以动态治理推进教育现代化

邓云锋/山东省青岛市教育局局长

以动态治理推进教育现代化

邓云锋/山东省青岛市教育局局长

邓云锋

治理现代化是一个不断提升的历史进程，在这个进程中，“现代化”呈现的是一个不断变化的动态过程，这就要求“治理”要更加科学、更加民主，同时也要更加制度化、规范化和程序化。为此，以动态治理方式推进改革，为教育治理现代化提供了方法论。基于以上认识，青岛以动态治理现代化为深化教育领域综合改革的着力点，加强教育供给侧改革，全面推进依法治教、依法治校，深入推进管办评分离和辩证联动，加快建立现代学校制度，初步构建了新型区域治理格局和政府、学校、社会之间的新型关系。

以“育人为本”的价值取向，推进政府现代化

教育治理现代化进程中，所有的改革均围绕“育人”这个中心，脱离这个中心无疑是无本之木。青岛市教育综合改革顶层设计聚集“育人”这个总目标，以“增内涵、提质量，努力教好每一位学生”“重师德、强师能，努力发展好每一位教师”“扩增量、改存量，努力办好每一所学校”为创新育人模式改革的着力点，促进人才培养的多样化。朝着这个目标，为了高质量实现教育现代化，青岛市在推进区域教育治理现代化过程中，首先把实现政府现代化作为重点，突出与政府密切相关的教育治理理念现代化、教育治理机制现代化和教育治理主体现化代的改革，调整自身的职能范围，构建寻求多方参与的管理格局，向法治化、服务型的现代政府转变，以期更好地适应社会发展和服务公众的需求，实现“教好每一个学生”。

转变自身职能，促进政府现代化。转变政府职能是一项艰巨的系统性工程，这一过程中，政府既是改革者也是被改革对象。政府职能转变是政府在职能和运行机制上的根本转型，一方面需要以创新的思路、改革的办法、革故鼎新的勇力，探索适应经济社会发展需要的政府管理新机制；另一方面要将依法行政作为政府工作的根本准则和基本要求。青岛市把转变政府管理职能作为教育改革的突破口，一是坚持依法行政，建立健全地方教育法规体系，大力强化行政执法职能，来推进政府现代化进程。二是理顺关系、简政放权，从“划船者”转向“掌舵者”，从“运动员”转向“裁判员”，从“全能政府”转向“有限政府”，实现政府由微观管理到宏观管理的转变。三是转变管理方式，运用综合政策工具（如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导）进行引导和监督，并实行问责机制。切实发挥了政府在教育治理中的宏观主导、统筹协调和监督服务作用。

寻求多方参与的现代政府管理新格局。政府现代化是改革成功的关键因素，而改革进入深水区的当下，则强调改革的综合性和系统性设计。教育改革不只是教育部门的职能，需要各政府部门的协同参与及配合。青岛市为了进一步优化体制环境，切实保障教育优先发展，一是成立市政府主要负责人任委员会主任的青岛市教育督导委员会；二是出台了18条促进教育事业优先发展的意见，建立由教育、财政、规划等多部门共同参与的协作机制；三是鼓励多元主体参与办学，积极吸纳社会机构、家庭、社区的加入，使社会的相关方都能参与到教育的改革中来，为实现共同“育人”提供了保障。

构建“管办评”分离且辩证统一的区域教育治理新格局

“管办评”分离是教育体制改革的重点，也是难点，是建设现代学校制度的必然选择，是理顺教育治理结构、推进教育治理体系和治理能力现代化的一项制度安排。青岛市在区域教育治理过程中，把握住了放权、授权、监权之间的关系。在政府放权、社会评价的路径中，将办学的自主权交给学校，大力培育社会评价市场，将评价权交给社会；做好宏观统筹， 引领学校实施内部治理变革，激发学校办学活力，切实提升办学质量和水平，并初步建构了“管办评”分离且辩证统一的治理体系，从而创造了良好的区域制度环境和教育生态，有效促进了青岛市教育公共治理格局的形成和发展。

（一）“管”要放权：重新划分管理权限，由事无巨细微观的“全能管”，向宏观的“有限管”转变

传统政府低效的一个重要原因就是其忙于“划桨”，而忘了“掌舵”，导致教育管办不分、政校不分、社会评价作用不彰显，由此可见，政府应从“全面管”向“有限管”转变。青岛市在简政放权的同时，制定了权力清单，逐渐由“集权”向“分权”转变。

制定行政权力清单。青岛市借鉴了上海自贸区改革的做法，制定了行政权力清单，依法梳理行政审批、行政处罚、评估、奖励项目等管理行为，明确教育行政部门权力事项70项，责任事项7项，服务事项13项，逐一规范办事依据、条件和程序。

探索实施负面清单管理。青岛市教育局设置了遵纪守法、廉政建设、课程实施、师德师风、学校安全等42项底线管理指标，明确故意或者过失不履行、不正确履行职责等33项对校长问责的具体情形，保障学校依法自主办学。

制定下放学校权力清单。着眼于学校依法自主办学，青岛市教育行政部门梳理政校权责，把应由学校自主管理的事项落实到学校。一是将副校长聘任、内部机构设置和中层干部聘任权交给学校；二是把教师的招聘权还给学校；三是把招生权还给学校；四是把课程设置、实施和教育教学管理权还给学校。五是把财政性经费预算管理、校企合作还给学校，等等。青岛市教育局给学校下放管理权14项，为现代学校制度建设打下了扎实的基础，为教育家办学营造了良好生态。

（二）“办”要自主：调整学校内部治理结构，推进以《章程》为核心的现代学校制度建设

学校内部治理结构的科学性和完善性，是政府放权的重要前提，是确保学校承接好所下放权力的关键，调整学校内部结构，健全学校内部治理机制首先要求学校建立科学合理的学校章程，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。青岛市通过现代学校制度建设，促进学校依法自主办学，为教师的专业化发展和学生的全面而又个性化成长提供了良好平台。

构建以“学校宪法”——章程为核心的现代学校制度体系。青岛市2014年启动的新一轮现代学校制度建设将推进《章程》建设作为学校治理体系现代化的基础性工作和保障，要求《章程》内容要明确多元主体共同参与学校治理的基本原则，改变学校现行的行政化管理体制；突出了学校自主办学，要求明确学校重大权限决策和实施原则，健全办学自主管理的制度体系，保障办学自主权行使，初步形成了推动和保障自主办学的教育教学制度体系和治理机制。

规范学校内部权力运行机制。为了健全决策程序，青岛市要求学校在重大决策前，需履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体研究决定等程序；按规定需经校务委员会、教代会、家委会等讨论通过的事项，在校长办公会决策前，必须组织召开相应会议专门听取意见等。同时，在全市推行中小学法律顾问制度，建立学校重大决策、重要合同和文件合法性审查机制，确保学校依法依规办学。启动学校管理权限清单制度试点，逐项梳理三十余项学校管理权限的办理依据和工作流程，并明确办理机构和职责，全面推动学校管理权限依法、规范、公开运行。

优化学校内部治理结构。青岛市教育行政部门在向学校下放自主权的同时，鼓励和引导校长向教师、学生、家长和社会让渡权力。为了推进学校多元共治平台建设，在全市推动中小学建立了家长委员会和校务委员会，逐步建立了教师、家长、学生、社区代表和专家参与的学校治理机制。通过设置校长学生助理、值周校长，成立教师或学术委员会等，积极推动实现学生自我管理，教师学术自治。

（三）“评”要民主：培育第三方评价市场，构建科学的区域教育评价体系

教育评价是评价者围绕一定的目标，根据一定社会和教育的价值标准，选用科学可行的方法和手段，以教育要素、过程和效果进行价值判断的活动。评价既是对学校办学质量监控的手段，又是为学校下一步发展指导方向，因此对学校的评价应采用家长、第三方专业人士等共同参与的方式。而就目前而言，第三方市场发育还不够成熟，力量也相对薄弱，基于此，青岛市顺应社会需求和教育改革发展的趋势，积极培育第三方市场，坚持政府督导和第三方评价并重，市民监督和专家评估同步开展，构建多元参与的现代教育评价体系。

建立科学的学校评价体系及督学制度。青岛市注重同一性与差异性的结合，改变传统的“一把尺子”衡量的督导方式，实施学校发展性督导评估，并开展学校办学水平绩效考核评估，研究开发了以学生发展为核心的《青岛市中小学办学评价体系》。建立了督学责任区制度，青岛市将全市中小学划分为若干督学责任区，每二至三所学校安排二至三位督学，对学校进行常态性督导评估。

引导组织社会各界参与教育评价监督和服务。将评价权和监督权更多地交给社会，青岛市建立完善教职工、学生、家长、同行等组成的四位一体的学校评价机制，建成教育系统群众满意度网络测评平台，每年两次向社会和学生家长致信主动征求意见建议，并开展群众满意度测评，让评价更加科学、民主。

培育第三方市场，探索专业机构评价教育机制。青岛市积极培育高资质、高信誉的教育服务机构，并研究教育督导第三方资质标准，引领第三方规范发展，积极探索开展第三方学校评估、教育质量评价等。青岛市教育局依托中国海洋大学组建 “青岛市教育评估与质量监测中心”，试点开展教育质量监测，并聘请市社情民意调查中心定期开展教育社会调查。

治理能力的提升，是推进治理现代化的基石

科学、完善的制度体系，需要高效的执行能力。教育家型教师和校长是办好学校和推进变革的中坚力量，是推进学校治理现代化的关键。区域教育治理水平的高低，取决于区域教育家群体的办学水平。青岛市教育人才队伍建设，以校长职级制改革为突破口，从管理、培养、激励三方面入手推进系列综合改革，构建了推动教育家办学和教育家成长的新型教育人才培养制度。

推进人才管理制度改革。青岛市自实施校长职级制改革以来，取消了以往处级、副处级、科级的校长“官衔”，代之以特级校长、高级校长、中级校长、初级校长四级十档专业职级，让真正热爱教育、懂教育、愿意终生从事教育的人来办教育。我国已进入以政府转型为重点的结构性改革新阶段，校长职级制改革，促进了校长职业化发展的同时，转变了一个校长有多个“婆家”的传统管理方式，有助于推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进了教育供给侧结构性改革。

完善教育家成长激励机制。以制定权力清单为契机，规范和完善教育学术类评定工作，设立六项学术性评奖，形成鼓励教育教学创新的教师激励机制和学术奖励制度，为教师搭建专业成长的学术发展平台。

构建教育家培养体系。青岛市实施了名师、名校长培养工程，建立集教育教学、科研、培训等职能于一体的干部、教师合作共同体，促进中青年骨干校长和教师的不断成长。定期举办教育家成长论坛，建立“全覆盖、多层次、多元化”的教师学科素养提升平台及教师全员培训体系，为校长、教师搭建研讨教育问题、交流教育主张、展示教育改革创新成果的平台。

让教育回归育人本原应是区域教育永恒的价值追求，而对未来教育的预见，需要区域教育领导者具有远大的战略思路，以及于动态治理中的行动智慧和不畏惧将来的勇气。定云止水中，有鸢飞鱼跃的景象，自然生态应该如此，教育更应如此，需要生动气象，而非枯寂沉闷。青岛教育以适应社会发展的动态性制度改革作为攻艰克难的切入点，在推进治理现代化实现教育现代化的进程中，我们的改革探索仍然在路上。