做实社会保险个人账户的可行性思考

孙海鱼

摘要：目前，各国政府非常关注社会保险制度的革新和完善，而且社会保险制度的深化改革已经成为政府的一项重点。社保制度的完善与否关系到我国人民的日常生活是否有国家保障，所以最近又引起了学术界的探讨。之前为了完善我国以统账结合为基础的基本养老保险制度，学术界的很多学者提出了将养老保险个人账户做实的建议。但是，我国近些年人口老龄化愈加严峻，财政补助面临的压力已经个人账户长期的空账运行，都给我国现阶段的社保制度带来更大的挑战。我国社会保险面临着财政压力大，社保统筹层次低，工资以外的收入难以监管，各地区域差距和贫富差距大，加之与国际接轨的挑战，使得做实个人账户加大了企业的财务融资压力，并且已远远超过了地方财政和企业的负担能力，做实养老保险个人账户的政策已不适应我国现阶段的国情。所以，要对社保制度进行优化改革，将社会统筹部分费改税，个人账户实行名义制。服务于城乡协调发展、实现公平互济势在必行。

关键词：养老保险；费改税；做实个人账户制；名义账户制

我国目前实行了缴费制的社会保险制度，即以费的形式来筹集社会保险资金。这种制度在开始建立时，对我国人民的生活起到了一定的保障作用。但是随着社会的不断发展，在制度的实施过程中，暴露出了很多问题，与我国当前的经济情况不太适应。一开始国家没有及时填补对老人和中人产生的历史隐形债务，没有意识到责任分工和统筹层次的定位，统账结合制中的社会统筹部分和个人账户的资金没有明确的进行分开管理和征收，对收上的基金又缺乏有效的监督与管理，也没有找到专门的清偿路径，导致各地政府将个人账户的资金私自转借挪用到社会统筹账户，使得个人账户形成了大量的空账运行。社会统筹账户依然面临较大收支压力，社保统筹层次低，工资以外的收入难以监管，各地区域差距和贫富差距大，对养老保险的支出使得财政压力不断增加，做实个人账户的试点工作进展缓慢。

一、目前我国做实个人账户的效果

我国当前养老保险个人账户的运营情况比较复杂，具体可以分为个人账户做实试点及其他地区两部分分析。做实个人账户试点的主要包括东三省、天津、江苏等多个省市，这些做实个人账户的省份在一定程度上来说并没有起到预期激励个人缴费的作用且增加了政府的额外财政负担。而且试点从2001年首次运营，到2008年之后便再也没有新加入的省份。这也间接证明了个人账户做实并没有示范效果，且促进了国家加速研究名义账户制度在我国的推行可行性。我认为主要存在于以下原因，由于制度建立没有法律肯定，且中央财政力度有限导致运行存在漏洞且国家无法全力承担财政补贴支出。另一方面制度本身也存在漏洞，即个人账户的投资运营无法有效推行，不光因为我国的资本市场不够成熟，更多在于制度转型成本过高。在现阶段还无法立刻实施。综合两方面的因素导致当前推行个人账户做实的省份及地区无法再继续推行此政策。

另外一部分没做实个人账户的地区，其基金的实际运营情况还主要以将个人账户基金划拨到社会统筹账户，实现支付老人养老金为主。通过实际运营情况比较，在当前我国储蓄率较高，基金运营管理成本较高的情况下，这种模式相对于上述做实个人账户地区来说，是一种更为节约运营管理成本的方式。但同时这种技术上的挪移依旧无法填补我国庞大的隐性债务，同时还导致个人账户空账运行规模不断扩大。在制度上无法给予这种方式以正当名义之前，都属于挪用本应属于个人受保护财产的行为。因此在制度和法律上都没有一个明确的运行规范，因此也就成了制度上的模糊边界，这就导致制度运行成本隐性支出的关键。要想实现一个有效的新型“统账结合”征收模式，就需要尽快去除这种制度模糊性，运用法律将制度加以明确，从而保护个人和政府相互间的权利和义务，降低政府的政治风险。

二、我国个人账户不可持续的原因

从我国社保制度实际运行情况来看，覆盖率依然偏低，很多农民和务工人员并没被纳入到社保制度的覆盖范围；工资以外的收入难以监管加上转轨成本尚未解决，导致社保基金收不抵支；社保基金的投资渠道比较狭窄，而且与通货膨胀率相比投资收益率也不太高；社保统筹层次偏低，各地区域差距比较大。主要原因如下：

（一）个人账户的制度设计的本身缺陷

由于社保制度个人账户的设计有先天的财务缺陷，社会保险个人账户并不能去封闭的运行，缺口越来越大，所以离不开政府的转移支付，缺口部分导致了统筹部分基金的挪用，而统筹基金则由财政兜底支付。很多的工资外收入难以得到有效的核查和监管，导致我国社保基金的筹集并不能满足现在老龄化压力下的养老金支出，部分积累制的目标长期不能实现。

（二）部分积累制的误解导致资金挪用

由于我国“统账结合”的基本养老保险制度建立的时候就有很多学者理解成“部分积累制”，所以，在之后的养老保险制度设计以及现实的执行过程中，不管是制度的制定者还是基金的管理者都认为可以互相调剂社会统筹账户与个人账户的资金。而实际情况是，统筹部分资金总是需要从个人账户去转移，而且是单方向的。所以使得养老保险个人账户的基金总是被统筹账户挪用和透支，个人账户空账运行严重，彻底成为一个记账符号。

（三）社保基金缺乏有效监管

立法的缺失必然带来监管的难度，我国没有明确的法律来规范社会保险，这使得社保基金的管理监督无章可循渐渐失控，出现很多违规使用和贪污社保基金。目前我国社保基金的管理和监管并没有明确的分工，各部门之间权利责任不明确，缺乏相互制约的有效的监督机制。所以现在应停止现行的做实个人账户的试点和推广工作，并着手建立适合我国现阶段国情的新型的基本养老保险制度。

三、结论与政策建议

（一）统筹部分实现费改税

社会保险制度与人民日常生活息息相关，随着老龄化的到来，我国社保制度面临严峻的挑战，很多学者提出费改税，中国的社会保险费税选择问题日益引起学术界的关注。社会保险税是具有强制性，可以对收入进行再分配，符合我国的国情和基本制度：而且由于税收的强制性可以有利于社会保险基金的筹集。第二，政府有为全体社会成员提供社会保险的职责，国家用税收的形式来筹集社保资金具有合理性。第三，基于我国目前的税制结构和人民的收入水平，社会保险费改税以后可以和个人所得税、企业所得税及增值税具有一定的相关性，社会保险费改税是可以为社保基金的筹集提供最好的选择。

（二）停止做实个人账户，实行名义制

由于个人账户的制度设计的本身缺陷，社保基金缺乏有效监管，导致资金挪用这些问题的出现。做实个人账户并不能解决资金积累和保障作用，然而名义账户制却保留了保留了现收现付制的筹资方式和多缴多得的激励优势，对新一轮的改革又不会产生新的转制成本。对于做实个人账户面对的财务融资压力问题可以有效规避，不仅减轻政府和企业负担，提高积累资金使用效率，而且可以使我国经济好转。因此在下一阶段的改革中，要果断停止做实个人账户改革，最终建立起适应我国当前经济社会发展国情新型税费结合征收模式。（作者单位：兰州财经大学经济学院）

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