现代化进程中的农村土地腐败及其逻辑机理

李增元　周平平

(曲阜师范大学 政治与公共管理学院、山东新农村建设研究中心， 山东 日照 276826)



现代化进程中的农村土地腐败及其逻辑机理

李增元周平平

(曲阜师范大学 政治与公共管理学院、山东新农村建设研究中心， 山东 日照 276826)

在现代化进程中，资本、技术、人力与土地的有机结合，使农村土地具有了较大增值空间，也给农村土地腐败带来了可乘之机。农村土地腐败问题之所以产生，利益驱动下的多元主体竞相介入获取利益是土地腐败的内在驱动力。不同利益主体之间通过各种策略相互博弈，在利益冲突中相互妥协并构建利益结盟，是土地腐败的实践过程表达。在多元主体参与的博弈中，权力主体与资本主体各有所图，权力主体在维护公共利益的同时追求个人利益，资本主体具有趋利性。为实现各自利益最大化，有权主体往往利用掌握的权力与能够带来巨大经济利益的资本主体相互交融、妥协，进而共谋，达成共识，侵害广大农民的合法土地财产权利，农村土地腐败由此产生。当然，防止土地腐败问题的发生，还需要从法制建设、制度建设等层面寻找突破口。

农村土地腐败； 利益博弈； 权力与资本； 交融与妥协

一、问题的提出

当前，随着新型城镇化、工业化与农业现代化进程的不断加快，越来越多的农村土地被用来进行商业开发、招商引资及农业现代化经营，农村土地的潜在价值得以体现。受到利益的驱逐，地方政府、村集体、农民及开发商等多方利益主体之间存在利益博弈，相关利益主体会想尽各种办法使自身利益最大化，土地腐败问题由此产生。土地是农民生存之本，在土地的开发利用中，广大农民群众往往处于弱势地位，虽然从名义上来看，其拥有附着于承包经营土地上的诸多权利及利益，但是在外部力量的强行干涉下，广大农民成为了弱势群体。在利益受到侵害后，由于维权渠道不畅通，抑或受理维权案件的地方政府部门可能就是土地腐败的利益主体，致使广大农民利益诉求无法得到正常表达，进而以非正常的政治参与方式表达利益，各种群体性事件由此产生，严重威胁着社会的和谐稳定。究竟农村土地腐败体现在哪些方面，为什么会产生土地腐败，土地腐败的内在机理是什么？只有弄清楚这些问题，才能够更好地防止土地腐败问题的发生。

基于土地腐败问题的严重性及复杂性，2015年中央一号文件连续第12次聚焦“三农”，并首次提出“坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”，其中由征地问题引发的腐败问题是腐败问题的重要内容。在现代化进程中，防止农村土地腐败问题发生首先要了解土地腐败的内在逻辑机理。只有弄清楚当下农村土地腐败的逻辑机理，找出其中的原因，才能够为有效抑制农村土地腐败的产生提供相关解决之道，这正是本文探讨的主要问题。

二、什么样的腐败：土地腐败的类型及表现形式

当前，我国正处在社会转型期，工业化和城市化进程不断加快，大量农民土地被用来从事工业建设、商业开发、或从事城镇化建设等。由于权力监管不力，相关政府和村集体利用强制、欺骗和隐瞒的手段克扣、截留及压低被开发土地换回的补偿款，或者低买高卖，获取私利，等等，使广大农民的合法利益受到严重侵害，这些正是农村土地腐败的重要表现。总体上来看，在现代化进程中，农村土地腐败的内容及形式呈现出类型化与多样化趋势。

(一)城镇化中的土地腐败

(二)工业化中的土地腐败

(三)新农村建设中的土地腐败

(四)农业现代化中的土地腐败

总的来看，在现代化进程中农村土地腐败呈现出类型化与多样化特征，涉及了大量腐败人员，严重侵害了广大农民的合法权利及利益，动摇社会的稳定性，损害了党和国家的形象。

三、为什么腐败：土地腐败的内在驱动力

当前我国已进入现代化发展新时期，农村经济发展背景随之改变，农村土地的用途也在潜移默化中发生变化。农村土地升值空间巨大，带来了可观的收益，受到利益的驱动，引发了多元利益主体的竞相介入，这成为土地腐败的内在驱动力。

(一)现代化进程中土地潜在的利润及升值空间

(二)利益驱动引发的多元主体竞相介入

总之，农民、地方政府、村集体及开发商或企业等都是农村土地使用开发过程中的利益相关者。受到利益的驱使，为了获得自身利益最大化，会在土地利用过程中扮演着不同的角色，利用各种手段，充分保障自己的利益最大化。利益驱动及多元主体参与，成为土地腐败的内在驱动力。

四、如何腐败：土地腐败的过程表达

基于土地潜在的利润和巨大的升值空间，引发多元主体的竞相介入，他们各自采取相应的博弈策略，来保证自己在利益博弈中处于上风，这进一步引发诸多利益矛盾与冲突。在利益博弈中，处于强势地位的权力往往会与带来利益的资本相交融，实现权力主体与资本主体的利益双赢，腐败问题进而发生。

(一)不同利益主体之间博弈网络及博弈策略

当前，随着现代化进程的不断推进，土地成为了升值最快的生产要素，土地带来的潜在利润的受益对象是多元的。土地的潜在利润能够增加农民收入，也能够增加村集体和当地政府的收入，还能够使得开发商或用地企业获得巨大利益。然而，土地带来的利润总是有限和固定的，由此，地方政府、村集体、农民及开发商、企业等任何一方都试图使自身利益最大化。因此，在征地过程中，存在地方政府、村集体、农民及开发商等之间的复杂利益博弈，不同主体之间的博弈方式也是多种多样的。

当土地使用制度完善、法律法规比较健全、监督机制健全、官员比较廉洁时，地方政府和村集体不会损公肥私，农民、村集体及地方政府三者是利益共同体。农民希望自己的土地能够有最大化的补偿，满足生活需求，提高生活质量；村集体是农民利益的代表，农民的利益得到了保证，有利于稳定自己的“地位”和农村的良好发展；不论征用农民的土地进行开发或流转，都能增加地方政府的财政收入，并彰显政府的政绩。综合来说，农民、村集体及地方政府会通力合作，通过法律和相关土地政策共同“对付”开发商或用地企业。

图1　政府、村集体及农民与开发商的利益博弈

在征地过程中，当各种制度、政策不规范时，面对土地利益的巨大诱惑，地方政府和村集体可能会出现违法行为，地方政府利用手中的权力与开发商手中的钱、物进行“交易”时，那么地方政府及村集体就不会完全代表农民的利益，他们大部分都只顾自己的利益，此时地方政府和村集体联合开发商与农民进行利益博弈，有时地方政府会压缩村集体利益，政府和村集体之间产生博弈，等等。综合来说，地方政府、村集体、农民及开发商形成了环形交叉、复杂的利益博弈网络，在这个过程中农民往往是受损的一方。

图2　政府、村集体、开发商与农民环形利益博弈

无论处于何种利益博弈关系，作为利益相关者，广大农民都希望从自己的土地中获得最大的利益收益，地方政府则想方设法从土地中分得更多的利益，村集体也希望获得尽可能多的利益，而开发商或企业则希望花最少的钱从土地的使用中多获益。由此，基于不同的利益考量，不同利益主体会采用各种博弈手段及策略，满足自身利益需求。

第一，农民“软硬结合”的博弈策略。在土地征用、开发过程中，广大农民多采取软硬结合的策略。第一种策略是选择沉默。在征地过程中，农民身处被动境地，既没有权力优势，也没有畅通的信息渠道，维权意识也比较薄弱，虽明知自己的土地补偿款低于市场价格，或补偿款被侵吞、截留，又或自己的土地被零地价征用，仍默不作声，选择息事宁人。第二种策略是故意推迟签订征地合同。大多数农民缺少法律知识和意识，他们以“抱团”形式推迟签订征地合同，认为法律根本不会问责于他们，于是拖延、抗拒签协议往往会成为一种集体默契的行为，也是他们经常认为的理性选择方式。第三种策略是闹事，阻挠开工。失地农民采取此种做法的目的有两个，一是给政府施压，以提高征地补偿标准；二是让开发商给政府施压，以达到自己的目的，阻止施工，受到直接影响的就是用地企业，他们为了自己的工期照常进行，就必须给政府施压，政府为了自己的政绩，迎合开发商，就尽量答应被征地农民提出的要求。第四种策略是非正常上访，酿造群体性事件。失地农民认为村集体和地方政府不能真正地维护自己的利益，也没有第三方的帮助，他们无奈之下，就通过越级上访的方式来保护自己的权益，如果上访不能成功，失地农民往往会通过制造群体事件的方式，引起政府和社会的关注。不过，这种做法使用不当容易触犯法律，不但不能保护自己的利益，反而会受到法律的惩罚，得不偿失。

第二，地方政府“多变、左右逢源”的博弈策略。地方政府作为公众利益的代表者，在实际运行中也有自身利益需求，既要维护公共利益、树立自身权威性，同时也会变相扩展地方利益。在土地开发、利用中，会积极介入其中，采取多变、内外逢源的博弈策略。

第四，开发商或企业采用“各个攻破”的博弈策略。一方面，开发商或企业利用“政府”的力量压低地价。由于农村土地征用必须通过地方政府，所以开发商或企业会利用各种条件诱惑地方政府，希望借助地方政府之手压低农村土地价格，变相降低自身成本，一般来说，政府都会按照开发商预期来做，这样双方都能从中获得利益和好处，这严重地牺牲了农民的利益。另一方面，对于农民来说，在合同上动手脚。农民知识水平低，缺乏法律意识和一定的合同知识，这就使得开发商在制定合同时，故意钻合同的漏洞，地方政府和村集体对于合同中的不合理之处又装作看不见，农民无处寻求帮助，只能白白地损失土地所应得到的利益。与此同时，开放商也会利用小恩小惠贿赂村集体，充分利用农民的自利性，树立村民中的异己分子，达到分化村民整体的效果，以保障土地使用、开发的推进速度。

(二)利益矛盾中利益主体之间达成共识并相互结盟

现实中，地方政府、村集体、农民及开发商等都期望自身利益最大化，当利益矛盾产生后，不同利益主体之间往往进行利益结盟，最大程度上保护自己利益。

第一，地方政府、农民、用地单位之间。在农村土地开发、利用中，地方政府是最直接的“利益主体”，具有双重“身份”，一方面，地方政府坚持以人为本，重视三农，代表农民的利益，站在农民的立场上与用地单位进行谈判，使农民获得尽可能多的补偿款，也能够增加当地财政收入，因此，当农民的土地用于商业开发等私人用途时，农民与地方政府的利益是一致的，此时就会产生农民、地方政府和开发商的利益矛盾。另一方面，在现行的土地制度当中，农民与用地单位一般少有直接接触，是地方政府先征用农民土地，再由地方政府转让给用地单位，而地方政府及其官员本身是利己的，又因为法律的漏洞和监督机制不健全，当用地单位利用金钱、房产、股份及美色贿赂地方政府及其官员时，他们的天平就会倾斜于开发商，随之就会产生用地企业、地方政府和农民之间的利益矛盾。另外，地方政府为了招商引资，彰显自己的政绩，会肆意地压低农民的地价，甚至是零地价征用，这使得农民不仅失去了土地，而且没有得到理想补偿，因此，地方政府和农民就会产生利益矛盾。在现实中，地方政府是权力主体，用地单位是资本主体，而广大农民是拥有土地权利的主体，一旦利益矛盾产生，广大农民往往处于最弱势地位。虽然在博弈中各方会存在利益冲突与矛盾，但是地方政府与用地单位具有较强的趋利性，两者会基于所掌握的特殊资源进行利益交易，私下结盟，由此，广大农民则成为最终利益受害者。

第三，地方政府与村委会之间。村集体是村民利益的代表者，不具有行政级别，但从实际上来看，它是接受地方政府的领导。那么在土地开发利用过程中，村委会会按照政府的指示，甚至明知是一些违法及损害农民利益的指令征收农民土地，激化了自身和村民的矛盾，反而使得政府获得了私利，村集体和地方政府的利益出现严重失衡，这就会产生地方政府和村委会之间的利益矛盾，基层政权受到严重威胁。大部分实践来看，村委会往往和地方政府具有重大的利益联系，两者存在很大程度的结盟可能性。

第四，用地单位与村委会、村民之间。在现代化进程中，农村土地用途及性质都在发生深刻变化，国家政策推动农村土地的流转经营旨在鼓励农业现代化发展。然而，在市场经济背景下，工商资本具有趋利扩展的特性，在经济利益驱动下，会充分结合国家政策实现资本下乡，流转农村承包经营土地进行非农化经营，从中赚取高额利润。而村委会在很大程度上掌握着土地的转让及使用权利，也有获取利益的动机。因此，用地单位往往会和村委会不谋而合，形成利益共同体，在土地承包经营流转上与村民之间形成了利益矛盾。另外，在农村建设用地开发中，用地单位也极易与村集体形成利益共同体，各自获取相应的利益，而在这个过程中，广大农民处于弱势地位，与村委会及用地单位也会产生较大的利益矛盾进而引发各类群体性事件，这都是基层社会不安定的导火索。

总体上来看，当农村土地一旦卷入现代化大潮中，被赋予了全新的功能或价值，不同的利益主体都会竞相介入，并施展出各自的手段进行相互博弈，争取自身利益最大化。而在这个过程中，既有利益的分歧与冲突，也有利益的交融，由此，诸多利益主体会相互结盟各自从自身角度实现自身利益最大化，土地的开发使用出现违法、违规现象，这正是农村土地腐败的实践过程表达。

五、现代化进程中农村土地腐败的内在逻辑机理

(一)权力与资本在土地开发利用中的交融

(二)权力与资本在交融中相互妥协与共谋

总体上来看，由于国家政策鼓励，基层政权的支持及资本利益的驱动，使得资本下乡成为了一种长期趋势。大量工商资本下乡，带来了充足的资金和技术，有利于更快地推动农业现代化的进程，但由于对土地的较大需求，再加上基层政权、村委会等权力主体具有自身利益需求，会与下乡资本一拍即合，相互交融在一起，在各自的利益获取中相互妥协、让步，达成共识，基层政权及村委会利用权力为资本谋夺农民土地，用地单位作为回报贿赂权力，腐败由此产生，这正是土地腐败的内在逻辑机理。

六、总结

随着城镇化进程、工业化进程、新农村建设及农业现代化的不断推进，农村土地被越来越多地作为商业开发用地、招商引资用地、建设用地及农用地流转，土地不断得到升值，潜在利润不断增加，因此引起了农村土地相关利益主体：农民、地方政府、村集体及用地单位的利益博弈，各方为了自身利益最大化，不可避免地引起了利益矛盾。农村集体土地在地方政府增加财政收入方面发挥着重要作用，为了增加地方财政收入，彰显自己的政绩，地方政府会利用土地大量吸引开发商进行商业开发、吸引企业进行投资等，有的政府不惜牺牲农民的利益，为自己谋取私利。在这个过程中，权力与资本各有所需，进而可能相互交融、妥协。与此同时，掌握农村集体土地的村集体也往往利用手中的权力与资本主体进行合作，从中分得一定的利益。藉此，各方利益主体在自认为合适的场域中进行利益博弈，在冲突中有权主体与能够带来潜在利益的资本主体往往会共谋、共赢，各种土地腐败问题由此产生。最终，广大农民成为了土地腐败的最大受害者，而由此在正常渠道表达不畅的情况，会通过群体性事件等非制度性参与手段表达不满，然而，基于基层政府与资本的结合，往往表达效果并不理想，最终在协商、谈判中被迫接受折中方案。

土地腐败问题并不是不可避免的，土地腐败问题频发的重要原因在于法制化不足及制度性缺失。应注重从加强法制建设，完善相关制度层面杜绝土地腐败问题。要大力强化农村土地开发利用的法制化建设，宽严结合。即宽在于通过法律制度搞活农村土地资源，适宜性地开发农村土地作为城镇化建设中的商业开发用地、工业化进程中的招商引资用地、新农村建设中的建设用地及农业现代化、产业化用地。严于加强法制化建设防止农民利益被侵吞，保护农民的合法利益。分类建立公共用地征用与非公共用地使用制度。对于公共用地来说，应实行政府与征用对象协商处理定价。对于非公共用地来说，应按照市场原则进行定价，不应由政府或某个开发商垄断定价，应让市场定价，保证农民的土地得到最大化的补偿和最优交换价格。加强多元主体参与的土地交易管理制度建设，使得农民的土地能够得到更公平和更大化的交换和交易。强化地方政府财政收入机制，扭转地方政府借地生财的内在动力，改革现行分税体制，对现行共享税的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府(增值税等税种)的分享比例，尽早把营业税纳入中央与地方的共享范畴，提高地方政府财力。总之，通过法制建设及一系列制度建设，消除土地腐败问题，切实维护现代化进程中的农民合法土地财产权利及权益，维护基层社会和谐稳定，巩固国家政权基础。

注释

①周滔：《房地产领域腐败的形成及对策——以重庆市“7.26”、“3.23”案为例》，《经济体制改革》2010年第1期。

③林喆：《土地开发领域的行政腐败与反腐败》，《法学》2009年第1期。

④蒋红中：《“村官”涉土腐败问题研究》，江南大学硕士学位论文，2015级。

⑤马萍：《征地拆迁腐败：城乡一体化进程中需着力解决的重点》，《红旗文稿》2013年第9期。

⑦丁锐、张秀智：《公共资源交易中的腐败及防治—以土地腐败问题的剖析与思考为例》，《河南社会科学》2013年第3期。

⑧黄涛、袁柏顺：《试论我国土地出让领域腐败的制度与法律根源》，《云南行政学院学报》2011年第1期。

责任编辑王敬尧

Rural Land Corruption and It’s Logic Mechanism in the Process of Modernization

Li ZengyuanZhou Pingping

(School of Politics and Public Administration, The New Countryside Construction Research Center of Shandong Province, Qufu Normal University, Rizhao 276826)

In the process of modernization，the organic combination of capital，technology， manpower and land gives rural land greater value-added space, which also brings opportunity to corruption. As to the problem of rural land corruption, the participation of multiple subjects with each own interests to gain benefit is the internal driving force. Through various strategies, different interest subjects play games and form alliances of interests by compromising with each other, which is the expression of practice process of land corruption. In the game participated by multi-subject, both the power subject and capital subject have their respective interests. The power subject maintains public interests and at the same time pursues personal interests, while the capital subject prefers more profits. In order to achieve the maximization of own interests, the power subject using the power in hand mingles with the capital subject who can bring huge economic benefits, by compromising with each other and then reaching a consensus with each other, they harm the legitimate land property rights of farmers， resulting in rural land corruption. Of course, to prevent land corruption，there is also a need to find breakthrough in the aspects as legal construction, system construction.

rural land corruption； benefit game； power and capital； mingle amd compromise

2016-05-26

教育部重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”(12JZD023)；2015年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“国家治理体系和治理能力现代化问题研究”(2015MZD027)；国家社科基金项目“社会流动背景下的农村社区协同治理体系建设研究”(13CSH031)