深圳经济特区空间格局优化与扩容的建议

◎方创琳

深圳经济特区空间格局优化与扩容的建议

◎方创琳

针对深圳经济特区发展用地极度短缺的现实，分析了特区扩容的重要性与紧迫性，提出了深圳经济特区扩容与深北新区建设的基本方案及政策建议。建议以深莞惠一体化发展为先导，先行建设深莞惠协同发展示范区，进一步适时调整行政区划，放大特区发展空间。制定优惠政策，推进深圳外溢产业创新空间与生活居住空间，从国家战略高度，把深北新区纳入国家新区建设的大格局中。

深圳经济特区；扩容；空间格局优化

深圳经济特区经过30多年的发展，取得了举世瞩目的巨大成就，对国家经济发展作出了重大贡献，创造了世界与中国城市经济发展速度的奇迹。但深圳未来发展面临着土地极度短缺的巨大瓶颈，可建设用地已经处在“增长的极限”。在新的发展形势下，深圳要继续保持高位发展，必须通过特区扩容，建设深北新区与优化城市空间布局，加大改革创新力度，以创新驱动推动经济发展方式的根本改变，寻求土地紧约束条件下的城市可持续发展之路。

扩容的重要性与紧迫性

1.特区城建用地比重超过生态安全警戒线，存量用地严重不足

2013年，深圳市建设用地面积达到957.33平方公里，占城市土地总面积的47.94%，远超国际上公认的城市建设用地比例不超过40%的生态安全警戒值。与此同时，按照新一轮《深圳市土地利用总体规划（2006-2020年）》，至2020年深圳规划建设用地指标为976平方公里，而目前已达957.33平方公里，即在未来4-5年的时间里，可利用的建设用地指标仅剩19平方公里，每年不到4平方公里。目前，全市已通过土地整备调出了87.69平方公里，通过建设用地清退控制了18平方公里的土地。即便如此，深圳自身的存量用地已十分有限，加之对基本生态控制线的严控，生产空间存在长期的刚性硬约束，严重影响了高端建设项目落地和城市空间的合理拓展。

2.特区土地集约利用程度达到极限急需扩容

2013年深圳单位建成区产出强度达到15.15亿元/平方公里，是除香港以外全国建成区产出强度最高的城市；人均地区生产总值达到13.7477万元，分别是北京的1.46倍、上海的1.52倍和广州的1.13倍；但土地面积只有1996.8平方公里，分别是北京的12.16%、上海的23.89%和广州的26.86%；人均建设用地面积只有53.13平方米，分别只有北京的87.17%、上海的84.98%和广州的67.12%。而原特区允许的人均建设用地为120平方米。如果按此计算，深圳的建设用地面积可翻一番，达到1914.7平方公里，但目前深圳的土地面积只有1996.8平方公里，可建设用地总规模只有1047平方公里，这就意味着要将96%的国土全部变为建设用地，而不可逾越的基本生态控制线面积占48%，这是绝不可能的事。产业调整空间和土地集约挖潜空间交织在一起，使深圳空间利用已走到了“被挤干”的地步，巨大的辐射能量因空间限制无法带动更大范围的区域经济发展，唯有走扩容的路子。

3.特区的特殊政策大大弱化急需扩容

近年来，深圳经济特区之“特”，在政策的普惠化和国家新近设立的多个“综合配套改革试验区”背景下逐渐减弱，但毋庸置疑的是，国家赋予深圳“排头兵、试验田、窗口和示范”的使命在新时期有更新的内涵和更高的要求。在2007年两税合并之后，深圳15%所得税优惠就成为历史，经济特区在投资、外经外贸上的税收优惠政策被拉平，结束了特区享有特殊优惠政策的历史。“特区”的内涵除特殊政策外还包括特殊使命，税收优惠只是优惠政策的一部分，而优惠政策又只是特区政策的一部分。经济特区特殊政策普惠化使得深圳不再依靠政策驱动，转而通过扩容协同创新空间实现进一步可持续发展目标。

4.特区建设国际创新中心需更大的协同创新空间

创新是深圳今天和未来发展的灵魂和生命线，没有创新就没有深圳的明天，就没有深圳国际创新中心，而建设国际创新中心急需更大的创新空间，要有足够的创新空间供创新企业落地。在深圳建设用地空间极其紧缺的情况下，增加创新空间的一个重要路径就是扩容。扩容后将利于深圳国际创新中心的建设，成为实施国家创新驱动发展战略的重要高地。

5.珠三角城市群建设世界级城市群需要更大的深圳作为战略支撑

深圳从体量上而言是“小深圳”，从经济总量上而言是“大深圳”，从人口与建设规模上而言是“巨深圳”，从开发强度而言是“高深圳”。小小的体量承载着一个巨大的总量，好似小马拉大车，不堪负重。为了使深圳继续担当起国家更大的责任和历史使命，需要深圳“胖”起来，这就需要扩容宽体。扩容后的深圳将作为中国南部更强大的“经济巨人”，为推动珠三角城市群建成为世界级超级城市群作出重大贡献。

■ 池中清晓 贾云龙/摄

长白山天池位于吉林省东南部的长白山主峰火山锥体的顶部，是一座火山口，经过漫长的年代积水成湖。海拔2189.1米，略呈椭圆型，南北长4.4公里，东西宽3.37公里，总蓄水量20.4亿立方米。水温为0.7摄氏度至11摄氏度，年平均气温7.3摄氏度。天池是我国最高最大的高山湖泊，是东北三条大江——松花江、鸭绿江和图们江的发源地。

深圳经济特区扩容与深北新区建设的基本方案

1.以深莞惠一体化发展为先导，建设深莞惠协同发展示范区

从珠三角全域层面，考虑深圳空间布局和空间溢出，先期建设以东莞南部的塘厦镇、凤岗镇和清溪镇为主导的深莞协同发展示范区，以惠州南部惠阳区的淡水街道、秋长街道、镇隆镇、永湖镇、新圩镇和沙田镇为主导的深惠协同发展示范区。通过深莞惠协同发展示范区的建设，为进一步建设深北新区创造条件。

2.以深莞惠协同发展示范区为基础，建设约1300平方公里的深北新区

依托深莞惠联席会议制度，在深莞惠协同发展示范区建设的基础上，整合建设深北新区，具体扩容建设方案为：将东莞南部的塘厦镇（面积128平方公里）、凤岗镇（109平方公里）和清溪镇（143平方公里）、惠州南部惠阳区的淡水街道（83平方公里）、秋长街道（109平方公里）、镇隆镇（147平方公里）、永湖镇（117平方公里）、新圩镇（158平方公里）、沙田镇（73平方公里）和大亚湾经济技术开发区（228平方公里）划归深圳管辖，建成约1300平方公里的深北新区。扩容后的新深圳土地总面积将达到约3291.77平方公里。深北新区建设的战略定位为：将深北新区建成为国家级新区，成为深圳经济特区的新中心或北中心，成为深莞惠一体化合作的共同实践平台和产城融合示范区。重点疏解深圳高端制造业和接纳新的高端制造业企业在深圳落户，把深北新区建成深圳高端制造业基地、智慧制造业基地、生产性服务业集聚基地和产城融合的生活居住基地，成为辐射带动珠江三角洲城市群进而建成为世界级城市群的新引擎。

深圳经济特区扩容与空间格局优化的政策建议

1.从国家战略高度，把深北新区纳入国家新区建设的大格局中

为了进一步发挥和放大国家赋予深圳“排头兵、试验田、窗口和示范”的新使命，建议从国家战略高度，把深北新区纳入国家新区建设的大格局中，提前谋划，科学评估深北新区建设的重要性和紧迫性，适时制定深北新区建设总体规划，通过规划引导深北新区的科学发展。

2.适时调整行政区划，放大特区发展空间

借国家新型城镇化发展之际，借鉴合肥等地行政区划调整经验，适时适度调整行政区划。创新工作机制，依托深莞惠联席会议制度，组建深北新区建设工作委员会，把深北新区建成深莞惠一体化合作的共同实践平台和载体。

3.制定政策，外溢产业创新空间与生活居住空间

制定深圳高端制造业向深北新区外溢的政策，实现高端产业发展的错位化，形成深莞惠产业创新链。企业把总部和研发基地设在深圳，把加工制造放在深北新区。同时，高配公共服务，外迁生活居住空间。推进深圳生活居住空间的区域化，在深北新区高标准配套建设各类公共服务设施和医院、学校等文体设施，以高端优质的服务和相对低廉的价位引导深圳居民外迁到深北新区。

4.延伸交通通道，实现无缝等高对接

一是对接城际轨道交通系统，积极推进穗莞深城际线南段、深惠城际线、虎龙城际线的建设，加快深港西部快轨前期研究与规划建设，形成轨道快线与普线的对接，全面提升深圳作为区域中心城市的辐射带动能力。二是对接高速公路网系统，规划大外环高速公路西延跨珠江口至广州南沙新区，承担南沙与深圳北部、东莞南部、惠州的区域交通联系，加强深圳对南沙新区、东莞南部和惠州的辐射带动作用。三是积极推动穗莞深城际线和深惠城际线引入前海枢纽，强化前海在珠三角的中心地位，推动前海中心建设。四是对接完善区域干线公路网系统，重点加强深圳与莞惠边界地区相邻组团的快速交通联系。

★本文系国家自然科学基金重大项目（编号：41590840）的阶段性成果。

（作者系中国科学院地理科学与资源研究所城市规划中心主任、中国科学院大学特聘教授）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.015 ■ 编辑：蔺丽莉