地民众的广泛关注和议论。

同时由于政策制定过程更多体现了“精英群体”的意图，为其他群体进行“利益代言”的意识较为明显，缺乏有效的民众参与机制，这也是体育政策执行客体对体育政策缺乏认同感的主要因素。研究发现，很多民众对自身的体育权益认识不足，没有意识到充足的体育设施和参与体育活动等都是法律赋予的权利。67.3%的广场舞参与者不明晰体育权益，仅有14.2%的人了解国家体育设施政策，45.3%并不看好政策实施效果[14]。尤其体现在民众当自身体育权益受到危害时所表现出的无知与淡漠，如国家体育总局和教育部一直推动校园体育设施向社会开放，但是很多民众对这一措施并不了解，虽然缺乏必要的健身场地，也不会去周边学校健身，无形中阉割了校园体育设施开放政策的效果，突出体现了体育政策执行客体对体育政策效果的影响。

2.5体育政策执行工具：主客体连接的途径

体育政策执行工具是将普适性体育政策目标转化为具体实施策略的方法与机制。体育政策执行工具是连接体育政策执行与体育执行效果的桥梁。体育政策执行效果，“关键性的不是管理技巧而是执行的工具”[15]。按照体育政策工具约束力的不同，体育政策工具可以分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具。

西方国家在推行公共体育服务政策过程中，强化混合性工具的使用。为实现社区体育全球领先的战略，英国主要奉行福利主义取向，虽然也采取新公共管理的市场化、分权化的工具主义，但是还是依靠政府和其他社会组织的有效合作来推动体育政策实施。英国在其农民体育社区补助计划中，主要通过英格兰体育理事会(Sport England)和下属的郡县合作，构成遍布全国的46个郡县合作伙伴(County Parters,CPs)，从而实现农村社区体育参与率提升的政策目标。

在我国，体育政策的执行工具主要依靠科层治理的形式实现，不同层级政府通过对体育政策目标的分解，利用公共资源和行政手段，通过政府信息网络系统，推动“自上而下”的政策执行过程，属于强制性政策工具范畴。我国体育政策执行选择政治权威工具，通过发号施令来推动政策执行。由于强调政策工具的一致性，强调单独执行，缺乏弹性空间，造成体育政策执行资源和信息间联系短缺，产生了很多问题。虽然近年来也在推进政府购买公共体育服务，引入市场机制，但我国体育政策执行主体和客体之间的伙伴关系建立尚待进一步完善。我国体育政策执行过程中，主客体之间的联系较为淡薄，表现出政策科学领域较为突出的“硬法软化”的问题。因我国宏观制度环境的限制，可供选择的体育政策执行工具短缺，制约了我国部分体育政策效果的实现。

2.6体育政策执行环境：文本冲突和环境认可

外部环境是管理活动实施的基础。体育政策的执行环境是影响体育政策执行效果的外部关键变量。

当前，因为政策制定所占的价值导向不同，形成了部分体育政策的内容相互抵触的状况。这种情况属于不同政策间的内部损耗，是由不同政策制定主体对问题确定、认知的不同而产生的。如针对我国“校园体育场馆开放问题”，虽然国家体育总局和教育部对此达成一致意见，但校园体育场馆开放政策执行效果一直不容乐观。2013年，辽宁省41%的开放率已经非常不错，天津滨海新区学校体育设施开放率不足10%，新疆每年150万专项资金扶持学校体育场馆开放，但全疆仅有42所学校申请。这虽然涉及到体育场馆维护、管理和责权不明等一系列管理问题是造成该政策难以执行的重要因素，但也与其政策冲突的环境，部分政策文本相互抵触密切相关。与校园体育场馆开发政策相抵触的政策有：2006年教育部、公安部等十部委联合颁布《中小学幼儿园安全管理办法》，其中第二十三条明确规定：学校应当健全门卫制度，建立校外人员入校的登记或者验证制度，禁止无关人员和校外机动车入内，禁止将非教学用易燃易爆物品、有毒物品、动物和管制器具等危险物品带入校园。因此，进入校园健身的人群可以被认定为“无关人员”，拒绝进校具有制度依据。同时，校园体育场馆对外开放与全社会关注校园安全的整体环境形成了冲突，也会影响到校园体育场馆对外开放的执行效果。

3　结论与建议

3.1结论

3.1.1体育政策执行影响因素包含体育政策问题认定、政策文本明确程度、政策执行主体、执行客体、执行工具和执行环境等。

3.1.2我国体育政策中对问题认知存在一定缺陷，政策文本较模糊，政策执行主体利益冲突明显，政策执行客体动机和资源不足，执行工具以强制性工具为主，执行环境较为被动。上述问题，严重影响了体育政策执行的效应。

3.2建议

3.2.1为提高体育政策执行效应，应强化对体育政策问题的认定，并出台条款明确、措施完善的政策文本。

3.2.2在具体执行环节，应平衡执行主体的利益博弈，并提高政策执行客体的认知程度。

3.2.3利用相对综合性的政策执行工具，有效降低不同政策执行的冲突，体现共容利益的引导作用。

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Influence Factors of Sports Policy Implementation Effect

ZHANG De-jun1，DU Shao-hui2

(1.Foshan Polytechnic, Foshan 528137，China;2.Guangdon Light industry professional technology institute sports department,Guangahou 510300,China)

The paper uses literature and logical analysis to study the sports policy implementation based on the policy process, and it found that the main affecting factors include sports policy issues, sports policy text, policy implementation body, policy object, implementation tools and environment. In order to improve the implementation effect of sports policy, we should strengthen identification of the sports policy issues, and make clear provisions, policy measures policy text; In the specific implementation areas, we should balance the main interests of implementation body, increase the awareness of policy implementation object; use a relatively comprehensive policy enforcement tools to effectively reduce conflicts between different policy areas, and reflect the guiding role of encompassing interests.

Sports Policies; Implementation Effect; Influencing Factors; Policy Process

2016-07-22

张德军(1983-)，男，山东临沂人，讲师

G80

A

1007-323X(2016)05-0001-04

研究方向：社会体育和学校体育