“群众”抑或“公民”：中国信访权利主体论析

田先红　罗兴佐

(1.重庆大学 新闻学院, 重庆 4013312.西南政法大学 政治与公共管理学院， 重庆 401120)



“群众”抑或“公民”：中国信访权利主体论析

田先红1罗兴佐2

(1.重庆大学 新闻学院, 重庆 4013312.西南政法大学 政治与公共管理学院， 重庆 401120)

我国的信访制度是以“群众”为逻辑起点的。在长期的信访实践中，“群众”一直构成了信访的权利主体。改革开放后，“公民”的权利观念渗透到信访制度中，信访制度的权利主体逐渐发生从“群众”向“公民”的转变，并因此带来了一些新问题。近年来，“用群众工作统揽信访工作”，群众路线的重要性被反复强调，执政党仍然十分重视群众路线这一极其重要的国家治理遗产，并在整治官僚集团过程中重新诉诸群众路线。“群众”逻辑与“公民”逻辑构成信访制度中的一对矛盾体，二者的角力与消长深刻影响着信访制度的改革走向。

群众； 公民； 信访制度； 权利主体； 群众路线

长期以来，学界往往以西方的三权分立、公民社会等理论为基础，来展开对中国信访制度的理解或批判。论者多认为中国信访制度蕴涵的“人民”、“群众”观念与西方的“人权”、“公民”等概念相悖，不利于保护民众的信访权利。①有人甚至直斥信访制度具有浓厚的“人治”色彩，与现代国家治理相悖，应当予以废除。②这些学者注意到了中国信访制度中的某些缺陷，但未能从执政党的建国理念和信访制度诞生的逻辑起点去探讨，因而无法获得对信访制度的真切解释。

事实上，中国共产党的建国理念是以“群众”为逻辑起点的。③同样，执政党也是基于“群众路线”的理念而创立信访制度的。“群众的观点”、“群众路线”深刻影响着中国信访制度的运作。在执政党及其领导人的逻辑里，信访制度是为了人民群众而设立的，信访工作的根本宗旨是为人民群众服务。1951年5月16日，毛泽东在批示中共中央办公厅秘书室的信访工作报告中强调，要把信访工作作为党和政府加强同人民联系的一种方法。④在同年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中，“人民”、“人民群众”同样是用来标识权利主体的主要用语。⑤此后，用“人民”、“群众”、“人民群众”来标识信访权利主体是执政党和国家的一贯做法。

这种局面直到1995年国务院颁布《信访条例》时才发生改变。《信访条例》采用了“信访人”这一较为中性的词汇来称呼来信来访者，标志着执政党和国家在信访权利主体定位上的重大改变。不过，在执政党发布的关于信访工作的文件中，“群众”、“群众路线”的概念仍得以保留，“群众”、“群众路线”依然是贯穿于信访工作的指导理念。

遗憾的是，学界迄今为止几乎未见专门从群众路线的视角去理解信访制度运行逻辑的研究成果。尽管信访制度与群众路线之间的密切关联已为众多学者所承认，但从已有的研究文献来看，大多数学者对这一论题都一笔带过。虽有个别学者对该问题有所触及，但缺乏系统深入的专门研究。还有学者认为“群众”理念主导下的“人民”信访观不利于保护民众的信访权益，应该用“人权”、“公民”的信访观替代之。⑥这种思维阻碍了学者们对这一问题的深入探讨，也使他们未能对信访制度给予足够的“同情性理解”。

本文首先从“群众”的视角理解中国信访制度发生和发展的逻辑，然后对“群众”理念在改革开放后的变化及其对信访制度的影响进行阐释，最终为当下中国信访制度的困境提供一种新的解释视角。

一、“群众”与中国信访制度的发生和发展

邹谠曾经这样论述群众路线对党和国家的重要意义：“中国社会革命以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众的观念，中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化。”⑦事实上，群众的观念、群众路线不仅对中国共产党夺取革命政权具有极其重要的意义，而且深刻影响着新中国的国家治理和政治生活。信访制度的创立和发展就是其典型表现。

中国的信访制度根植于党的群众观念，是其群众路线的具体体现。群众观念、群众路线对信访制度产生了深远的影响。在党的领导人关于信访问题的论述中，“群众”、“人民”、“人民群众”是最常用的指涉信访权利主体的词汇。从笔者接触的信访相关文献来看，在1995年《信访条例》颁布之前，中国共产党只在1931年苏维埃政府设置的控告箱告示中使用过“公民”一词，该告示标明“苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告”。⑧而在党的领导人的著述及党和国家颁发的规范性文件中，均未见“公民”的字眼，“人民”、“群众”、“人民群众”则最为常见。

直到1995年，国务院颁布的《信访条例》才使用较为中性化的“信访人”称谓，并将“公民”作为信访权利主体之一。而在执政党领导人的讲话和著述以及执政党颁发的规范性文件中，仍然沿用“群众”的词汇来指涉信访权利主体。近年来，执政党甚至不断强化信访工作在群众工作中的地位，指出信访工作是群众工作的重要组成部分。⑨可见，信访制度已经深深地打上了“群众”烙印，信访制度亦深深地嵌入在执政党的群众观念和群众路线之中。

(一)内生于群众路线的信访制度

群众路线作为党的组织路线和工作路线，是要保持执政党与群众之间的密切关系，提高领导和决策的科学性。中国共产党取得革命的胜利源于广大人民群众的支持，新中国政权的稳定性也同样需要人民群众的拥护。无论是在革命时期，还是在建设时期，中国共产党及其领导人极为忧虑的问题就是党员干部脱离群众问题。为了密切党群、干群关系，执政党必须创制出相应的制度性手段。信访制度就是其中之一。信访制度有三方面的功能，即权利救济功能、监督监控功能和信息沟通功能。⑩这三项功能的发挥都有利于执政党群众路线的贯彻实施。

在权利救济方面，群众信访反映的问题大多为涉及个人权益的求决类信访，政府部门对信访群众进行权利救济，将有利于维系群众对党和政府的信任，从而巩固执政党的群众基础。

(二)“群众”观念衍生的信访权利

从信访由联系群众的一种方式上升为一种民主权利的演变历程来看，信访权利具有鲜明的后天特征。它是国家赋予群众的民主权利，从而不同于西方的天赋权利观念。执政党的群众权利观念对信访制度的影响由此可见一斑。我们应该从执政党的群众概念去寻找其信访权利观的生成逻辑，而不是用西方公民权的标准去衡量和批判之。

(三)“群众”与信访权利主体的界定

应该说，上述分类方法具有一定的合理性。国家不可能毫无区别地对所有信访诉求一概处理。尤其是在建国初期，新政权仍然面临着非常复杂的国内外环境，政权的根基尚不稳固，执政党提高警惕自在情理之中。

确实，由于缺乏一个客观的、统一的、可操作的衡量标准，导致某些群众的信访诉求性质难以判断。再加上权力的天平往往容易倾向于公共权力机关。因此，群众信访权利遭到侵害的现象难以避免。同时，过大的自由裁量权也给某些乘机报复信访群众者提供了空间。所有这些，都可能给信访工作带来较大的负面影响。

(四)群众现实利益与信访工作任务

(五)群众权益与信访权利秩序

群众的信访诉求大多关涉其切身利益。个体权益诉求在所有信访诉求中占据主体地位。根据党的群众观念，个体、集体和国家利益要同时兼顾。当个体利益与集体和国家利益发生矛盾时，个体利益要服从集体和国家利益。所以，在信访工作中，党也强调要理顺个体利益与集体利益和国家利益之间的关系。中共中央、国务院于2007年3月10日颁发的《关于加强新时期信访工作的意见》(中发[2007]5号)中就有这样的表述：“引导群众正确处理个人利益和集体利益，局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，自觉维护改革发展稳定的大局。”

总之，在权利的来源、主体、内容和秩序等方面，中国的“群众”观念与西方的“公民”观念都有着巨大差异。“群众”而非“公民”构成了中国信访制度诞生的逻辑起点。中国共产党关于信访的价值理念、制度安排都根植于其固有的群众观念。即便是在国家治理方式发生深刻变化的今天，“群众”的传统和遗产仍然支配着信访制度的运作和走向。在“群众”观念下，广大人民群众被赋予表达利益诉求的政治权利，获得权利救济的政治机会。同时，信访制度是党的群众路线的重要体现。群众路线通过信访制度得以更好地贯彻落实。信访制度的有效运行有利于加强对官僚集团的监督，密切党群、干群关系。

二、从“群众”到“公民”：信访权利主体的变迁

改革开放后，革命的氛围逐渐退却，国家治理理念和方式都发生重大变化。群众运动等非常规手段在国家治理舞台上渐渐被边缘化。出于对改革开放前国家治理中出现的各种问题尤其是“文革”悲剧的反思，执政党开始提倡对个人权益的重视和保障。法治建设被提升到前所未有的高度。与此同时，随着中国和西方学术文化交流的日益密切，西方的一些思想观念尤其是自由主义思潮不断涌入国内。

在此背景下，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”由此，对信访权利主体的界定亦悄悄地发生了变化。

(一)“群众”的弱化与“公民”的凸显

1982年，中国已经拉开了改革开放的帷幕，国家治理理念逐渐发生转型，但是由于当时中国刚刚从文革氛围中走出来，革命的意识形态仍然对执政党和国家产生着巨大的影响，因此，“群众”的逻辑在1982年《暂行条例》中依然占据支配地位。而到1982年12月，新制定的《中华人民共和国宪法》颁布后，“公民”逻辑在国家治理中的影响力开始逐步上升。相应的，这种从“群众”到“公民”的转变也必然影响到信访工作。

1995年10月28日，国务院颁发了新中国第一部《信访条例》，该条例除了在少数地方使用“群众”、“人民群众”的词汇外，基本上都是用“信访人”指涉信访权利主体。其中，“公民”是信访人的首要组成部分。《条例》的开篇即道出制定条例的目的是“为了保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。《条例》专辟一章论述“信访人”的权利和义务等内容，定义“信访人”为“采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。”2005年《信访条例》除了延续1995年《信访条例》的“公民”逻辑之外，还大幅度扩展了条例的篇幅，并对信访事项的提出、受理、办理和督办等程序作出了更为详细严格的规定。另外，该条例还将“法律责任”作为独立的一章加以规定。

“公民”逻辑的凸显不仅体现在由国家最高行政机关颁发的《信访条例》中，而且体现在由中共中央领衔颁布的一些规范性文件中。例如，2007年中共中央和国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中发[2007]5号)第十条规定：“切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”该《意见》第十三条规定：“引导群众正确履行公民权利和义务，以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，自觉维护社会安定团结。对信访活动中少数人违反有关法律法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，要依法严肃处理。”这样的话语表述说明“公民”的理念已被执政党吸收，“群众”的逻辑在中国信访制度中的作用逐渐下降，而“公民”逻辑的地位逐渐凸显。

(二)从“群众”到“公民”转变的意涵

“群众”的弱化与“公民”的凸显不仅意味着信访权利主体从集体性的“群众”到个体化的“公民”的转变，而且蕴含着如下几方面的重要意义：

1.信访权利秩序的变化。在“群众”的逻辑里，个体利益必须服从集体和国家的利益，当个体利益与集体和国家利益发生冲突时，必须牺牲个体利益保障集体和国家利益。而当“公民”逻辑凸显时，公民个体的利益被提升到更高的地位。无论是1995年《信访条例》还是2005年《信访条例》，其开篇都提出要“保护信访人的合法权益”。在执政党颁布的官方文件中，“群众利益无小事”、“为群众办实事”，“保障上访群众的合法权益”成为主旋律。在基层信访治理实践中，信访人的权益也越来越受到重视。在“公民”逻辑的支配下，信访权利秩序跟以前相比已经发生了巨大变化，国家更加尊重和保障公民个体的权益。

3.信访的程序化。“群众”逻辑支配下的信访制度强调打破官僚机构的程序，通过发动群众(包括群众运动)来监督官僚机构。在这里，规范、制度、程序是没有地位的，甚至是缺席的。即使偶尔强调信访制度建设，也是服务于群众动员的需要。而在“公民”逻辑支配下，信访制度日益朝着科层化、理性化方向发展。即信访制度的规范化、程序化建设不断加强。通过信访制度进行大规模群众动员的理念和方式逐渐被放弃。在2005年《信访条例》中，信访渠道、信访的提出、信访的受理和督办以及信访复查复核和听证等程序都得到较为详细明确的规定。

与此同时，国家在信访秩序上面表现出高度焦虑。尽管国家仍然强调要畅通信访渠道，保护信访人的正当权益，但它不再强化和突出信访制度的社会动员功能。笔者注意到，1995年《信访条例》和2005年《信访条例》的开篇都增加了“维护信访秩序”的规定。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第八条强调：“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。”2014年5月1日，国家信访局正式实施《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。上述信访新规表明，执政党和国家已经将信访权利与信访秩序综合统筹起来考虑，而不是仅仅强调和维护信访群众的民主权利。信访程序和信访秩序正越来越为执政党和国家所重视。

此外，2005年《信访条例》第二十一条第一款还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”此举意在将行政信访与涉法涉诉信访分开，避免党政部门干预司法工作，维护司法的独立性和法制的权威。

信访制度的支配逻辑从“群众”向“公民”的转变，意味着党和国家越来越重视信访权利主体个人的权益，越来越强调制度、程序和法治的地位和权威。同时，它还意味着信访权利主体与党和国家之间的关系实现从政治关系到法律关系的变化。在“群众”逻辑下，作为信访权利主体的“群众”与执政党结成一种政治关系。而在“公民”逻辑下，作为信访权利主体的“公民”与国家是基于宪法基础而结成的一种法律关系。这种转变对于保障公民的权利，推动信访的法治化、制度化建设具有重要意义。

不过，在“公民”逻辑下，信访制度也面临着一些新的困境。

其次，大量媒体、社会舆论一概偏向信访权利主体，而不是客观、理性地看待和理解信访问题真相，助长了某些以访谋私利的行为，并导致地方政府被“污名化”，丧失公信力。

三、找回“群众”：信访权利主体的复归

信访制度的支配逻辑尽管发生了从“群众”到“公民”转变的趋向，但这并不意味着“群众”的逻辑被抛弃。事实上，执政党一直没有放弃群众观念和群众路线对信访工作的指导作用。在中共中央颁发的有关信访工作的规范性文件中，“群众”、“人民”、“人民群众”、“群众路线”、“密切党与群众的路线”等词汇和话语出现的频率仍然非常高。例如，2007年中共中央颁发的《关于加强新时期信访工作的意见》开篇指出：“做好新时期的信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建和谐社会，具有十分重要的意义。”

2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》开篇即道出制定《意见》的目的是：“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定。”该《意见》的标题中直接出现了“群众工作方法”的字眼，这表明执政党意识到在新形势下创新群众工作方法对于改进信访工作的重要意义。

笔者选取了新时期执政党颁发的三份关于信访工作的重要意见为对象，即2007年颁布的《关于加强新时期信访工作的意见》、2009年颁布的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》和2014年颁布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，统计其中“群众”、“公民”类词汇出现的频率。结果发现，在这三份信访规范性文件中，“群众”、“人民群众”、“人民”词汇出现的频率都远远高于“公民”和“信访人”。“群众”类词汇出现的总频次达201次，而“公民”类词汇只有9次。由此可见，“群众”依然在执政党的信访工作中占据着重要地位。

笔者还发现，执政党在新时期颁布的所有信访规范性文件中都屡屡强调信访工作对于贯彻群众路线、反对官僚主义、密切党群干群关系的重要意义。甚至在由国家最高行政机关先后颁布的两部《信访条例》中，其开篇都阐明制定条例的首要目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。

此外，由于改革开放以来“公民”逻辑的片面发展滋生了一些新的问题，这使得执政党不得不重新评估之前的信访制度改革取向，而再度重视“群众”的逻辑对信访制度的指导作用。近年来，“用群众工作统揽信访工作”、“信访工作是群众工作的重要组成部分”之类的话语反复出现在执政党颁发的信访规范性文件中。继2005年河南义马市率先成立“群众工作部”以后，该经验逐渐在全国各地得到推广。2011年，海南省委又率先在省级党政机关中设立“群众工作部”。“用群众工作统揽信访工作”已经由话语转入到实践之中。这些话语和制度创新表明，执政党正试图在信访工作中重拾群众路线。

四、结语

近年来，“创新群众工作方法”、“用群众工作统揽信访工作”、群众路线的重要性被反复强调，这表明中国政治并没有像某些学者所期望的那样从“群众”政治径直朝向“公民”政治转变。执政党也并未抛弃群众路线这一极其重要的国家治理遗产，反而在整治官僚集团过程中重新诉诸群众路线。

当然，找回“群众”并不意味着“群众”逻辑重回主导地位，也并不是说当下的信访治理依然是之前人民政治逻辑的延续。实际上，自改革开放以后，执政党和国家就已经在有意识地推动信访工作理念从“人民”、“群众”向“公民”的转变。尽管这种转变并不彻底，但“公民”逻辑的凸显无疑是不可争议的事实。尤其是近十多年来，党和国家在保障人权、加强法治方面取得了长足的进步。伴随媒体在国家治理中作用的凸显，社会舆论也不断推动国家重视人权和法治。所有这一切都表明，信访治理中的“公民政治逻辑”取向越来越明显。因此，与其说当下中国信访治理困境是“人民政治逻辑”带来的结果，毋宁视之为“公民政治逻辑”片面泛滥使然。当然，在从“人民政治逻辑”向“公民政治逻辑”转变的过程中，“公民”逻辑与“群众”逻辑之间的张力将长期存在。

另有不少学者认为，当下信访和抗争的频发意味着民众政治权利意识的觉醒，这最终会危及执政党和国家政权的合法性基础。笔者以为，如果说民众抗争能够影响国家政权的合法性基础的话，那也主要是因为国家无法兑现给民众的承诺或者满足民众的具体利益诉求，而并非公民意识的滋长给现存政治体制带来的挑战。在这个意义上，“群众”的逻辑也可能会给执政党和国家带来困境：即国家政权的父爱主义特性要求其不断回应人民的需要，而这将导致国家不断自我加压。一旦因为国内外形势的变化而使得国家在回应民众需要时有心无力，将可能影响执政党和国家政权的合法性基础。

邹谠先生曾指出，中国独特的现代国家建构道路可能以社会经济权利的提高为起点，先满足群众的物质利益要求，再转向政治与公民权利的发展。这条道路并非坦途，可能充斥着艰险甚至反复，但是其前景可待。也许中国现代国家建构不必然朝着西方的“公民”目标发展，而完全可能闯出一条迥异的道路来!这就涉及到对现代国家演进路向的诠释，需要追问现代国家是否存在一个统一的归属。对于这样一个带有终极性的政治哲学问题，已逾越本文的讨论范围，期待有志者对此进行令人信服的探讨。

注释

①⑥李秋学：《中国信访史论》，北京：中国社会科学出版社，2009年。

②相关观点可参见于建嵘：《信访综合症背后的‘潜规则’》，《人民论坛》2010年5月(下)；任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，《探索与争鸣》2012年第1期；黄钟：《信访制度应该废除》，http：//www.aisixiang.com/data/4802.html,2010年10月07日；等等。

③邹谠：《中国革命再解释》，香港牛津大学出版社，2002年。

④《毛泽东文集》(第6卷)，北京：人民出版社，1999年，第164页。

⑩唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期；肖萍：《信访制度的功能定位研究》，《政法论丛》2006年第6期。

责任编辑王敬尧

“The Mass” or “the Citizen”：An Analysis of the Subject of Petition in China

Tian XianhongLuo Xingzuo

(Institute of Journalism and Communication， Chongqing University， Chongqing 401331；Institute of Politics and Public Administration， Southwest University of Politics and Law， Chongqing 401120)

The petition institution made “the mass” as its starting point when it was born. During the long-term practice of petition， “the mass” has always been the rights subject of petition. After the reform and opening up, the rights concept of “citizen” gradually penetrated into the petition institution. The rights subject of petition institution has gradually evolved from “the mass” to “the citizen”. In recent years, “using the mass work to centralize the petition work” and the importance of the mass line have been repeatedly emphasized. The Party hasn’t abandoned the mass line—a very important heritage of the state governance. On the contrary, the Party has again resorted to the mass line in the course of renovating the bureaucratic group. “The mass logic” and “the citizen logic” have become a pair of contradiction in the petition institution. The tussle with each other and the shift of the two have deeply influenced the reform of petition institution.

the mass； the citizen； petition institution； rights subject； the mass line

2016-06-11

国家社会科学基金项目“新时期完善我国信访制度与巩固党的群众基础研究”(13CKS024)；重庆市社会科学基金项目“法治化背景下基层信访工作模式创新研究”(2015YBZZ021)