我国大中城市政区空间扩张的动因分析、弊端与应对策略研究

贺曲夫　王叶玲

我国城市的出现和发展虽然曾长期领先于世界，但长期以来一直以来奉行“城乡合治”的管理理念和模式，使得我国城市型政区建制（市制）出现的很晚。直到清末的1909年1月18日清政府颁布《城镇乡自治章程》，才将各府厅州县的城厢与乡镇划分为不同的建制类型，实行“城乡分治”，表明城市型政区的概念正式纳入我国行政区划体系。截止2014年底，我国已经形成了一个由653个市为核心的，包括897个市辖区和20401个镇及7696个街道组成的巨大的城市型政区系统。这653个建制市包括4个直辖市（京津沪渝）、288个地级市（含15个副省级市）和361个县级市，其中288个设区的大中城市占到我国333个地级政区总数的86，49%，既是我国地级政区的绝对主体，又是我国城市型政区的主体。

一、大中城市政区空间扩张：整县（市）设区

自1982年开始试点、1986年全国推行“市领导县”体制以来，我国设区城市的经济实力、城市人口规模、城市空间规模等均有了长足的进步，但在城市进一步发展过程中遭遇到体制性障碍，即行政区划界线的限制，使得城市在空间扩张上处处受限。首先，这些大中城市（地级市）基本都是早年通过切块设市模式而设立的，城市的辖区面积狭小，城市空间扩张受限；其次，虽然实行了市领导县体制，但周边的县不同于市辖区，具有很强的独立性与自主性，市政府无法直接干预县域规划与发展。于是，在城市空间亟需扩张的情况下，各市纷纷采取政区调整的方式来扩展辖区范围。

1，改革开放后大中城市政区空间扩张的主要模式与主要特征

（1）大中城市政区空间扩张的主要模式。通过行政区划调整的方式进行城市空间扩展，通常而言主要有如下四种模式：第一，微调式，即从临近县市划入若干乡镇。如1997年江苏省泰州市将原属姜堰市的寺巷、鲍徐、塘湾、白马、野徐5个乡镇划归海陵区管辖；2001年浙江省将绍兴县的斗门镇、东浦镇、鉴湖镇、皋埠镇和马山镇划归绍兴市越城区管辖等。第二，近郊县（市）改设为区。在城市扩张空间的过程中，近郊县（尤其是城市母县）以其独特的位置条件、文化与习俗亲缘性优势，成为城市扩张中首先设区的对象。这种情况在全国非常普遍，如2001年浙江省金华市将金华县改设为金东区等。第三，远郊区县（市）改设为区。这种情况全国也比较普遍，武汉市尤为典型，从1992年到1998年，武汉市花，了不到6年时间就将其所辖各县均改设为区，如蔡甸区（原汉阳县，1992）、江夏区（原武昌县，1995）、新洲区（原新洲县，1998）和黄陂区（原黄陂县，1998），使武汉市一举成为面积达8483平方公里、人口达821万（2014年底）且没有辖县的城市。第四，郊域的县市与现有市辖区合并设立新的市辖区。如2012年青岛市将胶南市与黄岛区合并为新的黄岛区等。

（2）整县设区的市辖区的基本特征。整县（市）设区而来的市辖区，与其他类型的市辖区相比较，具有明显的特点：一是它们往往有自己的主城区（原县城）。它们实际上是一座相对独立的中小城市，只是建制上被划为一个较大的城市的一部分，而其内部主城区与辖下的乡镇构成了一个完整的县域城镇体系。二是这类市辖区以前为县，是具有相对完整的地理单元，面积也较中心城区的市辖区大。三是这类市辖区具有相对完整的县域经济体系，但一般比中心城区较为低端。四是这类市辖区行政管理体制上的突出特点是综合性强，既要管理主城区，又要管理广大的农村地域，既有城市的管理服务职能，又有城乡经济和社会发展的任务，远比城区复杂得多，综合得多。五是这类市辖区纳入城市整体规划后，其基础设施建设、功能区（如工业区、商业区、文教区、农业区、旅游区、商住区等）等方面将逐步与中心城区融合，即打破原有体系而进行重构与调整。

2，整县设区对县和对市的意义

（1）整县设区对原县市的利弊分析。整县设区对大中城市和县（市）域而言，在很大程度上是“双赢”的结果，一方面，大中城市辖区扩大，为城市规划与发展提供了广大的空间，也为城市调整现有产业布局、城市空间格局提供了可能；另一方面，县域划入市区，接受城市统一规划与基础设施建设，为县域经济社会发展提供更多要素和资源，有利于县域经济和社会的快速发展。

同时也要指出，由于市辖区作为城市整体的一部分，其政府职能没有县（市）政府职能那么完备，改设为区，即意味着要放弃很多原本具备的职能权限，可能会失去一些发展的机会，特别是划人市辖区后，大中城市政府规划和建设难免在发展时序、发展重点区域、投资额度等问题上照顾不周，对原县域发展可能造成不利的负面影响。

（2）整县设区对大中城市发展的意义。整县设区是对长期以来“城乡分治”的政区设置理念的更新，体现了“城乡合治”与城乡统筹发展的经济意义，同时也可以给我们一个新的视角，去检视我国各大中城市功能分区与空间格局的发展演变轨迹，在“更大的范围内做更大的文章”的可能性。对于大中城市空间扩张的意义，主要体现在如下几点：一是这种城市空间扩张体现了推行市领导县体制的初衷，即打破城乡分割、条块分割，加强大中城市与周边农村地区的经济联系，实现城乡统筹发展，并内化为城市内部关系，因而更为彻底；二是整县设区为大中城市的快速发展提供了较为充裕的空间，亦即为全国城市发展、为省域内各经济中心的形成提供了土地等空间资源保障；三是整县设区为城市提供了可供重新调整功能区格局的空间与机会，使得大中城市能在更大的范围之内重新布局产业区、文教区、商务区等，形成城市的新特色。四是整县设区加快了郊域城市化的发展，城市统一的规划与建设，成为推动郊域县市城市化发展坚定的基础：五是整县设区使得“市”由原城市型政区（只管城市地区）转变为兼具地域型政区双重特征（兼管广大农村地区）的“广域型政区”，城市政府职能和机构设置也会随之发生变化。

二、大中城市区划调整的基本类型与政区扩张的动机分析

行政区划调整对区域经济发展与城市内部结构的发展的意义重大。通过区划调整实现整县改区，改变了大中城市内部政区建制与管辖的结构。改变了城市辖区的范围、大小、经济和人口结构，进而改变了区域与城市发展能力与地域结构，通过区域与城市规划来改变和影响了区域与城市发展的轴线走向与城市地域功能结构，使区域与城市的空间布局与地域结构发生了新的演变。

1，大中城市区划调整基本类型的区域效应

（1）引导性区划调整是对于城市结构与区域发展的前瞻性空间导向。通过行政区划的调整，积极引导城市空间格局的发展方向，影响城市的地域结构。这种区划调整，着眼于城市科学的规划中所展示的未来发展的趋势，通过适当的区划调整方式，提前清除掉城市未来发展中的政区边界限制，使城市发展时能十分顺畅地展开。这类区划调整近年来应用很多，如湖南省韶山市在国家规划沪昆高铁线路时，适时通过一定申报程序。于2012年将原属于湘乡市龙洞镇的7个村划过来。作为规划中的韶山南站用地，并加强道路桥梁、电力、自来水等基础设施建设。目前，随着沪昆高铁湖南段的通车，韶山南站片区建设及韶山市域经济发展都受益。近年来大量中心城市将其近郊县市改设为区，大多是出于城市长远规划需要的前瞻性引导的区划调整。

（2）适应性区划调整是对于城市结构演变与区域发展的现实性承认。适应性区划调整，主要是指城市发展到一定阶段后，面临着进一步发展过程中所显露的区划界限限制的矛盾。通过区划调整的手段来破解城市发展进程中的体制性问题。这类区划调整也一直相当普遍，自1980年代以来。县城城市规模与县域经济发展到一定程度后的整县改市、城市市区内部乡镇改设为街道办事处就基本属于此类。此外，随着城市外延式发展溢出现有市辖区范围后，从周边县市划人部分乡镇也属此例，如湖南省湘潭市面对城市发展向北向西的大趋势，特别是九华开发区新城建设的需要，先后于2009年和2010年将原属湘潭县的响水、响塘、姜畲等乡镇划归雨湖区管辖；株洲市大力发展河（湘江）西新市区而先后于2010与2011年将原属株洲县的马家河、群丰、雷打石与三门等乡镇划归天元区：长沙市于2011年将望城县改设为望城区，2014年又将原属长沙县的暮云与南托两街道划归天心区、跳马镇划归雨花区等，均可归于此类。

（3）滞后性区划调整是对城市结构与区域矛盾激发后的被迫解决。滞后性区划调整，主要是指城市或区域发展到一定阶段后，面临着进一步发展过程中所显露的区划界限限制的矛盾已经非常突出，多方利益难以协调，不通过区划调整已经难以破解城市或区域发展进程中的体制性问题。这类区划调整其实也相当普遍，只是由于被各方压制而没有大规模爆发而已。比较典型的案例如上世纪80年代湖南在开发张家界旅游资源时，由于旅游资源原来分属大庸（张家界国家森林公园等）、桑植（天子山景区）、慈利（索溪峪景区）三县市而出现相互争利，甚至爆发多次当地居民械斗的流血事件后，才于1988年将分属三县市的旅游资源合并设为大庸市（1994年更名为张家界市）武陵源区。

2，大中城市空间扩张（整县设区）的主要动机分析

（1）城市政区扩张具有非常明显的低成本与高收益效应。以一纸国务院批文（国函）就能获得数个乡镇、一个甚至是数个整县及其附着的土地、矿产、人口、交通设施、产业等自然和人文资源，为城市自身发展扩展空间，而这相对于企事业机构出资购买（即征地拆迁）而言，几乎是零成本，而城市政府以低成本的方式，撤县（市）设区，扩大辖区，然后政府以十分低廉的价格从广大农村和农民手中征地，转变为建设用地，再将土地、矿产等资源通过挂牌等形式高价转让（出售）给企业、开发商，赚取高额利润，并再从后者收取高额税费，以增加城市的收益。并且城市政府可通过各种资源的拍卖以及后期的地租、税收等形式获取收益，而这正是近年来地方政府“土地财政”的经济学基础。正是由于这样的低成本与高收益，使得各城市政府都在想方设法地要求对周边县市撤县（市）设区，实在遇到阻力，通过与县（市）谈判，划入若干乡镇也能有效增加辖区范围。

（2）城市政区扩张给大中城市一个重新布局其内部结构和空间格局的机会。城市规划作为区域规划的一种，是对城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图。区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署。广义的区域规划还包括区际规划，主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，以及跨界事务的合作事宜。在我国，由中心城市及其辖区所组成的城市一区域系统，其规划既包括中心城区的城市规划，同时也包含辖区内城市与乡村地区的发展规划等两个方面。由于近年来，各地城市纷纷开始撤县（市）设区，这无疑扩大了城市辖区的范围，为城市在做规划时增加了余地，城市可以有足够的空间来调整城市的交通等基础设施规划与建设，做好各功能区片即各开发区、工业区、商业区、文教区、农业区、旅游区、商住区等的重新调整、规划与建设，这在很大程度上给了城市一个重新布局其内部结构和空间格局的机会。

（3）大中城市政区扩张便于城市一区域环境生态的重构。大中城市生态环境的“去自然化”非常严重，大量工厂的修建与生产运营，将挤占大量城市内部的林地、草地和湿地资源，而大量工业“三废”的排放。对城市的环境承载力与生态平衡压力巨大。撤县设区与城市空间扩展，一方面使得城市能有效得利用原县域的山林地、草地与湿地，打造属于城市自己的生态绿心、生态廊道与生态屏障，达到改善环境的作用；另一方面，城市还可以在中心城区实行所谓“退二进三”的产业政策，把一些高能耗、高排放、高污染的工业企业外迁到新辖区，腾出空间大力发展新兴的高技术产业和第三产业，从而获取多方面的益处，既能实现城市产业结构完善与升级。增加城市经济活力，又能改善中心城区生态，减少中心城区的环境压力，还能促进新辖区（原有县域）的经济发展。

（4）大中城市政区扩张成为地方政府相互攀比的有效手段。动用市领导县的行政权力，推动撤县设区，以扩大辖区为自己今后的发展留下足够的土地等资源，并保持对周边县市的强势地位，正是地级市政府基于行政区经济的自我利己主义的表现③。特别是，撤县（市）设区能使城市人口立即增加数十万，有利于城市顺利跨人大城市（超大城市）行列，同时城市GDP也能一夜之间增加不少，使之在全省乃至全国城市GDP排名中提升不少位次，成为地方官员晋级升迁的一大“政绩”。于是，各市均展开撤县（市）设区的攀比之风，以图在未来城市发展和比较中占据有利地位。

（5）大中城市政区扩张成为城市政府应对未来省直管县的有效途径。自国家明确把“减少政区层级，实行省直管县（市）体制”作为未来我国行政区划制度改革的一个方向后，各省区纷纷采取措施逐步推进省直管县。近十年来，各地级市（尤其是市辖区面积狭小的地级市）均想抢先将临近县市（特别是母县）撤县（市）设区，以“先见之明”和“先下手为强”的态度大力扩充地盘，以应对未来的省直管县（市）体制改革。2009年到2014年间，全国共有通州、铜山、南溪、望城、呈贡、唐海、吴江、临桂、溧水、从化、电白等44个县市被撤县（市）设区，仅2014年就有从化、增城、电白、赣榆等26例。

三、应对大规模撤县（市）设区的主要对策

1，新一轮“扩区热”的弊端非常明显

近年来，随着国家行政区划调整政策放宽，已经有大批县市被改设为大中城市的市辖区，且有愈演愈烈的趋势，形成新一轮大规模的“扩区热”。新一轮扩区热既有城市发展需要空间的客观原因，也有地方政府盲目求大的主观原因，更有大中城市应对未来可能的省直管县体制的现实考虑。但这种盲目追求县（市）改区的弊病十分明显。

（1）不利于保持县制的基本稳定。保持中国县制的基本稳定，既是学界政界的共识，也是符合中国历史发展要求的。自秦代正式在全国推行郡县制以来，县一直作为中国亲近民众的基础政区单元，在长期的发展中已经形成具有稳定文化联系和较为完整的自然一经济—社会单元，对于维护国家政权的稳定具有重大意义。中国历代高层政区（如郡、州、道、路等）和统县政区（如府、州等）变更很大。但基本都能保持社会的相对稳定，其中一个重要原因就是县作为基础政区能够始终保持相对稳定。因此，在未来我国行政区划体制改革中，县仍然应该长期保持相对稳定，不可随意废止。很显然，新一轮撤县设区的“扩区热”冲击了以县制为主要特色的中国传统行政管理系统，是不利于保持县制的基本稳定的。

（2）虚假城市化更趋明显。通过大规模撤县市设区的大中城市，其辖区含有面积广阔的农村地域、众多的农业人口和规模较大的农业产业，但却都统计为城市“市区”和市区人口（市民），这与真正意义上的城市（城市建成区）、市民（非农人口）和城市经济（非农产业）的概念不尽相符，同国际上通称的“城市”不能相提并论，这在客观上会人为地夸大我国城市化水平，比如市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等等，造成我国与国际城市各项统计数据的不可比性。

（3）与推进省直管县市体制相悖。国家和各省区推进省直管县市体制的初衷，是为了减少层级，增强权限，提高效率，释放活力，促进县域经济、社会的发展。虽然为了应对未来的省直管县市体制，一些辖区较小的地级市可以适当扩大市辖区，为城市发展预留一个比较充足的空间，但大量的撤县市设区，必然使得这些县市以“区”的名义而成为大中城市的一部分，受市的管辖而无由省直接管辖的可能，这与推进省直管县市体制是相悖的。

（4）不利于省直管县市体制下的公平性。大中城市近年来不断通过撤县市设区来扩大自己的地盘，形成了庞大辖区面积和人口规模，相对于省域内其他县市，形成“大腹便便的胖子”和“个子矮小的儿童”般的对比局面，不利于未来省直管县市体制下，各县市的公平发展与对比考核。如武汉市将辖区内原各县改设为区后，形成8483平方公里与821万人口的规模（2014年底），而同期湖北省64个县（市、自治县、林区）平均规模为2250，78平方公里与59，84万人口，武汉市面积和人口分别是全省各县面积和人口平均数的3，79倍和13，72倍；再如广州市也达到7436平方公里与823万人口的规模（2014年底），而同期广东省59县（市、自治县）平均规模仅为2268，22平方公里与79，44万人口，广州市面积和人口分别是全省各县面积和人口平均数的3，28倍和10，36倍。如此悬殊的规模比，使得各县市在与大中城市并列发展时，处于极为不公平的地位。

2，遏制大中城市大规模撤县（市）设区的主要对策

（1）引入“地均GDP”的考核指标以遏制大中城市的扩区冲动。随着我国经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，在这种新的背景下，我国经济发展应该克服“GDP崇拜”，淡化对地方政府的GDP考核指标，但当前马上取消经济增长指标并不现实，重要的是建立起与转型升级相配套的、能体现质量效益、环境保护等硬约束的科学合理的绿色GDP考核体系。笔者认为，在对地方政府及其官员的GDP考核体系中，可以考虑引入“地均GDP”的考核指标，以有效避免大中城市盲目向农村地区扩张，遏制大中城市扩区（撤县设区）的冲动。

（2）制定和完善严格的大中城市设区标准。目前，我国并没有一个成文的市辖区的设置标准。未来应该制定一个专门的大中城市的设区标准。该标准应该充分体现市辖区应有的面积和人口规模、产业基础、结构与经济方面的数量标准，同时应该对城市景观提出要求。中心城市基本属于已建成区，而对于郊县改区而言，在严格控制的同时，应该提出，如确有必要改设为区，应该拥有一座基础设施相对齐全、功能相对完善的主城区，能够有效地提供必要的公共产品和公共服务。应该本着方便管理、规模合理、尊重历史格局、突出功能特色、经过科学论证，慎重设置新的市辖区。

（3）尝试选择不同的设区模式。严格控制，从严审批整县市改设为区，积极探索大中城市新的设区模式。

第一，现有市辖区的析置设区，主要是大中城市对现有市辖区进行调整，由一个或数个区析置部分街道乡镇，增设新的市辖区。这种设区模式比较常见，例如1997年泰州市海陵区划出部分乡镇设置高港区：1997年深圳市罗湖区析置盐田区：2001年珠海市从香洲区和斗门县各划人部分乡镇设立金湾区：2013年巴中市从巴州区析置恩阳区，玉林市玉州区析置福锦区等。此种设区模式未来应用前景应该比较广阔，特别是在很多单区市（仅设有一个市辖区的地级市）的应用前景可能性较大。但要注意机构编制的从严控制。

第二，合并设区。即指原有两个（或以上）市辖区或县市合并设为一个市辖区。此模式也很常见。如1990年杭州市拱墅区与半山区合并设立新的拱墅区：1992年湘潭市湘江区、雨湖区与郊区合并为新的雨湖区，岳塘区与板塘区合并为新的岳塘区；2000年上海市黄浦区与南市区合并为新的黄浦区；2002年佛山市城区与石湾区合并设立禅城区，南京市浦口区与江浦县合并设立新的浦口区、大厂区与六合县合并设立六合区；2006年哈尔滨市动力区和香坊区合并设立新的香坊区；2009年上海市南汇区并人浦东新区：2009年天津市塘沽区、汉沽区和大港区合并设立滨海新区；2010年北京市东城区与崇文区合并为新的东城区、西城区与宣武区合并为新的西城区；2011年上海市黄浦区与卢湾区合并为新的黄浦区等。此种设区模式对于中心城区过小的区，可以通过合并设区来增强区的规模和提升服务能力，还可以精简机构编制。

第三，撤乡镇设区。主要是指一些不曾设区的地级市（俗称“直筒子市”）在辖区范围内，由一个或数个乡镇街道设区，如1990年深圳市设立福田区、罗湖区和南山区；1990年海口市设立振东区、新华区和秀英区；2003年湖州市设立吴兴区和南浔区：2014年三亚市在原辖区内设立吉阳、海棠、天涯、崖州四区。此种设市模式未来可应用的主要是现在仍然属于“直筒子市”的东莞、中山、嘉峪关等市。

第四，开发区设区。自改革开放以来各市周边均设立高新技术产业开发区、经济开发区、产业园区等各式开发区，实行高度集中的党工委一管委会管理机制，有的甚至还管辖乡镇街道，部分或全面实行县区政府职权（部分开发区的行政级别甚至高于县处级），经过多年开发与发展后，其社会管理职能日趋完善，改为正式区划建制的要求日趋强烈，为顺应这一趋势，如不能设置单独的县市，则改设为市辖区（或与开发区一套机构两块牌子）就成为必然选择。此种设区模式亦不少见。如2002年常州市在高新技术产业开发区基础上组建设立新北区，可以预见，未来它的应用会大有市场。

第五，划人临近部分乡镇设区。此种设区模式主要是指在不撤销县市建制的前提下，从其划入部分乡镇为市管辖并设区。1984年岳阳市从临湘县划人云溪、陆城等乡镇设立北区（后更名为云溪区）；2001年茂名市从电白县划入南海等六个乡镇设立茂港区：2012年马鞍山市从当涂县划入博望等三个乡镇设立博望区；2013年梧州市从苍梧县划入龙圩等乡镇设立龙圩区等。可以预见的是，那些现在市辖区都比较狭小的地级市，如果不能将周边县市整县设区的话。面对未来可能的省直管县市体制的实施，其扩大辖区的选择就必然是与县市谈判，此博弈最终以划入部分乡镇的模式扩展辖区。而放手县市由省直管。