环境保护费改税对贵州经济发展的预期效应及方案选择

杨志银

(1.上海财经大学，上海　200433；2.贵州财经大学，贵州　贵阳　550025)



环境保护费改税对贵州经济发展的预期效应及方案选择

杨志银1，2

(1.上海财经大学，上海200433；2.贵州财经大学，贵州贵阳550025)

中共十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确提出，要加快资源税改革，推动环境保护费改税，推进环境保护税立法。税收征收具有更高的法律层次依据，具有税收法定性原则。由于各地区经济发展的水平、资源禀赋、产业机构等的差异，将原有的环境污染排污费改为环境保护税，对不同地方经济发展和财政收入影响不一。贵州的矿产资源禀赋比较高，经济发展所带来的污染问题不可忽视。从实际部门的数据来看，环境保护费改税的实施将会对经济增长、产业结构、财政收入等方面产生重要的预期效应影响，环境保护费改税后地方政府可选择的税收征管配套实施方案显得尤为关键。

排污费；环境保护费改税；预期效应；方案选择

中共十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(国发【2015】26号)明确提出，落实财税改革总体方案，推动财税体制改革取得新进展，进行环境保护费改税，推进环境保护税立法。环境保护费改税是我国现阶段税收改革的重要内容之一，《中国人民共和国环境保护税法(送审稿)》正在送审中。然而，由于各地区经济发展特别是工业发展的水平和产业结构不平衡，资源禀赋存在差异，环境保护费改税的改革势必对地方经济发展产生不同的影响。[1]贵州的工业经济以煤电、矿产资源开采、化工产品加工等为主，资源型产业是其重要的力量，长期以来，都是以环境污染为代价换取经济发展空间。贵州喀斯特地貌的环境特点为生态脆弱型，一旦遭到破坏很难得到恢复。[2]同时，由于我国环境保护税种体系的不完善，缺乏明确的保护环节的征税目的，降低了税收对环境污染、环境破坏行为的调控力度。[3]而且由于行政性收费与税收在征收管理法律依据层次、收支核算等方面的差别，长期以来的排污费虽然形成了环境保护支出的资金来源，但是由于地方排污费支付的自主性比较强，资金越位现象比较严重，形成环境保护专门的收入来源不足。由于地方政府部门信息没有公开，无法从其他渠道取得最近时期的相关数据，本文主要以2007-2013年贵州省排污费的征收数据，从经济增长、产业结构和财政收入等方面，分析一旦环境保护费改税实施以后，将对贵州省经济社会发展产生的预期影响，并提出环境保护税立法后，贵州省可选择的具体实施方案意见。

一、贵州省排污费征管现状分析

(一)贵州省排污费征管现状

贵州省作为我国西部矿产资源禀赋比较高的省份之一，在经济发展过程中不可忽视烟酒、煤电、矿产资源开采、化工产品等工业经济发展对生态环境的污染与破坏[4]。2003年7月3日，《贵州省<排污费征收使用管理条例>实施意见》的文件规定，直接以环境排放污染物的单位和个体工商户为排污费的征收范围，收缴资金管理实行“收支两条线，分级管理”的原则。依照全国排污费征管要求，贵州省针对污染物排放、水治理、大气治理等征收一定的环境保护费。从2007年到2013年贵州排污费收入总体呈现增长的趋势，如表1所示，2007年排污费收入为46007.8万，2013年排污费收入为53234.95万元。

表1　贵州省排污费征收情况数据汇总表 单位(万元)

资料来源：2007-2013贵州省征收排污费年度报告。

2009年政府部门对排污费征收范围予以修订，并完善相关征收制度，对环境排污费予以细分，重点包括污染物排放中污水、废气、固体废物、噪声等。根据贵州省环境保护监察局公布的贵州省征收排污费年度报告显示，2009年度全省排污费开单43，938.4万元，2010年度全省排污费开单45，304.34万元，2011年度全省排污费累计开单44，679.43万元，2012年全省排污费完成5.169亿元，2013年，全省排污费完成5.450亿元*2009-2013年度贵州省征收排污费年度报告。。可以看出，贵州省排污费总体上逐年呈现递增趋势，补充了环境污染治理资金，在节能减排和保护生态环境方面做出了重大的贡献。

(二)主要存在的问题

虽然排污费的征收，补充了贵州省环境保护治理的资金，为贵州省生态环境保护做了重要的贡献，但是就排污费征收过程来看，在排污费的收费面、收费标准、收费力度等方面，还存在着诸多有待进一步完善的问题。

1.收费面较窄。从每年贵州省环境监察状况公报以及贵州省排污费年度报告中可以看出，目前贵州省主要对煤炭开采、有色金属采矿等12个重点行业进行排污费的征收，排污费的收费范围显得比较窄，如在污水排污费的征收中，并没有包括氨氮、总磷；暂时不对机动车、飞机、船舶等流动污染源征收废气排污费。这种比较窄的收费面使得很多工厂或者企业选择擦边球的行为，逃避缴费的现象比较严重。此外，一些污染行为会产生连锁反应，比如，对水污染的同时，若该污染物有挥发的性质，对大气也会产生影响，而水污染排污费的收费对象仅为水污染层面，并没有考虑其连锁反应的成本。

2.收费标准低。就废气排污费而言，按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计算征收，每一污染当量征收标准为0.6元。其中，二氧化硫排污费，第一年每一污染当量征收标准为0.2元，第二年每一污染当量征收标准为0.4元，第三年达到与其它大气污染物相同的征收标准，即每一污染当量征收标准为0.6元。氮氧化物在2004年7月1日前不收费，2004年7月1日起按每一污染当量0.6元收费*来源于2003年颁布的中华人民共和国国家发展计划委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国家环境保护总局、中华人民共和国国家经济贸易委员会 令第31号《排污费征收标准管理办法》。。对于环境污染行为收取的费用，远比治理环境污染所花费的费用要少得多，很多企业会选择性的缴纳排污费，以达到继续生产的目的。仅2013年，全省包括排污费在内的环保费收入为57073万元，而环境支出规模为664429万元，环保费用支出约为环保费收入的11.64倍。另外，根据贵州省排污费征收年度报告总结可以看出，虽然国家在收费的计算方式上给予了规定，但是在具体的排污费征收过程中，地方政府往往出于对招商引资等方面的考虑，在排污费的计算方式上给予一定程度的宽松，造成排污费计费依据的确定存在欠科学的情况。如在对噪声的费用收取上，很难真正测量其计费依据。对危险废物排污费征收标准为每次每吨1000元，但并未指出危险废物包含的类型等，在征收过程中主观臆测的现象非常严重。此外，由于污染费用较低，以及环境保护费收支的巨大差距，通过行政性排污费的征收并不能引起企业在生产经营过程中对环保问题的足够重视，开征排污费抑制环境污染的真正目的没有达到。

3.排污费用征收力度不强。贵州省环境监察机构的基层人员较少，且人员流动性较频繁，在排污费征收的过程中，频频出现简化测量标准，协商收费等违规征管行为，影响了费用的征收情况。表2为2007-2013年贵州省排污费欠缓缴情况表*2013年度贵州省征收排污费工作报告。，表中显示，排污费用征收力度不强、排污费的欠缴与缓缴不稳定，但2013年欠缴与缓缴规模达1377.72万元，2014年39家国有企业欠缴额达533.69万元，2015年8家国有企业欠缴额达9.33万元*贵州省2014年和2015年度国控企业欠缴排污费统计表。。同时可以看出我省排污费征收户在2007-2010年期间出现下降趋势，后到2010-2013年，排污费征收户又开始上涨，呈现出不规律差距，体现出地方政府及有关部门对征收排污费与经济发展之间的矛盾，应加强排污费征收稽查工作，纠正排污收费中存在的问题，提高征收水平。

表2　贵州省排污费征收情况表　单位(万元、户)

资料来源：2007-2013年贵州省征收排污费年度报告。

4.产业结构中资源消耗类行业排污费收入所占的比例高。从下表3贵州省排污费收入行业分布表来看，贵州省由于受到地理位置的限制，资源主要以煤矿为主，工业产业结构中能源消耗类产业的污染物排放量所占的比重较大。贵州省的排污费主要集中在火力发电行业、化工行业、煤炭开采行业等行业。就煤炭开采行业来说，2005年贵州省煤炭开采污水排放量758.24吨，约占全年重点行业污水排放的1.14%，2013年已经达到503563.33吨，约占全年重点行业污水排放的97.5%，为2005年的664.12倍；2005年废气排放量81207吨，约占全年重点行业废气排放的0.44%，2013年达到118615214吨，约占全年重点行业废气排放的61.20%，为2005年的1460.65倍。同时，这些数据在一定程度上反映了贵州省的资源消耗类行业在所有工业产业结构中所占的比例过高，若为了履行相关政策规定而加大环保力度，很多企业将被迫关闭，排污费的开征面受到限制，从而影响经济的发展，使得地方政府长期以来在环境污染治理与经济发展之间艰难抉择。

表3　贵州省排污费收入行业分布表　单位：万元

资料来源：2005-2013年贵州省征收排污费年度报告。

二、环境保护费改税对贵州经济发展的预期效应

1.产业结构方面。根据国外环境保护税征收的实践经验来看，实施环境保护税，虽然初期不会影响企业的税负水平，但是随着环境保护税后期税率水平的逐步提高，将会使得高污染行业的生产成本增加，[5][6]企业收益减少，投资方向将转向低能耗、低污染、高附加值的产业，因此，环境保护费改税的实施，会刺激资源密集型行业，倒逼企业为了提高企业利润水平，吸收社会资金而改变生产方式，产业结构也会随着投资方向的变化而不断得到优化和升级。[7][8]具体来说，根据贵州省环境监察实际部门对外公布的2003-2013年贵州省环境污染报告显示，从贵州省排污费收入的行业分布结构来看，环境污染物相对较重的火力发电行业、矿产开采行业、煤电行业、酒类行业以及烟草行业所占比例比较大，因此，随着环境保护费改税的实施，将会对贵州省经济的产业结构产生影响，除了促进这些行业的结构转型升级以外，势必会促进技术密集型产业的发展，特别是促进高新技术产业的发展。

环境保护税的开征，可以使得政府不通过财政资金的直接投入，而通过税收优惠政策的实施，引导鼓励环保产业扩大规模，鼓励技术创新，培育新型产业，引导资金流向节能、环保、减排的相关产业，符合贵州省建立生态经济、建设生态文明的战略构想。此外，环境保护费改税的实施，将增强环保企业的盈利能力，加快落后产能的淘汰，发展节能环保产业，促进产业转型升级。[9]因此，环境保护费改税的实施，有利于转变经济增长方式，促进经济产业结构向资源节约型产业结构转变。

2.财政收入方面。按照《中国人民共和国环境保护税法(送审稿)》的规定，环境保护税实行有幅度的定额税率，各地区根据自身经济发展情况来确定具体的适用税率水平，并报财政部备案。文件中给予了地方政府自主确定税率水平的权力，由于最低定额税率水平均比排污费的单位标准高，因此，环境保护费改税，必然会带来地方财政收支的影响。但是，不同的省份，由于产业结构发展，以及税源结构的不同，影响程度存在差异。按照现有贵州省公布的年度排污量，结合环境保护税法(送审稿)的幅度税率测算，如表4显示，环境保护费改税之后，环境保护费改税不仅不会影响现有排污费财政收入规模，相反会略有增加。

表4　贵州省环境保护费改税后税收收入测算表　单位：万元

数据来源：2005-2013年贵州省环境状况公报、2005-2013年贵州省征收排污费年度报告。

另外，正如表5所示，虽然贵州省环境排污费收入总量呈现逐年递增，但是排污费收入在本级财政收入中的比例小且呈逐年下降的趋势，逐步用税收替代排污费，实现环境保护费改税，开征环境保护税对本级财政收入不会产生重大影响。

综上所述，环境保护费改税之后，对贵州省财政收入，不仅不会减少，反而会增加。但是不可忽视的是，费改税以后，由于税收收入入库和地方行政性费用收入入库级次的差别，在一定程度上还是对地方财政收入的具体使用产生影响，特别是资金的使用自由度方面受到了更加严格的制约，失去了行政性费用收入自主支配的灵活性。

表5　贵州省排污费在本省财政收入中的比重变化情况表　单位：%

数据来源：贵州省2014年统计年鉴和贵州省历年环境状况公报。

3.经济增长方面。由于贵州省主要以资源型产业为主，高能耗、高污染是其主要特点。从贵州省GDP的行业结构上可以明显看出，电力、热力行业、煤炭开采行业、化工行业、金属采矿行业以及发酵和酿造行业等高能耗、高污染行业所占的比重比较大.2013年贵州省规模以上工业总产值8074.60亿元，其中电力热力的生产和供应行业为1263.73亿元，占比为15.65%，煤炭开采和洗选行业为1445.11亿元，占比为17.90%，化工行业为645.66亿元，占比为8%，金属采矿、冶炼行业为1658.87亿元，占比为20.54%，发酵和酿造行业为597.52亿元，占比为7.4%*数据来源于2014年《贵州省统计年鉴》。由于税收的征管比行政性收费的征管较为严谨，欠缴、缓缴的现象将会由于税收征管的法律性而在一定程度上下降，但势必造成这些高能耗、高污染产业的利润减少，压缩其生存空间，从而导致经济增长一定程度的放缓。

从美国、日本的环境治理经验来看，虽然由于环境保护费改税后，同样的污染排污量，使得破坏、污染环境的企业和产品承担的实际生产成本增加，但是，环境保护费改税以后，可以通过引导企业进行技术创新，转变生产经营方式，促进地区绿色经济增长。[10][11]可以直接或间接地使高能耗、高污染企业矫正其经济行为，走创新发展之路，提高其治污的积极性。倒逼其加大治理污染力度，刺激其重视生产技术改造，增强节能减排力度，提高企业乃至整个社会的生产效率，促使企业从粗加工产品型企业走向高附加值产品型企业，从而引领企业走新型工业化的发展道路，提高资源密集型企业的生产技术水平，完成技术创新和企业的产业升级，减少社会的污染成本，使得经济发展具备可持续性，提高经济增长的质量。因此，从短期来看，由于环境保护税的实施，可能会造成贵州省经济增长的一定程度放缓，而长期会优化贵州省的经济发展结构，促进其经济发展方式转变，推进其由于地缘地貌所带来的严重二元经济结构的转换进程。由此可见，环境保护税是政府实现环境保护、可持续发展的有效调节手段。

三、贵州省实施环境保护费改税的方案选择

环境保护费改税实施的具体方案，理论上应包括环境保护税的税制设计，环境保护税制相关要素的设计以及征收管理等相关问题。但是由于环境保护税法(送审稿)已经对上述问题进行了顶层设计，对于地方政府实施环境保护费改税的具体方案，应重点关注地区具体税率的确定和结合本地区经济发展制定适合本地区发展的税收优惠等税收权限。因此，本文只基于送审稿基础上，针对省级政府拥有的权限内容予以建议。

(一)税收征管机制的设计

关于环境保护税征管模式，学术界比较认可的有三种模式：由原有排污费征收监管的环境保护部门单独征税模式；由税务部门单独征税模式；由税务部门和环保部门相互配合征税模式。[10][5]这三种环境税征管模式，各有利弊。第一种模式可以保证环境保护税的计税依据的合理性，充分利用环境监测部门的监测经验，但是环境保护部门缺乏税收征管经验；第二种模式，虽然保证了税收征管的规范性，充分发挥了税务部门的优势，但是缺乏对环境污染监测的技术水平。根据环境保护税法(送审稿)以及实际税务部门的调研，我国环境保护税的征收倾向于采用第三种模式，由环境保护部门对污染源进行监测，并为税务部门计征税款提供各种基础资料。这种模式的优点是充分借用了原有排污费征管中环保部门对污染源的监测经验，保证计税依据的合理性和客观性，同时充分发挥税务部门的税收征管经验，有利于通过收入合理划分来解决环境保护费改税所带来的环保部门与税收部门之间征管协调问题，充分发挥两个部门的积极性。

(二)环境保护税税率水平的确定

在环境保护税法(送审稿)中，只是根据不同的征税对象设置有幅度的定额税率，同时规定地方政府可以根据本地区经济发展以及环境污染、财政收入等方面因素，在国家规定的幅度定额税率范围内，确定适合地区具体税率。按照环境保护税法(送审稿)的规定，借鉴国际上环境保护税开征的经验，贵州省应根据送审稿中的要求，在幅度定额税率的基础上，充分利用地方政府的自主权，遵循“适度从低，稳步增长”的原则，结合自身经济发展的情况来确定环境保护税的税率水平。

根据表4所示的2005年以来贵州省环境保护费改税范围内容的污染物变化情况，2005年，贵州省环境保护税按照最低定额税率计算的税收收入为111846.65万元，按照最高税率计算的税收收入为421186.80亿元；2012年，按照最低定额税率计算的税收收入为83996.34亿元，按照最高税率计算的税收收入为315211.89亿元。由此可见，按照国家规定的最低税率水平即可保持原有征收排污费产生的财政收入，但是从上述排污费收入增长以及排污量变化趋势来看，征收排污费手段对环境的保护和治理效果不是很明显，排污费对贵州省产业结构升级的促进作用也不强，因此，征收环境保护税解决环境治理问题，建议遵循“适度从低，稳步增长”的调控原则，在开始实施期间，可以借鉴现有资源税有幅度的地区差别定额税率比较成熟的规定，在国家规定标准的水平上下浮动20%的幅度。

同时，需要实施奖惩税收政策，对达标范围内排放的污染物实行基本税率，对超标排放的污染物实行惩罚性或者超额负担高税率。利用差别税率来实现排污企业的自律，实现环境保护目的。按照等于或适当超过企业污染治理成本的水平确定具体税率水平，至少应按照行业污染治理成本水平来确定本地区的具体水平，否则，开征环境保护税的目的也会受到严重影响，容易产生环境保护税只是流于形式。

(三)税收优惠政策的设计

贵州省是一个传统工业发展比重比较大的身份。由于税与费在财政管理中的差异以及环境保护税最低税率水平比排污费征收标准高，环境保护费改税势必加重企业负担，这必然要求各地区在环境保护费改税以后给予企业一定的税收优惠政策。对于贵州省来说，为了鼓励传统产业的发展和产业升级，对其产业升级换代等有利于环境保护的经济行为给予税收优惠政策；对于火电、煤电等污染严重的企业，其污染排放达标、符合国家环境保护标准的企业给予税收减免等优惠政策；充分利用地方自主优惠的税权，加大对从事资源综合开发、循环利用的企业扶持；允许相关企业在税前免除或者减征环境保护政策性亏损的税收待遇；以扩大费用税前扣除范围和提高税前扣除标准的税收手段，引导生产企业对于环境保护产品的研发、转让、引进和使用；对于从事环境治理和环境保护项目的投资主体，给予试行投资减免和再投资退税等相关税收优惠政策。

(四)环境保护税收入划分问题

环境保护属于全国性的事务，但是具体的环境保护政策落实以及具体的环境治理由地方予以完成。按照国家财政事权与财权相匹配的要求，环境保护税应该是共享税，中央与地方政府可以采取比例分享划分的方式，具体的分享比例可按环境保护税不同税目确定。因原有排污费收入主要属于地方政府，对排放污染物征税，应主要以地方政府收入为主，保证地方政府的排污检测以及治污等环境保护活动的支出;对于调节涉及到全国范围，可以采取收入以中央为主，地方为辅的方式进行，比如碳税的税收收入。对于地方而言，环保部门的收入问题仍然是环境保护税征管的难题，建议采用转移支付的方式，保证环保部门的收入水平，充分调动其进行环境保护税征收的积极性。

诚然，环境保护费改税的实施，是国家强化环境治理的一种重要举措，不仅需要其他相关政策措施的配套实施，比如污染评估监管措施，也需要合理处理好环保与税务部门的协调机制。在中央顶层设计的前提下，同样需要地方各级部门协调配合。在环境保护税费改税实施以后，地方政府根据地方经济发展、产业结构以及财政收入等方面的实际情况，根据自身拥有的自主权限，选择适合本地区经济发展的环境保护税征管配套实施方案显得尤为关键。

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[责任编辑：唐少奕]

杨志银，上海财经大学公共经济管理学院税收学博士研究生，贵州财经大学经济学院财税系讲师，主要研究方向：税收理论与政策。

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