日韩住宅用地制度的启示

◎瞿理铜

日韩住宅用地制度的启示

◎瞿理铜

加快宅基地制度改革是实现宅基地优化配置的重要手段。尽管我国有一系列宅基地制度，但实施效果不理想。本文通过分析日本和韩国住宅用地制度，以及对实践中宅基地利用存在的问题进行分析，对进一步完善我国宅基地制度提出了政策建议。

住宅用地；制度改革；宅基地

宅基地作为农村集体建设用地的重要组成部分，其节约集约利用状况影响到整个集体建设用地节约集约利用的成效。在影响宅基地配置的众多因素中，宅基地制度是极其重要的一项。新中国成立以来，我国通过土地改革、合作化和集体化等手段，逐渐建立了今天的农村土地制度。宅基地制度也经历了从私有化到集体化，从自由交易到限制流转的过程。现行的农村宅基地制度是在社会主义改造背景下建立起来的，主要是为了保障我国工业优先发展战略，体现计划经济和城乡二元结构体制的需要。从某种程度上来说，现行的宅基地制度为我国工农业发展、保障农民居住权和促进农村社会稳定发挥了历史性的作用［1］。但是随着社会转型和经济社会体制改革不断深入，农村、农民不断分化，农村宅基地制度给国家、地方政府和农民都不同程度地带来了不利影响，成为一个亟待研究和解决的问题。

日本住宅用地制度安排

日本现行土地所有制为私有制和公有制并存。土地总量中私人所有占57%，法人所有占8%，国家和地方公共团体所有占35%，但是国家和地方公共团体所有的土地大多是不能用于农业、工业或住宅建设的森林地和原野，可以利用的土地中，私有土

地的比重比较高。日本土地利用分类有5种体系（见表），通常情况下，日本学界认为日本统计年鉴中的分类比较科学，通用性强，视为日本土地利用系统分类的国家标准。

表 日本主要的土地利用分类系统

日本宅地包括商业用地、工业用地、住宅用地、公共用地和农林渔业设施用地，其中住宅用地分为集合住宅用地和独立住宅用地［2］。集合住宅是相对于独立住宅和自建住宅而言的，是指若干户集中在一栋楼内而形成的住宅群。独立住宅又称一户建，是指单独成户的住房。日本农村住宅大多为独立住宅。由于日本可以建房的土地实行私有制，农民建房需要先购买土地，根据位置的差异，地价通常与建造费用相当或更高些，同时由于日本的《遗产税法》对子女继承房产有严格的规定，且税赋较高。因此，日本农民建设豪宅的意愿并不强。此外，日本对土地用途有严格的管制措施，不能随意在农用地上建住宅。日本的《农地法》规定：“非农使用取得农地所有权、租赁权、场地使用权时，必须要有知事的批准，同时设置了对违法行为处罚的规定。”即便是土地用途转变存在可能，还会受到农林省的限制，严格管制农地向非农行业流转。日本的农地分为一、二、三类。一类农地主要包括优质农地以及政府出资进行过土地整治的农地，这类农地除了公共利益需要外一律不得转用。三类农地可以转为非农用途，主要包括土地利用规划调整范围内的土地、上下水道等基础设施范围内的农地、铁路等交通设施需占用的农地以及宅地占40%以上的道路所包围的农地。二类农地是介于一、三类之间的农地，有条件的情况下可以转用。

日本作为高度发达的资本主义国家，市场化程度高，农民的住宅用地作为私有财产和商品，可以在市场上自由交换。政府对土地利用的调控主要依靠地价和税收杠杆来实现。1969年，日本通过了《地价公示法》，根据该法，政府每年定期发布土地价格，地价上涨的幅度大致与GDP增长的幅度相当。为抑制投机，防止土地粗放利用，制定《国土利用计划法》，规定土地在买卖之前必须接受价格和用途的审查，不申请就开展交易则会处以6个月以下的拘留或100万日元以上的罚款。在具体实施过程中，地方政府以《地价公示法》等相关法律法规为依据，按照典型性、中间性和稳定性等原则选择一些地块作为标准宗地，每年向公众公布一次地价，作为土地交易的指导价格。公布价格的办法和形式主要有两种，一是编制和绘制公示地价图，二是通过报纸公示地价。公示地价为交易当事人的土地交易提供了参考，同时也为政府判断交易价格是否合理提供了依据。另外，还通过税收杠杆调控土地利用，与土地有关的税收主要有三种：一种是将土地视为财产，征收财产税；第二种是土地转让过程中征收所得税；第三种是继承过程中征收遗产税。

韩国住宅用地制度安排

韩国是典型的土地私有制国家，而且是一种垄断式土地私人占有，但政府运用法律、行政、经济手段对土地行使强有力的管理［3］。韩国与土地相关的法律都是由国会制定，国会是韩国唯一的立法机关。韩国的法律体系包括法律、法令和条例三种类型，现行与土地相关的法律有94部。按照形式和限制程度可以划分为四级：A级，所有条款都是对土地利用行为的限制规定的法律（15部）；B级，部分条款限制土地利用行为的法律（42部）；C级，部分条款中规定与土地利用限制有关内容的法律（21部）；D级，间接地规定土地利用内容的法律（16部）。

韩国与农民宅基地直接相关的法律是《宅地所有上限法》，颁布于1990年1月1日，主要内容为：

（1）汉城、釜山、仁川、大邱、大田和光州六大城市内的住宅用地，最大所有面积不能超过300坪（1坪=3.30378平方米），其他市镇村的城市开发地域 ，最大所有面积不得超过 400坪（约1320平方米）。

（2）原则上个人和法人的住宅用地不能浪费或闲置，并且不许超过法定限量。如果打算购地修建住房，必须事先向主管部门提出“宅地取得申请书”和“宅地使用计划书”，得到批准以后才能进行。开发实施规定期限为5年以内，违反者可处 1 年以下有期徒刑或罚款。

（3）在该法律公布以前超过法定所有上限的宅地，从该法施行之日起准许有2年的犹豫期限，超过此期限仍不处置时，便征收“超过所有负担金”。负担金税率，开始2年内为公示地价的4% ，以后为7%；对于生地，最初两年为6%，以后为11%。同时规定每年6月1日为标准缴纳期。

（4）应缴纳“超过所有负担金”的人可以向建设部长官请求政府收购。经过政府调解仍不能出售的 ， 由政府出资兴办的“土地开发公社”或“大韩住宅公社”收购。该规定实际上是一种公私兼顾的扩大公有地的办法。

韩国严格限制农地转为非农地，规定农地转为非农地必须事先获得中央政府国土主管部门长官签发的农地转用许可证，未获得转用许可证而转用绝对农地（现状是农地）的，以及以欺骗等不正当手段获得转用许可证的，处5年以下的有期徒刑或缴纳土地市场价格50%以下的罚款；未获得转用许可而转用相对农地（现状不是农地，未来准备开发成为农地），或者以欺骗等不正当手段骗取许可证而转用相对农地的，处3年以下的有期徒刑或者处以土地市场价格30%以下的罚款。同时，韩国在《农地扩大开发促进法》中规定，未获得转用许可而开发农地的，处以5年以下的有期徒刑或处1000万元以下的罚款，或者两者并罚。

韩国法律规定土地买卖必须严格执行申报和审批制度，没有经过审批自行买卖土地的契约无效。严格执行宅基地上限制度。不管是在城市还是在农村，不管利用私有土地还是国有土地，凡是宅基地超过《宅地所有上限法》所规定的国家标准，都会被加倍征税。如1992-1995年，韩国共40973户超过标准，共征收宅基地超标准税额达到858332亿韩元（相当于人民币86亿元）［4］。

当前我国宅基地利用中存在的突出问题

1.宅基地大量闲置

随着工业化和城镇化发展，农民外出务工，大量农村宅基地处于闲置或季节性闲置状态。此外，因现实中农村住房继承而形成的农民“一户多宅”的现象不断增加，导致部分宅基地处于闲置状态。由于我国的法律制度对宅基地流转具有严格的限制，加之大部分农村地区申请宅基地门槛低、闲置无成本和风险，导致目前农村形成大量的闲置宅基地，在一定程度上出现“空心村”的现象。

2.农民违规新占宅基地现象严重

随着农村经济发展，农民摒弃村中旧房，选择在交通便利的道路旁占地建房，甚至占用耕地建新房，部分农民选择在农村主要道路两旁建设新房，村内旧宅基地闲置，形成了许多“烂心村”。

3.宅基地存量庞大

2014年，国土资源部发布的《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》中的数据显示，2013年我国城镇土地的总面积为858.1万公顷，其中城市土地面积占到47%，建制镇土地面积占到53%。据测算，2013年全国农村宅基地面积大约为9.73万平方公里，折合为1.46亿亩。全国农村宅基地的总面积比全国城镇土地总面积多出0.17亿亩。农村宅基地面积远大于城镇建成区面积。其次是人均量大。据测算的数据，我国农村人均宅基地面积为229平方米，远远高于国家和地方标准规定的上限。

4.宅基地隐形流转扰乱土地市场

随着工业化和城镇化发展，部分农村的区位和基础设施状况大为改善，部分农村还集聚了二、三产业，吸引了外来劳动力的进入，建设用地需求不断扩大。由于存在市场需求和利益激励，部分农民或农村集体开展了宅基地隐形流转，尤其在经济发达地区或者城镇周围更为普遍。目前流转的方式主要有五种：一是直接转让农房；二是单纯转让宅基地；三是农民与农村集体外成员合作建房；四是农民或农村集体开发“小产权房”对外销售，有关统计数据显示，我国目前小产权房建设面积已达60多亿平方米，与我国近10年的房地产开发总量相当；五是出租农房用于居住、开办手工坊和商旅服务等。这种脱离正常市场之外的“隐形”市场不利于政府对土地市场的规范管理。这些不合法的流转现象的出现，使得大量民事纠纷出现，部分甚至导致群体事件的发生。

对完善我国宅基地制度的经验借鉴

1.限制宅基地标准，对超标宅基地征收超标准税

韩国《宅地所有上限法》规定每户所持有宅地的上限，对超标部分征收超标准税。我国也设置了一户一宅、限定面积等规定，但是没有对宅基地超标使用部分征税，且一户一宅中的“户”缺乏清晰的界定标准，致使宅基地超标使用较为普遍。

2.遏制宅基地闲置

韩国禁止个人或法人闲置宅基地，并且对住宅开发有5年期限限制。随着城镇化加速推进，我国宅基地闲置情况变得愈加明显，未来应完善相关机制，遏制宅基地闲置，提高宅基地利用效率。

3.运用税收手段调控宅基地利用

日本将农民宅基地视为一种商品或财产，在产权转移过程中征收所得税或遗产税，同时，日常保有中征收财产税等做法，使得农民建设豪宅的意愿不强。反思我国宅基地管理制度，从宅基地的取得、利用和宅基地在集体内部流转，一系列环节均无任何税收，加之农村土地利用监管机制不健全，导致众多农民占用耕地建房、超标准建设住房较为普遍，导致宅基地超标利用，影响农用地保护。因此，应运用税收手段加强对宅基地使用的调控。

4.审核土地交易，防止土地投机

土地不同于一般的生产资料和生活资料，土地利用和交易不仅仅关系到所有者、使用者的经济收益，还涉及到社会公众、国家的利益。日本对土地交易进行严格审核，并编制土地交易的指导价格，防止土地投机。建议参考日本做法，有效规避城市居民赴农村投机转入宅基地等行为。

5.严格农地用途管制

日本通过制定《农地法》对农地用途进行严格管制，农地非农使用有严格的审批程序，违反法律有严格的惩罚规定，且法律规定的可操作性强。我国农地非农利用也有严格的审批程序，但农地用途监管力度不够，违法占用农地的现象时常发生。同时，破坏农地惩处机制缺乏明确的执行标准，我国众多法律法规中对于破坏农地的行为设立了相应的惩处条款，但很多时候因为缺乏执行标准，导致在判定农地破坏行为、量定惩处标准时自由裁量权过宽，制度很难真正落实到位。因此，应明确界定农地破坏的惩处标准，提高制度的可操作性，进而提高法律的威慑力。

［1］付坚强，陈利根.我国农村宅基地使用权制度论略——现行立法的缺陷及其克服. 江淮论坛，2008，（1）：97-101.

［2］关谷俊.日本的农地制度（金洪云译）.上海三联书店，2004.

［3］汪秀莲.韩国土地管理法律制度.中国土地科学，2003，17（3）：57-59.

［4］李焕俊.考察与借鉴.中国大地出版社，1996.

（作者单位：湖南行政学院决策咨询部）

■陇树鹦鹉 贾云龙/摄

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