构建老年友好型就业政策的建议

◎郑春荣

构建老年友好型就业政策的建议

◎郑春荣

我国即将进入人口老龄化高峰，劳动力资源匮乏现象已经开始出现，政府应根据老年就业的特点，构建老年友好型的就业政策，引导中老年劳动者自愿继续留在职场工作。

老年劳动者；养老金；就业率

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，延迟退休政策将在“十三五”期间出台。延迟退休政策有两个目的：一是希望劳动者自愿提高工作年限，增加养老基金缴费收入；二是强制提高劳动者领取养老金的初始年龄，减少养老基金的给付。然而，劳动者在延迟退休政策出台以后，是否自愿提高工作年限取决于很多因素，如其本人及家庭的储蓄情况、退休生活规划等。在劳动者本人有继续工作的愿望时，能否继续工作还取决于其健康状况以及是否有适合其健康状况的工作岗位。

我国即将进入人口老龄化高峰，劳动力资源匮乏现象已经开始出现，政府可根据老年就业的特点，出台促进老年就业的各种友好型政策，引导中老年劳动者自愿继续留在职场。

领取养老金的年龄与停止工作的年龄：各国的现状

领取养老金的年龄与劳动者实际停止工作的年龄并不一定是同一时点，从图1和图2可以看出两者并没有相关性，一个国家的法定领取养老金年龄较大，并不意味着劳动者实际停止工作的年龄大。

一是在大多数OECD组织成员国中，大部分劳动者尚未达到领取养老金的年龄时就已经停止工作了，原因很多：有的因身体健康欠佳；有的因年龄较大，无法找到工作；有的则因可以开始领取企业补充养老金而衣食无忧，选择不再工作；一些女性选择提前停止工作是为了照顾家庭中的老弱病残者。

二是在另外一些OECD组织成员国中，劳动者较多地选择在达到领取养老金的年龄时，一边领取养老金，一边继续工作，如墨西哥、韩国和日本等。劳动者在领取养老金的同时，继续工作的原因也很多：有的想增加收入，特别是如果该国养老金的替代率较低、劳动者退休以后生活水平将下降很多的话，就会选择继续工作；有的国家（如韩国）的劳动者在60岁时就可以领取养老金，此时劳动者相对较为年轻，身体较好，也容易找到工作；在许多国家，在职劳动者可以享有企业的商业医疗保险，退休以后则只能享受政府的医疗保险，两者在保障力度和自付比例方面差距很大，促使劳动者在领取养老金时仍继续工作。

老年人在选择工作的时候，不仅为了糊口，也会考虑工作量和工作时间，这就需要政府及企业创造更多的灵活工作岗位，改善工作环境，努力满足老年人进行经济活动及社会参与的要求。但一些国家尚未很好响应老年人的需求，如韩国老年人就业率递增的同时，就业的质量则相对偏低。韩国统计厅2014年经济活动人口调查报告显示，参与经济活动的老年人中，42.6%为农林渔业从事者，21.0%为单纯的体力劳务从事者。

图1 OECD组织各国男性的实际退休年龄与法定退休年龄（2006-2011）

图2 OECD组织各国女性的实际退休年龄与法定退休年龄（2006-2011）

从1970-2011年期间OECD组织成员国的劳动者退出劳动力市场的平均年龄（简称停止工作年龄，见图3）看，无论男性还是女性，从1970年以来，停止工作的年龄都呈下降趋势，在2000年左右降至最低点（当年男性的停止工作年龄为62.87岁、女性的停止工作年龄为60.97岁），此后，停止工作年龄开始缓慢回升。总的来看，OECD组织各国的男性和女性平均停止工作年龄分别从1970年的68.38岁和66.78岁，下降至2011年的63.69岁和62.33岁。

图3 1970-2011年OECD组织各国劳动者退出劳动力市场的平均年龄

总的来讲，领取养老金的年龄属于需求侧管理，决定了政府需要发放养老金的规模；劳动者退出劳动力市场的年龄属于供给侧管理，决定了养老保险基金的缴费潜力。养老保险基金要做到可持续，必须做到减支（需求侧）、增收（供给侧）同时着力，才能成功。从上述的国家比较不难看出，一些国家在这两方面都做到了，如冰岛、美国和瑞典等，但也有一些国家只提高领取金的年龄，未能实现劳动者的晚停止工作，如斯洛文尼亚、斯洛伐克和匈牙利等国；反之，有一些国家的养老金领取年龄过低，如法国、波兰等。

我国老年人就业率下降惊人

由于生育持续保持较低水平和老龄化速度加快，2011年，我国15-64岁劳动年龄人口比重自2002年以来首次出现下降 。随着我国人口老龄化的加深，我国就业人口的数量和比重将加速下降，而且就业人口内部也出现老龄化趋势。根据预测，从2013年开始，20-24岁人群在十年以内将至少减少1/4。而55-64岁“接近老年劳动者”占15-64岁劳动年龄人口的比例将由2000年的10.1%迅速攀升到2020年与2050年的17.1%与26.7%。因此，如何利用好55-64岁的劳动力资源，显得非常重要。

但是，非常严峻的事实是，我国老年人就业率很低，庞大的人力资源并没有得到充分利用。第六次全国人口普查数据显示（见图4），我国城市工作年龄人口的就业率随着年龄增加，出现惊人降幅：

一是当女性达到45岁时，就业率开始快速下降；在50岁左右，女性的就业率就下降至30%左右。造成这一现象原因很多：女工人的强制退休年龄为50岁，一旦办理退休以后，重新就业的可能性较小；用人单位不愿雇佣年龄大的工人；年龄大的女性就业者缺乏更新技能、进行“终生学习”的机会，就业竞争力弱。

二是男性的就业率在50岁之前基本稳定，但此后急剧下降。原因可能是，企业通过补偿的方式，鼓励技能较差的中老年男性主动离岗，或者是中老年男性在知识、技能和体能上的欠缺，一旦失业就无法再就业。

图4 我国分性别的16岁及以上人口的就业率（城市）

一些人认为老年劳动者早日退出劳动力市场，有利于增加年轻人的就业岗位。这种观点是错误的，因为，一是我国的就业岗位并不是固定的，就业岗位是可以创造出来的；二是目前参加企业职工养老保险的退休人员是8000多万，平均退休年龄不到55岁，较发达国家早领取养老金10年，这带来了企业以及在职职工高额的缴费负担和巨额的财政补贴，增加了企业的成本，严重影响企业的市场竞争力，也间接影响了就业岗位的增加。

延迟退休的政策目标是实现养老保险基金增收减支，做到养老缴费与领取的代际公平。政府虽有权力推迟发放养老金，却没有权力规定劳动者何时可以不工作。因此，延迟退休的政策还需要多管齐下，大力推动劳动者自愿继续留在职场工作和缴费，这样养老基金增收的目的才能实现。

稳步提高我国老年就业率的若干建议

我国第二次婴儿潮从1962年开始，持续15年保持在2000多万人的高位，直到1976年计划生育政策的推行，是我国历史上出生人口最多的主力婴儿潮，全国共出生近3亿人。当前第二次婴儿潮时期出生的人口即将进入老年，老龄化更是加速推进，劳动力资源匮乏现象即将出现。因此，当前我国提高老年人就业率恰逢其时。

1.对老年人加强培训与教育，提高其就业竞争力

要提高老年人的就业率，就必须提高老年人的就业竞争力。从国外实践情况看，影响老年人就业竞争力的主要因素有：工作能力（知识老化）、健康原因。因此，政府可从两个方面入手：

（1）通过财政补贴、购买服务等方式，诱导企业对老龄劳动者进行培训，最大程度地挖掘其潜力并留在职场。我国长期把老龄劳动者当作是“劳动力资源的储备”，而不是正式的劳动力资源。这表现在，当经济不景气时，失业率较高，政府往往通过“内退”方式，引导老龄劳动者退出就业市场，这一考虑的出发点是，老龄劳动者的文化水平较低，技能单一，不能胜任企业发展的要求。这样做的直接后果就是这些临近退休的劳动者永久性地离开了就业市场，国家丧失了劳动力资源。

（2）提升劳动者的健康水平。健壮的老年人是解决劳动力日益匮乏问题的一个重要支柱。随着我国居民生活水平的提高，体重超重、肥胖等成为影响人们健康水平的新杀手。要着眼长远，从中青年人群开始抓起，切实提高老年人的健康水平，如定期体检、降低肥胖度、减少吸烟、强化教育和防治糖尿病等老年人常见病。

2.创造出更多适合老年劳动者的就业岗位

随着老龄化程度的加深，劳动者的平均年龄在提高，劳动力结构出现变化，老年劳动者趋多，年轻劳动者趋少。此时，如果劳动力需求结构不发生改变的话，将与劳动力供给形成资源错配，导致劳动力市场出现结构性失衡。从总体上看，当前，我国第三产业发展与发达国家相比仍有很大差距，随着第三产业的发展，对劳动者体力的要求比第二产业有所下降，同时对沟通能力等的要求提高，对老年人力资源的需求将提高，有利于带动更多的老年人就业。为了更好地贴近老年劳动者的就业需求，政府应该：

（1）大力推广与应用新技术，降低工作对体能的要求，使年龄偏大者能够胜任传统的体力劳动岗位要求。

（2）鼓励企业提供更多的“过渡性岗位”。国外的经验表明，劳动者在临近退休（55-65岁）时，精力、体能等已经出现下降，此时应该提供“过渡性岗位”，如咨询、顾问和档案管理等，使劳动者在二线岗位可以继续发挥余热。

（3）鼓励企业出台弹性工作制度。弹性工作制度包括部分工时、弹性工作地点和短期家庭照顾假等。一些发达国家已经立法赋予工作者弹性工作的权利，如在荷兰，除法院接受雇主的反对意见外，在10人以上企业中工作的劳动者享有变更工作时间的权利。

（4）组织老年人从事维护社会治安、疏导交通秩序、调解民事纠纷、进行普法教育和宣传计划生育等服务社会的自愿者活动。老年人也可以通过成立自我管理、自我服务和自我教育的各种管理组织，继续为社会作奉献。

（5）当前许多国家都发现中老年劳动者的工作压力较前些年有所加大，精神问题成为胜任工作的新障碍。因此，营造相对宽松、温馨的工作环境，也是非常重要的。

3.防止养老金成为早日停止工作诱因

如果养老金制度设计不当，容易导致老年人选择过早退休。如在一些国家，当经济不景气时，物价和在职职工工资水平都出现下降，然而根据社保法规，养老金保持不变，并不下调，这时老年劳动者往往在面对较低的工资和较高的养老金时，选择了后者，就产生了引致退休效应。又如在美国，同时参加公共养老金计划和私人补充养老金计划的男性在58-63岁之间的劳动参与率仅为18%，原因是私有养老金计划使得这些劳动者在未能全额领取公共养老金时，可通过领取私人补充养老金来解决生活需求。换句话讲，私人养老金实际上产生了引致早退休的效应。

建议在养老金政策设计上，引导老年人自觉自愿选择晚退休。一方面，要使养老金给付额与工作收入形成合理的待遇差，使参保人长缴多得、多劳多得；另一方面，可以规定劳动者在达到法定退休年龄前领取企业年金或其他职业年金，不能享受税收优惠，通过经济调节手段，激励劳动者多工作、晚退休。

4.养老金领取年龄政策实施弹性化

（1）养老金的初始领取年龄不宜大幅提高（以62岁为宜）。一是低收入者的预期寿命通常较低，提高退休年龄可能对低收入者不公平；二是现实中有大量的劳动者因健康原因而丧失工作能力，但这些健康问题又不足以严重到可以申请低保或工伤保险，从这个角度来看，早点领取养老金相当于保护了这些无工作能力的人士。在养老金的初始年龄无法大幅提高的情况下，可以建立弹性化的养老金领取年龄政策，对晚领取养老金的人士予以奖励。

（2）加大政策倾斜，鼓励一些特殊行业建立职业年金。对于那些对体能要求较高的行业，如警察、军人、消防队员和矿工等，劳动者往往不到60岁就无法工作了。这就需要这些行业或企业提供保障程度较高的职业年金，使这些劳动者在没有达到国家法定退休年龄前能够以职业年金来维持生活。

5.承认老年人非正式就业的劳动贡献

家庭养老是养老保险制度的有益补充。但现实情况是，50-60岁的中老年人放弃工作来照顾其80-90岁的父母以及其他需要照顾的家人，但这些中老年的照顾人员本身却面临着极大的养老风险。因此，我们在鼓励正式就业、延迟退休的同时，应对这些符合条件的照顾人员予以社会保险视同缴费的待遇，鼓励其照顾家人。

（作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.010 ■ 编辑：马振东