政府、市场和社会权力关系视角下行政区经济理论的再认识

熊竞

行政区经济理论，是刘君德教授与其团队，特别是舒庆博士，于1980年代起在多次现实行政区划调整的工作中和研究中总结提炼的本土化色彩浓厚，解释力强，持续性好、创新突出的具有中国特色的政区理论。关于行政区经济的理论分析和实践应用的文章已非常丰富，然而从政治与治理相关理论出发，以政府与市场、政府与社会以及上下级政府之间的权力集散视角的分析还不多见。特别是在十八大后，党和国家提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化以及市场在资源配置中起决定性作用等全新论述的大背景下，从权力治理关系的角度来探讨行政区经济理论就更具有理论和现实意义。

行政区划作为上层建筑的重要组成部分。其研究也大量借鉴了政治学、公共管理学等相关理论，归纳起来至少包括以下四个方面：一是政府间关系理论，包括运用马克思主义理论、委托代理关系理论、合作关系理论、实力一依赖理论、契约理论、公共财政理论等对中央与地方关系的探讨。通过府际法律关系、财政关系、互动关系等对府际关系的探讨；二是地方自治理论，包括集权主义、分权主义、均权主义，对单一制、联邦制、邦联制等国家政治制度的比较分析等；三是政府管理相关理论，包括政府职能理论、治理理论、政府治道变革模式、政区竞争理论、新公共管理主义理论、公共选择理论等；四是大都市区管理理论，包括大都市区政府管理模式、区域协调机制、行政组织形式的理论与文献研究等，以及新区域主义规划、区域治理、区域行政、区域管治等概念和理论。如何将以上这些林林总总的理论作为对行政区划的一个系统性解释，笔者认为至少有一个角度可以统合。即从权力集一散关系的视角，通过这一视角，可以将相关理论与行政区划的关联划分为三个方面：一是政区的功能发挥上所涉及的政府与经济的权力集一散关系；二是政区的性质定位上所涉及的政府与社会的权力集一散关系；三是政区层级隶属关系上所涉及的政府之间的权力集一散关系。

一、政区功能与政府职能：政府集权还是市场分权

根据我国地方组织法的相关规定，一级地方人民代表大会讨论并决定本行政区域内“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，而一级人民政府则“执行国民经济和社会发展计划、预算。管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，可见行政区政府（从广义而言包括议事、执行、监督等各个党政管理机构）是辖区内经济、社会、文化等公共事业的决策者、组织者、执行者。因此，政区的功能与政府的职能是密切相关的，甚至可以说是二位一体的，而我们知道政府职能的讨论往往是放在计划经济体制下的政府集权干预还是市场经济体制下的市场分散决策两个端点的讨论上，这也使得对于政区功能定位的分析也集中在社会权力分工中政府与市场关系方面。“大政府、小市场”还是“小政府、大社会”是学术界一个古老而历久弥新的主题。“自重商主义开始，或是强调政府对市场的干预，或是强调市场的自由，政府经济理论始终是300余年来西方经济学中一个争论不休的问题。”因此，在任何国家的经济发展中，没有纯粹的政府干预和自由放任，根据经济发展形势确定二者的均衡点是普遍认同的方式，但是对于客观的经济现象由于存在不同的原因认识，在二者的比例上存在不同的观点，也使得对政府职能的伸缩存在争议。但是，从总体而言西方发达国家仍是以市场机制为主，且取得了不错的经济成就。尽管1920年代末发生的全球经济危机催生了凯恩斯主义的兴起，诸多讨伐市场失灵、支持政府干预的理论也相继登台，但是20世纪70年代开始的“滞胀”怪病也同样激起了诘难政府失灵、复兴自由主义的高潮，在抨击政府方面尤以公共选择学派最为锋利，他们旗帜鲜明的主张：政府在公共政策上的选择没能也不可能代表社会公众的选择，因而政府过多的干预在现实中往往造成社会资源配置与理想状态的巨大落差。

可以说，虽然政府干预与放任自由各有优点，它们的讨论也几经反复。有形之手与无形之手孰轻孰重还在争议，但市场机制的主导地位并没能改变。对此，或许这样一段论述可以再次做一个归纳：“市场与非市场间的选择并不是一种‘纯的选择，而是一种程度上的选择，然而，从产生这种制度的经济和社会行为的角度看，选择的程度还是至关重要的。选择越倾向于市场，其体制就会面临更多导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多的导致非市场缺陷的危险。从有效的经济运行角度看，经验证明非市场缺陷要比市场缺陷严重得多。无论是从静态方面还是动态方面。以及无论是从短期的分配效率还是从长期的经济增长上看，市场体制都要比非市场体制运转得更好。”当然需要指出的是，在全球化、信息化时代的今天，政府与市场的融合、互动更加紧密，往往是政府集权过多的国家逐渐放松了政府管制的强度，而更多引入市场机制。而市场化程度很高的国家则扩大了政府在经济运行中的职能作用。中国作为一个从计划经济向市场经济转型的社会主义国家，其改革开放的渐进性决定了与之相适应的政府职能转变的复杂性：一方面作为跨越式赶超型现代化发展模式，需要政府的“多一块”；另一方面，在不断适应市场经济发展上需要政府不断的“退出”。因此，面对政府职能上的越位、错位、失位，到底该如何实现其归位将必定在很长时间内是萦绕在学者以及政策制定者心中的迷思。

从政区的视角而言，由于西方国家与我国政府职能的差别，在行政区功能上也有明显的不同，一般而言，国外的行政区更多具有社会管理的作用，而在经济管理上则是间接性的、程序性的和宏观性的：而具有中国特色的行政区则更多的附着了政府干预经济的功能。为此，我国人文地理学家刘君德教授发现并提出了有悖于国外经济区经济和区域经济一体化的“行政区经济”现象和概念。行政区经济既有正面效应也有负面效应，是一个辩证又统一的理论。对于前者在中国当政府职能转变尚未到位的情况下。政府在经济领域的过多成份也使得本不应成为干预经济政策工具的行政区划成为了政府利用的手段，这种干预从政府角度而言，往往是有统筹规划、整合资源、消除内耗、提高地方积极性等理由，当然在现实中也确实起到了推动地方经济发展的作用。但是，在取得积极效应的同时，行政区经济的运行往往也难逃“政府失灵”的弊端，也即是出现重复建设、“小而全、大而全”、划地为牢、以邻为壑、封锁市场、产业趋同、结构雷同、各自为政、自成体系等行政区经济的负面效应。与政府职能的讨论类似，如何实现行政区经济的积极效应同时避免或降低其消极效应，是一个权衡的过程。以西方国家的标准，通过经济区经济可以解决，但站在理想帕累托资源配置的角度则仍还需寻找答案。例如在西方由于城乡、区域等空间不均衡也有空间管制，空间政策，有政策必然存在政府干预，有政府干预，则有行政区经济特征及其负面效应。如何化解这其中的矛盾，通常采取弹性的空间影响政策，柔性的政府干预机制，包括城市联盟、都市区联合会、区域规划协会等准政府和非政府组织。